НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ (НА ПРИМЕРЕ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
Н. Л. КОНОНОВА
Действующая Конституция РФ предусматривает многообразие форм собственности на землю — собственность публичную, федеральную, субъектов РФ, муниципальную и частную.
Одной из наиболее сложных проблем правового регулирования, как показал опыт Арбитражного суда Московской области, является разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
В этой связи рассмотрим цепочку принятых и действующих законов и нормативно-правовых актов по разграничению собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Основополагающим в данной области законом является Конституция Российской Федерации. При решении проблем правового регулирования следует учитывать императивность норм Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в области земельных отношений. Так, ст. 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Первоначально вопросы разграничения государственной собственности были урегулированы Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
П. 1 данного правового акта установлено, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. В приложении 1 к Постановлению в качестве объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, земельные участки не указаны.
Указанное выше Постановление принималось во исполнение Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 «О собственности РСФСР» (утратил силу с 01.01.1995), который не предусматривал в качестве объекта права государственной собственности РСФСР земельные участки (ст. 21 Закона), не регулировал вопросы разграничения государственной собственности на землю, равно как Конституция РСФСР и Земельный кодекс РСФСР, имевшие по отношению к Постановлению большую юридическую силу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1999 N 694 была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы», в разделе 1.1 которой были подведены основные итоги земельных преобразований в России, где было отмечено, что «до сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности». В разделе 2.1 определены основные направления государственной политики в области развития и стабилизации отношений собственности на землю с учетом многообразия форм собственности, одним из которых являлось установление принципов, порядка, согласительных процедур и сроков разграничения земель на земли федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
Впервые правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований были определены Федеральным законом от 17.03.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», в соответствии с ч. 2 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации.
Согласно нормам этого Закона в федеральной собственности находятся следующие земельные участки:
— которые признаны таковыми федеральными законами;
— на которые право собственности Российской Федерации возникло при разграничении государственной собственности на землю;
— которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ч. 1 ст. 17 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 17.07.2001 N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
В 2002 г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 N 140 были утверждены Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности. Такие перечни должны были быть подготовлены по каждому муниципальному образованию, отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований (п. 3); на каждый земельный участок, включаемый в перечень, должно было формироваться дело (п. 5); каждому перечню земельных участков должен присваиваться порядковый номер (п. 6) и т. п.
Кроме того, Правила предусматривали порядок рассмотрения споров между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по перечням оспариваемых земельных участков. Данное Постановление Правительства Российской Федерации утратило силу 10.07.2006.
Несколько раньше (с 1 июля 2006 г.) утратил силу и Федеральный закон N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» в связи с принятием Федерального закона от 17.04.2006 N 53-ФЗ.
Таким образом, утратившие силу нормативные правовые акты устанавливали перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, эти перечни составлялись федеральными органами исполнительной власти, согласовывались с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с органами местного самоуправления и утверждались Правительством Российской Федерации.
Взамен утративших силу законодательных актов был принят Федеральный закон от 17.04.2006 N 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который вступил в действие 01.07.2006.
Ст. 3.1 Закона N 137-ФЗ от 25.10.2001 в целях разграничения государственной собственности на землю определяет основания отнесения земельных участков к федеральной собственности, к собственности субъектов Российской Федерации, к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов и к собственности субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Одним из важнейших оснований, определенных данной статьей Закона, для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки являются действующие акты Правительства Российской Федерации, изданные до 1 июля 2006 г., об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, в порядке п. 5 ст. 3.1 указанного Закона.
Из этого следует, что согласно данной норме государственная регистрация права собственности муниципального образования возможна лишь при наличии соответствующих актов Правительства Российской Федерации по разграничению государственной собственности на землю. К сожалению, в настоящее время такие акты изданы в отношении только части земельных участков Российской Федерации. В результате возник правовой пробел в вопросе отнесения земельных участков к той или иной собственности субъектов права.
* * *
В связи с чем в Арбитражном суде Московской области резко возрос поток судебных споров по вопросам, в чьей собственности находится тот или иной земельный участок. Наиболее характерными делами являются споры о правомерности действий Главного управления Федеральной регистрационной службы по Московской области по регистрации права собственности на земельные участки, на которые собственность не разграничена, где заявителем, как правило, выступает Министерство имущественных отношений Московской области.
При рассмотрении этих споров Арбитражный суд Московской области признавал неправомерными действия ответчика. Основанием для этого послужило отсутствие актов Правительства РФ на спорные земельные участки. При этом суд опирался в своих решениях на нормы действующего законодательства по определению порядка регистрации права собственности на землю. Поясним позицию суда.
Согласно ст. 30.1 Закона о государственной регистрации государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.
Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утверждается Правительством Российской Федерации.
Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
В соответствии со ст. 13 данного Закона правовая экспертиза представленных документов является обязательной частью проведения государственной регистрации.
В силу ст. 18 Закона о государственной регистрации документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество и представляемые на государственную регистрацию прав, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, и отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Едином государственном реестре прав.
Однако в нарушение данных норм ответчик по собственному усмотрению, без каких-либо правовых оснований регистрировал право на земельные участки, признавая право на их собственность за Российской Федерацией, в некоторых случаях — за Московской областью или муниципальным образованием. Это обстоятельство порождает проблему экономического характера. Регистрация права на земельные участки за Российской Федерацией влечет за собой нарушение имущественных интересов субъекта права Российской Федерации — Московской области или муниципального образования. Как показывает практика решения споров в Арбитражном суде Московской области, зачастую муниципальные образования и даже сама Московская область как субъект права часто являются арендодателями земельных участков, поэтому считают себя собственниками земельных участков и закладывают полученные неналоговые поступления от арендной платы в текущий бюджет области. В этом случае регистрация права собственности на землю за Российской Федерацией нарушает экономические интересы данного субъекта права.
Механизм решения данной проблемы в настоящее время отсутствует, поэтому Арбитражный суд Московской области при рассмотрении данных споров признавал действия регистрирующего органа по регистрации права собственности на земельные участки за Российской Федерацией незаконными и нарушающими права и интересы субъекта права Московской области, однако Федеральным Арбитражным судом Московского округа данные решения были отменены и направлены на новое рассмотрение в первую инстанцию для решения вопроса о праве на земельные участки. Вопрос остался в настоящее время нерешенным и требует правового разрешения.
Чтобы исключить эту практику, вызванную пробелами в российском законодательстве, полагаю необходимым:
— установить факт, в чьей собственности находится тот или иной земельный участок, была ли ранее разграничена на него собственность. Если нет, то следует обратить внимание на правовую природу возникновения права на спорный земельный участок, т. е. в чьей собственности изначально он находился и какова была его дальнейшая судьба. В данном случае следует учитывать, что до выхода в свет законодательных актов о разграничении собственности все земли принадлежали государству;
— разработать перечень актов Правительства РФ на земельные участки, собственность на которые до настоящего времени не разграничена, чтобы у регистрирующего органа были законные основания для регистрации земельного участка за тем или иным субъектом;
— законодательно закрепить приоритет права собственности государства — Российской Федерации на спорный земельный участок при отсутствии разграничения ведений полномочий.
На наш взгляд, реализация этих предложений будет способствовать более эффективному правовому регулированию регистрации прав на земельные участки.
