(Трофимова И. А.) («Правовые вопросы недвижимости», 2011, N 1)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
И. А. ТРОФИМОВА
Трофимова И. А., старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского государственного социально-гуманитарного института.
В настоящее время особую актуальность и практическую значимость приобретает исследование особенностей правовой природы соответствующих административных норм, основных способов государственного регулирования земельных отношений. Отсутствие в законодательстве определенных стандартов государственно-правового регулирования права собственности на землю ставит перед правовой наукой задачи по выявлению четких критериев, позволяющих определить степень администрирования проводимых социально значимых земельных реформ. Под администрированием в данной сфере нужно понимать применение административно-правовых норм при государственном регулировании отношений собственности на землю. Сюда можно отнести нормативно-правовое регулирование права собственности на землю, признание и переоформление земельных участков, государственную регистрацию прав на землю, государственный мониторинг и учет земель, государственный контроль и охрану земель, в том числе и применение административной ответственности за земельные правонарушения. Как указывает В. Щуров, реализация норм земельного права в большинстве случаев происходит при непосредственном участии органов государственного и местного управления. При этом указанная деятельность не всегда носит бесспорный характер, что находит свое отражение как в материалах юридической направленности, так и в изданиях общественно-политического характера <1>. По мнению А. В. Окунева, преобладание административного элемента в регулировании земельных отношений подчеркивается не только в российских изданиях, но и в ведущей западноевропейской прессе <2>. ——————————— <1> См.: Щуров В. Землю поставили на кон // Экономическая безопасность. 2008. N 3. <2> См.: Окунев А. И. Проблемы административно-правового регулирования земельных отношений: актуальные вопросы // Юрист. 2008. N 11. С. 34.
И. В. Максимов отмечает, что в условиях правового государства юридическая ответственность приобретает двойную направленность: во-первых, на защиту прав и свобод личности и, во-вторых, на надежную охрану общественного правопорядка от нарушений. В зависимости от того, насколько полно и точно реализуются требования правовых норм, устанавливающих юридическую ответственность, определяется степень прочности и незыблемости правопорядка в обществе и государстве. Отсюда вполне понятны первые глубокие преобразования в сферах преимущественно гражданско-правовой и уголовной охраны интересов личности, общества и государства. По его мнению, административные правонарушения — это самые распространенные из всех видов противоправных проявлений, что придает вопросу борьбы с ними особую значимость. Причем наибольший рост противоправных посягательств на административный порядок приходится на периоды упадка экономической, политической и правовой системы государства, приводящего к ослабеванию функции охраны правопорядка и законности в обществе. При слабости постсоциалистического государства экономическая ситуация, ограниченность сферы уголовно-правового воздействия на разного рода асоциальные явления и доминирование фискальных интересов, пожалуй, не позволяют быстро разрешить внутренние противоречия в России, продемонстрировать готовность государства к существованию в новых условиях <3>. ——————————— <3> См.: Максимов И. В. Административные наказания. М., 2009. С. 130.
В качестве примера можно рассмотреть выступление В. В. Путина, приведенное И. В. Максимовым: «Эффективность государства определяется не столько объемом контролируемой им собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общественных интересов в стране». А без эффективно действующего механизма административной ответственности нормы, регулирующие права и обязанности членов общества, имеют лишь декларативный характер; правоохранительные органы не способны осуществлять принуждение к исполнению обязанностей, восстановление нарушенных прав и наказание нарушителей правовых запретов. Если органы административной юрисдикции проявляют бессилие в борьбе с правонарушениями либо попустительствуют правонарушителям, то в обществе так или иначе формируется мнение, что многие установленные законом запреты можно безнаказанно обходить, а для защиты своих прав целесообразно прибегать к самоуправству, самосуду, привлекая разные неофициальные «силовые» структуры. Вместе с тем отсутствие реально действующей системы административной ответственности влечет за собой произвол со стороны государства, когда принуждение применяется произвольно, по усмотрению власть имущих. Государственные органы и должностные лица наделены властными полномочиями по привлечению к административной ответственности, применению и реализации санкций за правонарушения. Незаконное и необоснованное использование этих полномочий может нанести существенный урон прежде всего правам и свободам личности <4>. ——————————— <4> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций!» // Российская газета. 2001. 4 апр.
По нашему мнению, сущность административной ответственности заключается в воздействии на правонарушителя, которое влечет за собой отрицательные для правонарушителя последствия морального (предупреждение), материального (административный штраф) или личного (административный арест) характера. Цель этого воздействия — воспитание нарушителя, предупреждение правонарушений (общая и частная превенция). Административная ответственность сопровождается осуждением противоправного поведения от имени государства его полномочными органами и должностными лицами, государственной отрицательной оценкой действий правонарушителя. Административное право, рассматривая земельный участок как природный объект и (или) ресурс, предусматривает санкции со стороны государственной власти за нарушения установленного порядка использования земельных участков, так как земельные правонарушения подрывают основу жизнедеятельности всего гражданского общества и относятся к числу наиболее общественно опасных <5>. ——————————— <5> См.: Митягин К. С. Правовая природа земельного участка: научно-практические межотраслевые правовые подходы // Законодательство. 2008. N 1.
Часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
По мнению некоторых авторов, в гл. 2 КоАП РФ отсутствует вычлененное понятие «административная ответственность». Хотя при тщательном изучении и анализе ст. 2.1 КоАП РФ можно заметить, что административная ответственность наступает исключительно при наличии основания — совершения административного правонарушения <7>. ——————————— <7> См.: Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право. М., С. 80.
Необходимо отметить, что в соответствии с гл. 1 КоАП РФ в понятие «административная ответственность» включаются действия государственных органов принуждения и их должностных лиц в рамках их компетенции, например судов, федеральных служб, в том числе налоговой службы, регистрационных органов и иных надзорных инстанций, в том числе и негосударственных организаций, направленные на достижение основной цели и принципа административного законодательства: неотвратимости наказания за совершенный противоправный поступок <8>. ——————————— <8> См.: Там же. С. 81.
По определению других ученых: «…административная ответственность — это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц)» <9>. ——————————— <9> Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Эксмо, 2008. С. 277
На наш взгляд, следует согласиться с данной точкой зрения, которая подтверждается нормами административного права. Все составы правонарушений, предусмотренные административным законодательством, содержат указания на форму деяния виновного лица, хотя большинство правонарушений и выражается в форме действия. Единственным основанием наступления административной ответственности в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ является совершение физическим или юридическим лицом административного правонарушения, характеризующегося всеми необходимыми юридическо-правовыми признаками (противоправность, виновность, наказуемость) и обобщающего в составе административного проступка все предусмотренные нормами административного права элементы, как то: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Следует отметить, что наказуемость за совершенное противоправное деяние означает, что административным проступком может быть признано исключительно конкретное противоправное, виновное деяние (действие или бездействие либо последовательное действие с бездействием или бездействие с действием — совокупность составов административного правонарушения), за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена административная ответственность. Таким образом, правоприменителем — государственным органом или его должностным лицом, компетентным рассматривать дела, вытекающие из административных правонарушений, возможно применение к нарушителю — «виновному субъекту» закрепленных в административном законодательстве санкций. От административного правонарушения нужно отличать земельное правонарушение. Земельное правонарушение — противоправное деяние, нарушающее земельное законодательство и причиняющее вред земельным ресурсам, окружающей природной среде и здоровью человека. Правонарушения различаются по степени общественной опасности, характеру, последствиям и потому влекут за собой различные виды юридической ответственности. Земельным кодексом РФ предусмотрены четыре вида ответственности за земельные правонарушения — уголовная, административная, дисциплинарная и возмещение вреда — в соответствии с которыми классифицируются и виды правонарушений. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. предусмотрено 40 составов административных проступков в области землепользования и охраны окружающей природной среды, среди которых: — порча земель (ст. 8.6); — самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); — самовольное занятие участка прибрежной защитной полосы, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников водоснабжения (ст. 7.8); — использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мер по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8); — уничтожение специальных, межевых знаков (ст. 7.2); — самовольная переуступка права пользования землей (ст. 7.10); — незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16). Для рассмотрения дел об административных правонарушениях установлен срок до двух месяцев со дня совершения правонарушения либо со дня его обнаружения (при длящемся правонарушении). Как указывает Ю. Г. Марков, более 1/3 административных дел разбирается с нарушением установленного срока, т. е. неоперативно. В результате снижается эффективность административной ответственности. Постановления о наложении административного взыскания направляются по месту работы или жительства, где они исполняются не в срок или даже вообще не исполняются. Несмотря на то, что сумма штрафа возросла, она остается несоразмерной с величиной содеянного. К тому же согласно специальному анализу и проводимым проверкам довольно высок уровень латентности правонарушений, т. е. их низкой выявляемости <10>. ——————————— <10> См.: Марков Ю. Г. Земельное право: вопросы, ответы, задачи: Учеб. пособие. Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2004. С. 134.
Различают несколько видов административных наказаний, которые могут применяться при совершении правонарушений в области охраны собственности на землю: предупреждение, административный штраф, конфискация или возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или объектом правонарушения, административное приостановление деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред (п. 2 ст. 74 ЗК РФ). Применение административно-предупредительных и административно-пресекательных мер осуществляется в порядке, установленном соответствующим федеральным законом или иным нормативным правовым актом, и должно быть обеспечено средствами судебного контроля. Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок производства по делам об административных правонарушениях, стадии производства и процессуальные права и обязанности судей, органов, должностных лиц, рассматривающих дела, а также процессуальные права и обязанности участников производства (граждан, юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, потерпевших, законных представителей и защитников указанных лиц, свидетелей, экспертов и специалистов, прокуроров).
