Предметом настоящей статьи являются проблемы развития, совершенствования и действия экологического права в сфере протекания экологических конфликтов. В тексте статьи даются: а) обоснование необходимости такого подхода и выявление его специфичности; б) характеристика конфликта и конфликтности как объекта регулирования экологическим правом, в) некоторые исходные положения, определяющие воздействие экологического права на конфликтные ситуации в сфере охраны окружающей среды и природопользования; г) анализ потребности в экологическом праве в связи с экологической конфликтностью, его роли в системе правового регулирования и системная характеристика правового регулирования экологических конфликтов; д) некоторые отдельные вопросы правового регулирования экологических конфликтов. В целом с учетом теоретических основ и системы экологического права <*> и имеющихся эмпирических данных экологический конфликт рассматривается как объект правового регулирования. На этой основе обосновывается необходимость более четкого выделения специального направления экологического права и эколого-правовой науки, которое предлагается именовать как «правовое регулирование экологических конфликтов» или экологическая конфликтология. При этом эколого-правовые конфликты рассматриваются как определенные виды противостояния между сторонами, направленные на получение прав на объект (интересы, права, режим и пр.), судьба которого еще подлежит правовому определению либо изменению. ——————————— <*> См.: Боголюбов С. А. Экологическое право. Учебник. М.: Юристъ, 2004; Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник, 2-е изд. М.: Юристъ, 2004; Дубовик О. Л. Экологическое право. Учебник. М.: Проспект, 2003; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право. Учебник. М.: Эксмо, 2005; Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. М.: Дело, 2001; Он же. Природные ресурсы. М.: Дело, 2002; Петров В. В. Экологическое право. Учебник. М.: Бек, 1995 и др.
Это направление по некоторым параметрам сопоставимо с выделенной в экологическом праве проблематикой экологического управления либо охраны окружающей среды в условиях чрезвычайного или иного отражающего возникшие опасности временного положения <*>. В своей целостности оно должно включаться в Особенную часть экологического права, но своим содержанием так или иначе воздействовать и на часть Общую <**>. Такое предложение нами вносилось и ранее. Во всяком случае, оно развивает соображения относительно состава новейших проблем правовой охраны окружающей среды, которые ранее высказывались нами и были по существу направлены на расширение предмета экологического права <***>. ——————————— <*> См. например: Бринчук М. М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий / Правовое регулирование проблем безопасности. Сб. статей / Под ред. Н. А. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002. С. 7 — 29; Дубовик О. Л. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях / Обеспечение безопасности населения и территорий / Под ред. О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой. М.: ИГП РАН, 1994. С. 3 — 18; Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003; Управление ТБО: правовые и экономические основы. Российско-канадский проект сотрудничества в принятии решений по охране окружающей среды. М.: МОНФ, 1999; Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М.: Макцентр, 2001 и многие др. <**> Общая часть включает в себя: 1) науковедческие вопросы о предмете, системе, методах экологического права, его соотношении с иными отраслями, понятии, структуре и месте экологического законодательства в правовой системе, иерархии источников права, его систематизации и кодификации; 2) вопросы о понятии, принципах экологического управления, функциях, статусе и компетенции, правах и обязанностях контролирующих органов и лиц; 3) характеристику основных инструментов охраны окружающей среды, отражающих административно-правовой или экономико-правовой механизмы экологического права, к которым относятся: экологическая экспертиза, экосертификация, регистрационная и разрешительная системы (лицензирование), декларации и заявления о деятельности и состоянии, а также экологические платежи (налоги и сборы), аудит, страхование и пр.; 4) проблемы юридической ответственности за экологические правонарушения. Иногда в Общей части отдельно, а не в рамках экологического управления, выделяются проблемы экологической информации и информационного обеспечения охраны окружающей среды с помощью таких правовых инструментов, как мониторинг, кадастры и проч.; вопросы экологического зонирования или чрезвычайных экологических ситуаций. Особенная часть выглядит еще более сложной из-за много — и разнообразия объектов (предметов) правового регулирования. В настоящее время в нее входят: а) традиционный блок — правовая охрана земель, воздуха, вод, лесов, недр, животного и растительного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов; б) законодательство о правовой охране окружающей среды в сельском хозяйстве и промышленности, в том числе — по отраслям промышленности, на транспорте, на урбанизированных территориях, т. е. в городах и иных населенных пунктах; в) законодательство о борьбе с загрязнением окружающей среды (по его видам — биологическое, радиационное, химическое и т. п.), о правовом регулировании обращения с отходами, с опасными веществами, о правовом регулировании генно-инженерной деятельности и другие. <***> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. Учебник. С. 498.
1. Основания выделения экологических конфликтов и экологической конфликтности как самостоятельных объектов правового регулирования
Здесь выделяются два различных, но взаимосвязанных основания. Первое состоит в том, что объект регулирования экологического правоотношения в области взаимодействия человека и общества с окружающей средой конфликтны в принципе <*>. Экологические интересы всегда вступают в противоречие с интересами экономическими и часто социальными, культурными, демографическими и пр. Концепция устойчивого развития — при всей своей компромиссной направленности — дает тому множество примеров. ——————————— <*> Там же. С. 14.
Поэтому любое правовое экологическое предписание конфликтно в своей основе, будучи направлено на разрешение противоречий и оптимизацию отношений различных субъектов в сфере взаимодействия с окружающей средой. Отсюда принципиальная необходимость внедрения методов и приемов разрешения конфликта, прежде всего подхода с позиций взвешивания издержек и выгод <*> в широком смысле этих понятий во все составные предмета эколого-правового регулирования <**>. Можно сказать, что это основание лежит в сфере метода правового регулирования, но определяет, разумеется, воздействие на целостный его объект. ——————————— <*> См. характеристику этого метода, ныне широко применяемого юристами-экологами Европейского союза и российскими экономистами: Винтер Г. <**> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1991. С. 294 — 297; Колбасов О. С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды / Экологическое право и рынок / Под ред. М. М. Бринчука, О. Л. Дубовик. М.: ИГП-ИНИОН РАН, 1994. С. 45 — 54; Новикова Е. В. Частное право и экологическое законодательство: понятие и соотношение. М.: ИГП РАН, 1999; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб, 2000. С. 10 — 33 и др.
Второе основание порождается самим объектом эколого-правового регулирования. Оно состоит в том, что как окружающая среда и любой из ее компонентов, так и взаимодействие человека и общества с ней принципиально разнообразны, но все-таки поддаются систематизации. Экологическое право, по господствующему мнению, регулирует самые разнообразные фактические отношения в области взаимодействия человека и общества с окружающей средой. Собственно объекты регулирования дифференцируются уже в рамках механизма действия права, когда системному анализу подвергается сама окружающая среда как целостный объект, регулируемый экологическим правом, также взятым как совокупность норм или как позитивное право, затем выделяются обусловливающие право факторы, далее правореализующие направления и отдельные действия, и наконец, система экологического права строится применительно к объектам воздействия <*>. На основе такого подхода традиционно исследуются с одной стороны различные институты экологического права, а с другой — наряду с ними — и различные объекты регулирования. ——————————— <*> Подробнее см.: Дубовик О. Л. Экологическое право. Учебник. С. 21.
При этом можно утверждать, что институты как таковые преимущественно рассматриваются в Общей части, а взятые применительно к отдельным объектам рассматриваются в Особенной части. Поэтому экологическое право и наука экологического права развиваются в двух основных направлениях. Первое — множатся и совершенствуются институты, общие для права в целом, например, возникают и развиваются институт экологической экспертизы, институт экологического лицензирования, институт экологической регистрации и проч. Второе — постоянно выделяются новые объекты воздействия или новые состояния объектов воздействия, что не меняет дела, но отражается точнее в понятии предмета воздействия. Соответственно проблематика экологических конфликтов должна быть реализована как в Общей части применительно к ее методологической составляющей и институтам, так и в Особенной — как отдельный объект правового регулирования.
2. Экологический конфликт и экологическая конфликтность как объект правового регулирования
Здесь придется отметить, что экологический конфликт выступает, как и любое регулируемое правом социальное явление, в качестве предмета правовой оценки в качестве оценки некоторой модели. Конфликты реально происходят в обществе независимо от права. Но именно экологическое, как и любое иное право, определяет происходящее как конфликт, или как правонарушение, или, напротив, как элемент естественной кооперации. Поэтому здесь вначале необходимо указать на возможность представления в качестве объектов, а затем дать социальную и предметную характеристики экологического конфликта и экологической конфликтности как возможного объекта правового регулирования, а уже на этой основе исследовать правовую характеристику экологического конфликта, хотя отделить одно от другого очень сложно. 2.1. Возможность подхода к экологическим конфликтам и конфликтности как к объектам правового воздействия. В экологической литературе материальными объектами эколого-правового воздействия принято считать отдельные природные ресурсы, территории, деятельность тех или иных субъектов взаимодействия с природой, а также определенные временные ситуации как упомянутое чрезвычайное положение <*>. ——————————— <*> По поводу объектов правового регулирования (воздействия) высказаны — при принципиальном сходстве — разные позиции. См.: Бринчук М. М. Экологическое право. С. 55 — 59 (объекты экологических отношений — общественно значимые природные ценности, по поводу которых складываются и регулируются в праве общественные отношения, т. е. окружающая среда и ее составная часть — человек, природа, природные ресурсы, природные комплексы); Крассов О. И. Экологическое право. М. 104 — 109, Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 26 — 47, 116 (здесь выделены в качестве объектов эколого-правового регулирования человек, его права, окружающая среда и природные ресурсы, экологически значимая деятельность, ее последствия, способы и средства).
Если исходить именно из развитого их понимания, то самостоятельным по специфике и значению, распространенности и устойчивости объектом эколого-правового, как и иного, регулирования являются также и конфликты и конфликтность социально-экологического характера. Но, как и применительно к любому объекту правового воздействия, такой подход требует обращения к его социальной и предметной характеристике, получение которой основано, как правило, на межотраслевом подходе и получении больших объемов эмпирической информации. 2.2. Социальная характеристика конфликтов и конфликтности. Она в целом и в их различных проявлениях, взятых на разных уровнях, постоянно находилась и находится в центре внимания философов, социологов, психологов, экономистов, управленцев, юристов и представителей других отраслей знания <*>. По своей сути конфликты рассматриваются большинством авторов как специфические социальные взаимодействия, характеризующиеся преимущественно противостоянием, а не сотрудничеством, привязанные с большой степенью неопределенности к некоторому кругу субъектов, сторон, каждая из которых имеет некоторые самостоятельные интересы, за признание которых эта сторона борется. При этом конфликт выступает как нерешенная еще борьба за выбор действий, за признание права. Чрезвычайно существенным при этом является выделение общих черт социального конфликта, их конкретизация в социально-правовых конфликтах и еще большая конкретизация в конфликтах, происходящих в отдельных сферах правового регулирования. Именно поэтому писали и пишут о правовом конфликте, финансовом конфликте, конституционном конфликте <**> и в данном случае экологическом или, что несколько уже, эколого-правовом конфликте <***>. ——————————— <*> Юридическая конфликтология — новое направление в науке. Материалы «круглого стола» // Государство и право. 1994. N 4. С. 5; Юридическая конфликтология / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М.: ИГП РАН, 1994; Процедуры преодоления конфликтов в экономике / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Л. А. Бандорина, А. Э. Жалинского, Л. А. Прокудиной. М., 2003 и др. <**> См. например: Т. М. Пряхина. Конституционные конфликты // Государство и право. 2004. N 11. С. 21 и след. <***> См. подробнее: Дубовик О. Л. Методологические основы анализа экологических конфликтов / Экологическое право. 2005. N 2.
Это именно сущностное понимание конфликтов как социальных феноменов особого рода, которые являются социальными фактами, а не артефактами, не творениями права. С позиций наук, изучающих социальные реалии, конфликты суть реально существующие и постоянно присутствующие в обществе, в данном случае в сфере взаимодействия с окружающей средой, специфичные состояния или ситуации. Они с одной стороны отличаются от отношений сотрудничества <*>, которые обусловлены взаимными интересами, включая разделение труда, а с другой — от отношений установившегося господства, которые поддерживаются прямым и косвенным насилием, когда попытки отстаивания противоположных интересов рассматриваются как правонарушения <**>, в связи с которыми уполномоченная на то власть жестко и без сопротивления восстанавливает действующий порядок. Отношения между этими тремя видами взаимодействия сложны и границы между ними размыты. Совершение преступления, сопротивление власти в виде демонстраций, насилия, например, также часто рассматривают как конфликт или его составляющие. Но так или иначе социальное выделение конфликтов как объектов правового и иного регулирования из всей системы отношений возможно по различным, еще подлежащим анализу признакам. Поскольку каждый объект познания действительно неисчерпаем, то при выделении и исследовании экологических конфликтов каждая наука формирует собственный предмет. Психологи, например, вероятно, выделят иные черты конфликта, чем экономисты или управленцы. Юристы выделят те черты конфликта, которые в области взаимодействия с природой позволят оптимизировать как правовой механизм охраны окружающей среды <***>, так и регулируемое им поведение. ——————————— <*> О началах и практике кооперации (сотрудничества в области охраны окружающей среды) см.: Hausjurgeus B., Kuk W., Kooperative Umweltpolitik (Hrsg). Baden-Baden: Nomos, 2004. <**> См.: Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М.: Наука, 1986; Кудрявцев В. Н., Казимирчук В. П. Современная социология права. М.: Юристъ, 1995. <***> О понятии и структуре этого механизма см.: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984.
Соображения относительно необходимости и направлений исследования социального характера экологических конфликтов можно продолжить. Но ограничимся еще лишь одной группой весьма доказательных соображений. Речь идет о том, что именно эти специфические черты конфликтов привели к тому, что на основе их анализа уже реально сложилась и признана институционально проблематика юридической конфликтологии и ее важнейшего направления эколого-правовой конфликтологии. В литературе даны понимание социальной конфликтности, ее природы и роли в социальном развитии, определение экологического конфликта, развит подход к выявлению структуры и особенностей различных социальных, включая юридические, конфликтов и частности конфликта эколого-правового. 2.3. Предметная специфика конфликтов и конфликтности. Она сравнительно тщательно выявлена и показана в работах как юристов (В. Н. Кудрявцев) <*>, так и специалистов в области управления <**>. Вместе с тем приходится признать, что исследование предметной стороны конфликтности в ее различных проявлениях еще недостаточно соответствует задачам оптимального правового регулирования экологических конфликтов. Во многом это объясняется тем, что осознание значимости и в то же время опасности экологических конфликтов не вполне соответствует сложившейся экологической ситуации, взятой в целом и в отдельных ее проявлениях <***>. ——————————— <*> Кроме цитированных выше работ см.: Юридический конфликт: сферы и механизмы / Отв. ред. В. Н. Кудрявцев. М., 1994. <**> См. например: Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. М., 2002; Управление конфликтами и разногласиями. Ч. 1. Концепции и стратегии. М., 2003; Конфликт и социальный порядок / Под ред. В. Д. Виноградова, Ю. Н. Пахомова. СПб., 2002. <***> Социально-экологическая ситуация — понятие, довольно часто употребляемое в литературе как само собой разумеющееся. Это совокупность состояний и характеристик окружающей среды, взятых в их связях (причинно-следственных и иных) с антропогенным воздействием и его источниками, ограниченная временными или пространственными рамками. Наиболее разработанным является понятие социально-экологического кризиса как острого (конечного) проявления негативно развивающейся социально-экологической ситуации. Это совокупность состояний и изменений окружающей среды, ее компонентов и связей между ними, характеризующаяся стабильным или нарастающим ухудшением и возрастанием количества и масштабов угроз человеку и природе. Социально-экологический кризис оценивается в разных масштабах — как глобальный, региональный, национальный, локальный. Выделяются такие его проявления: истощение природных ресурсов, ухудшение их качества и снижение потребительной стоимости, ухудшение условий жизнедеятельности человека и здоровья людей, исчезновение видов животных и растений, загрязнение окружающей среды и т. п.
Общество в недостаточной степени осознает, как это нередко бывает с теми или иными социальными процессами, что общественные отношения, приобретая форму экологических конфликтов, становятся все более сложными, потенциально опасными, хотя и не всегда, но — главное в данном изложении — они все в большей степени требуют правового регулирования. Объективно все более значимыми являются цели воздействия на такую сущностную предметную черту экологического конфликта, как противостояние для обеспечения, во-первых, максимально незатратного и не подрывающего стабильность общества протекания экологических конфликтов, во-вторых, оптимального их разрешения. Правовое регулирование на различных этапах (правотворчество, правоприменение и пр.) поэтому будет объективно определяться именно реалиями конфликтов и конфликтности, необходимостью устранения дестабилизирующего и усиления оптимизирующего характера экологических конфликтов на основе соблюдения социальных, правовых и экологических основ общества и государства. Разумеется, трудно четко определить начало интенсивного перерастания теоретически сформулированных целей в практику их реализации, но сама по себе такая тенденция, являясь довольно противоречивой, становится все более значимой. Подтверждается это, в первую очередь, как наблюдениями и целенаправленными исследованиями авторов работ по экологическому праву, так и собственно практикой, отраженной в общественном сознании. Конечно, все это нужно подтверждать эмпирическими социолого-правовыми исследованиями, но и отдельные примеры дают определенную возможность судить об интенсивности потребности в правовом регулировании экологической конфликтности. Возьмем для иллюстрации «коттеджную» войну в Подмосковье, конфликт, связанный с разработкой сахалинского шельфа, строительством новых грузовых портов в Краснодарском крае, постоянные противостояния строителей и жителей Москвы и пр. и пр. Констатация этой тенденции, заслуживающей более подробного анализа, еще раз показывает, почему нами предпринимается попытка сформулировать такой подход к экологическим конфликтам, при котором собственно конфликтность — как сущностная черта взаимодействия с природой — определяет методологию правового регулирования, а отдельные конфликты и совокупность конфликтов рассматриваются как специфический объект управленческого воздействия — и одновременно как требующая применения специальных экологических познаний составляющая практической деятельности специалистов в сфере общего управления и охраны окружающей среды. Предметное описание конфликта необходимо основывать ввиду его сложности на общем понимании природы конфликта, на эмпирических характеристиках социального конфликта, результатах исследования юридических конфликтов и специфике экологической деятельности, в целом процессов взаимодействия природы и общества. Воспользуемся определением В. Н. Кудрявцева, конкретизировав его затем применительно к экологической специфике. Он пишет: «Мы говорим… о социальном конфликте, имея в виду процесс, в котором два или более индивида или группы активно ищут возможность помешать друг другу достичь определенной цели, предотвратить удовлетворение интересов соперника или изменить его взгляды или социальные позиции». И далее он отмечает: «Под социальным конфликтом обычно понимается тот вид противостояния, при котором стороны стремятся захватить территорию либо ресурсы, угрожать оппозиционным индивидам или группам, их собственности или культуре таким образом, что борьба принимает формы атаки или обороны» <*>. В этом определении четко прослеживаются предметность конфликта, раскрывающая его как особый вид социального взаимодействия. К чертам конфликта, в которых проявляется его предметность, относятся: ——————————— <*> Кудрявцев В. Н. Понятие и функции конфликта // Юридическая конфликтология. С. 6.
а) сложившийся круг участников, которые могут выполнять различные роли; б) наличие интересов, осознанных как субъектно противостоящие; в) выражаемая вовне воля к противостоянию или стремление осуществить, реализовать эти интересы; г) наличие или угроза противостояния как активной деятельности, состоящей в воздействии сторон друг на друга. 2.4. Структура конфликта в динамике. Возможно, она еще более наглядно описывает его реальное состояние. Анализ экологических конфликтов позволяет, с нашей точки зрения, выделить ряд стадий его развития. Рассмотрим их. Начальная стадия экологического конфликта — это обычно определение позиций ряда субъектов относительно того или иного экологического блага и его фактической либо правовой судьбы, чему предшествует возникновение или осознание повода к определению позиции, предварительные обсуждения, связанные с осознанием своих интересов и намерений применительно к определенному экологическому интересу. Эта стадия перерастает в следующую, содержанием которой является предъявление позиций друг другу и выявление разногласий. Затем следует, вероятно, центральная стадия. Ее образует столкновение позиций, что, разумеется, осуществляется в самой разной форме и с различной интенсивностью. Далее, выделяется стадия собственно прямых действий по разрешению или усилению конфликта, которые могут продолжаться значительное время. И, наконец, стадия разрешения либо затухания экологического конфликта как такового, грозящего его перерастанием в иную форму, например, межнационального, военного либо другого — более опасного с социальной и правовой точки зрения конфликта, но также эта стадия может закончиться прекращением конфликта, сопровождаемым или нет — устранением его причин, поводов, предмета. При анализе динамики экологического конфликта совершенно необходим поиск индикаторов конфликтов, позволяющих в процессе экологического (или — точнее — социально-экологического) мониторинга <*> своевременно идентифицировать сами конфликты и распознавать стадии, на которых они находятся. Это нуждается в особом рассмотрении. Лишь для разъяснения содержания этой задачи здесь можно указать на различного рода заявления, обращения, акты протеста, формулирование требований в различной форме, ведение переговоров, обмен претензиями и притязаниями, публичный анализ взаимных претензий, силовые приемы, обращение к неофициальным авторитетам, посредникам и пр. ——————————— <*> В законодательстве и в доктрине понятие «мониторинг» используется более чем часто. Мониторинг — это совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами. В данном случае понимание социально-экологического мониторинга приобретает иные черты. Речь идет о наблюдении за «точками напряжения», которые могут породить экологический конфликт. Понятно, что в большинстве случаев негативного воздействия на окружающую среду негативных изменений ее состояния (отражаемых в результате проведения экомониторинга или любых его видов) такая угроза возникает. Тем не менее социальная составляющая при проведении экомониторинга не фиксируется. Полученные данные в этом аспекте не анализируются. Более того, когда совершенно ясно, что изменение качества окружающей среды затрагивает либо в ближайшее время затронет интересы населения региона, при принятии решений учитываются самые разные сведения и прогнозы, но не конфликтность ситуации и ее показатели.
В литературе, преимущественно социологической и политологической, существует множество иных определений конфликта, в большей или меньшей степени сориентированных на его динамику или, напротив, статику, но в целом они повторяют друг друга, впрочем, расходясь в социальной оценке значения конфликта (о чем будет сказано ниже). Так, кроме широко известных определений конфликта, данных в классической иностранной и русской литературе <*>, можно привести ряд рабочих определений конфликта, которые как будто бы рекомендуются для практического использования в международной практике. Англоязычные авторы Слайкей и Хассонс пишут, что конфликт — это необходимая для роста и развития живых организмов и групп функция, и он случается, когда сталкиваются идеи, интересы или поведение двух или более лиц или групп. Джон Кроули определяет конфликт как выражение разногласий, работающих друг против друга. Немецкий философский словарь, уделяя основное внимание социальной роли конфликтов, в целом также определяет их как противостояние, недружественное отрицание социального порядка <**>. Иначе понимается конфликт как противостояние индивидов и коллективом <***>. ——————————— <*> См. например: Глухова А. В. Политические конфликты: основания, типология, динамика (теоретико-методологический анализ). М.: Эдиториал УРСС, 2000; Дмитриев А. В., Кудрявцев В. Н., Кудрявцев С. В. Введение в общую теорию конфликтов. М.: ЦКИ РАН, 2003; Исмагилов Р. Ф., Карагодов А. В., Сальников В. П. Национальный конфликт: понятия, динамика, механизм разрешения. СПб: Фонд «Университет», 2003; Коузер Л. Основы конфликтологии. СПб: «Светлячок», 1999; Коэн Дж. Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М.: Изд. «Весь Мир», 2003; Лебедева М. М. Политическое урегулирование конфликтов: Подходы, решения, технологии. М.: Аспект Пресс, 1997; Луман Н. Власть. М.: Праксис, 2001; Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 2. Время лжепророков: Гегель, Маркс и другие оракулы. М.: Феникс, 1992. <**> Ulfig A. Lexikon der philosophischen Begriffe. Eltville am Rhein: Bechtermьnz, 1993. S. 265. <***> dtv-Lexikon in 20 Bдnden. Band 10. Mannheim: F. A. Brockhaus GmbH, 1992. S. 68.
Таким образом, предметная характеристика конфликтов неизбежно связана с их пониманием как: а) противостояния, б) имеющего определенных участников и, прежде всего, стороны конфликта, в) ограниченного по объекту, целям, времени и пространству либо кругу социальных отношений (взаимодействия). Целесообразно ввести в научный и научно-практический оборот приемы описания конфликта как состава деяния. Таким образом оно (описание) должно соответствовать предметной характеристике экологического конфликта. Именно это исходное положение обязывает эколого-правовую науку вести поиск правовых признаков различного характера, позволяющих давать оценку сущностных черт и специфики экологических конфликтов и воздействовать на них. Значимость этого исходного положения здесь не нуждается в особом обосновании. Достаточно сказать, что экологический конфликт отличается от иных уже тем, что его оптимальное решение предполагает всегда учет общих интересов, соблюдение различных прав и часто — достижение общего выигрыша не только для всех его непосредственных участников, но и даже для лиц, которые непосредственно в экологическом либо эколого-правовом конфликте не участвовали. Примером здесь может служить конфликт группы граждан с руководством завода, допускающего сверхнормативные выбросы вредных веществ в атмосферный воздух. Разрешение конфликта путем приобретения и установки новых очистных сооружений, в результате чего сокращены выбросы и улучшилась ситуация на территории города вблизи завода, принесли выгоду для всех жителей микрорайона. Другой пример — более масштабный. В международных документах о переходе к устойчивому развитию, как и в принятых во исполнение международных обязательств актах разных государств, в том числе и России <*>, провозглашается идея защиты прав будущих поколений, негативно оценивается отягощение их «долгами», например, в связи с накоплением опасных долгоживущих радиоактивных и химических отходов, либо ставится задача по сохранению биораз нообразия или предотвращения изменений климата <**> и т. п. ——————————— <*> См.: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП. 1994. N 6. Ст. 436. <**> См.: Киотский протокол к рамочной Конвенции ООН об изменении климата (подписан в г. Киото 11 декабря 1997 г.).
В связи со сказанным выше к таким идентифицирующим признакам состава экологического конфликта как модели реального конфликта относятся, на наш взгляд: а) объекты конфликта, которыми различным образом выступают нерешенная проблема или группа нерешенных проблем самого разного содержания, включая связанные с ними интересы, а также значение экологических ценностей как необходимого условия выживания человечества, независимо от положения той или иной социальной группы; б) направленные друг против друга действия (бездействие) сторон конфликта и вовлеченных в него лиц; в) определяемые объектом конфликта целевые установки сторон конфликта, их интеллектуальные намерения, выраженные в волеизъявлениях различного характера, мотивах и пр.; г) правовое и иное положение сторон и иных участников данного конфликта. Кроме того, на наш взгляд, существенной в правовом плане является материальная, социально-правовая оценка данного эколого-правового конфликта. Именно эти признаки состава экологических конфликтов подлежат конкретизации и сопоставлению с реальным протеканием конфликта, его предметной характеристикой, поскольку они определяют собой в конечном счете правовую оценку конфликта, его правовую регламентацию в статике и динамике, а также вызываемые конфликтом правовые последствия, т. е. права и обязанности участников конфликта, государства и общества, предоставляемые процедуры разрешения и пр. 2.5. Решение экологических конфликтов. Исходной для данного направления правового регулирования является его принципиальная направленность на выбор оптимального решения экологических конфликтов. Поиск решения, учитывающего интересы сторон и общества в целом, условно говоря, сбалансированного «треугольного решения», определяет содержание и средства правового воздействия на экологический конфликт. Это вполне естественно. В целом очевидно, что разрешение существующих экологических конфликтов должно осуществляться с максимальным учетом законных и в целом социально приемлемых интересов участников конфликта. Оно не должно блокировать социальное и экономическое развитие данного общества <*>. В этом проявляется еще раз отличие экологического конфликта в точном смысле слова от отношений по восстановлению нарушенного правопорядка. Право в принципе должно быть восстановлено. Отказ от этого требует специального обоснования. Конфликт в итоге должен быть разрешен. Здесь невозможен подход, по которому разрешения экологического конфликта следует добиваться любой ценой. Но столь же очевидна и необходимость уплаты при совпадении соответствующих условий относительно высокой, но во всех случаях оптимальной цены за необходимое решение проблемы, являющейся предметом конфликта. Реализация оптимального подхода к разрешению экологического конфликта именно поэтому требует оценки его значимости и применения методик, на основе которых измеряется прогнозируемое соотношение издержек и выгод применительно к отдельным вариантам развития конфликта. ——————————— <*> В этом отношении документы, выработанные и подписанные в Рио-де-Жанейро, отражают попытку в рамках концепции устойчивого развития согласовать противостоящие интересы, разрешить существующие конфликты (например, между развивающимися и развитыми странами) и предупредить возникновение новых или эскалацию старых экологических конфликтов. С этих позиций, т. е. с точки зрения экологической конфликтологии, содержание Декларации и иных международных актов пока еще недостаточно проанализировано, хотя в целом литература по проблемам устойчивого развития обширна. См. например: Бринчук М. М. Декларация РИО и российское экологическое право // Правовые проблемы охраны окружающей среды. Сб. докладов научно-практ. конф. Вып. 2 / Под ред. С. А. Боголюбова, М. А. Геталовой, Ю. П. Орловского и др. М.: ИЗиСП и др., 2003. С. 55 — 60.
2.6. Материально-правовая характеристика конфликта. Она очень тесно связана с предметной характеристикой конфликта, но требует осмысления с правовых позиций, включая возможности социологии права и правовой догматики. Основные цели и содержание этой оценки, на наш взгляд, состоят в: а) установлении обязанностей публичной власти по отношению к тому или иному экологическому конфликту; б) признании и защите права на определенное осуществление конфликта; в) равно как и в учете интересов конфликтующих сторон с соблюдением начал справедливости, законности, равенства, баланса общих и частных интересов. Решаться, разумеется, должен любой конфликт. Тем не менее возникающие экологические конфликты оцениваются либо в зависимости от порождающих их факторов как объективно возникающие или избыточные, излишние, либо в зависимости от целей противодействующих сторон, объекта конфликта — как полезные, позволяющие избирать оптимальные варианты поведения, обеспечивая их надлежащим образом, или как социально-бесполезные либо даже вредные. Последнее случается довольно часто и имеет место, когда стороны обращаются к проблеме, решенной или не созревшей, либо не предлагают позитивного решения действительной проблемы, либо просто фальсифицируют объект конфликта. Так, можно упорно ставить вопрос о снижении выбросов вредных веществ в атмосферу, не предлагая для этого никаких приемлемых вариантов, основанных на состоянии науки и техники, имеющихся технических решениях, возможностях финансирования, но в то же время можно добиваться снижения выбросов при соблюдении технологической дисциплины, регулярном проведении профилактических и ремонтных работ, замене устаревшего оборудования и т. п. Можно отстаивать в действительности права собственности, прикрывая их экологическими доводами. По другим оценочным критериям экологические конфликты можно характеризовать как легко решаемые или как крайне опасные, затяжные. Возможны здесь и иные критерии оценки. Во всех случаях в основе социально-правовой оценки экологических, как и иных, конфликтов должен лежать определенный подход, разработанный в науке и принятый в политике. Наиболее глубоко один из таких подходов выражен в теоретической социологии. Здесь, как известно, сформулированы различные позиции по вопросу о социальной роли и неизбежности конфликтов. Одна из них — хорошо известная российским юристам, изучавшим марксизм-ленинизм, видит в конфликтах источник социального развития, поскольку конфликт в любом его понимании есть не что иное, как проявление социальных противоречий, разрешаемое насильственным путем. Позиция других (и причем многих) авторов состоит в признании объективности и полезности конфликтов, возможности их плодотворного решения путем обнаружения баланса интересов. Эти авторы не придерживаются воззрений Гегеля, Маркса, Ленина, но развивают именно такой, достаточно популярный в современном мире подход к социальной роли конфликтов (К. Поппер, Р. Дарендорф и др.). Быть может, менее ярко выражен иной подход, когда конфликты рассматриваются как побочное и скорее нежелательное явление, сопровождающее социальное развитие. На уровне повседневного восприятия управленца здесь проявляется конфликт между склонностью к укреплению дисциплины в его понимании и осознанием необходимости повышения социальной активности отдельных граждан и общества в целом. Разумеется, для правоведа, в особенности правоприменителя, в каждом отдельном случае нет необходимости задаваться проблемой общесоциальных предпосылок экологических конфликтов. Но все же, поскольку здесь рассматривается именно исходное положение, необходимо считаться с тем, что в целом экологическая конфликтность — явление объективное. Природные ресурсы ограничены в принципе, как ограничены и сопротивляемость природной среды антропогенному и техногенному воздействию, и ее способность к восстановлению. Однако каждый отдельно взятый экологический конфликт может возникать по объективным и субъективным причинам, т. е. на основе факторов различного характера. И в этом качестве каждый экологический конфликт уникален и каждому экологическому конфликту должна быть дана индивидуальная оценка. Именно потому было бы потенциально вредным искусственное подавление экологических конфликтов, их перевод в «подковерное» состояние. И, напротив, следует, не разжигая конфликты, относиться к нему как в известном смысле полезному состоянию <*>, во всяком случае, нуждающемуся в определенности и прозрачности. ——————————— <*> В этой связи напомним об одном из самых знаменитых экологических конфликтов в нашей стране, т. е. о проекте переброски северных и сибирских рек на юг (в республики Средней Азии), разработанном Минводхозом СССР. Социальная и правовая полезность этого конфликта была огромной: разные социальные группы объединились для того, чтобы не допустить реализации проекта; были приняты революционные организационные и правовые решения — создано независимое ведомство — Госкомэкология, в структуру права введены такие инструменты, как государственная экологическая экспертиза и плата за загрязнение, сняты грифы секретности и ДСП с экологической информации и т. д., а также ликвидировано ведомство — инициатор и разработчик проекта, то есть Минводхоз.
2.7. Экологическая конфликтность. Она, исходя из приведенной выше характеристики экологических конфликтов, представляет собой состояние взаимодействия общества с окружающей средой, а взятое как объект изучения и регулирования — самостоятельное социальное явление, подобно правонарушаемости и преступности, но с иной ролью и оценкой. В развиваемом здесь понимании это также проблема онтологической или предметной характеристики объекта и предмета действия экологического права в данной сфере. Такого рода характеристика также является традиционной для науки экологического права. Практически рассмотрению любой эколого-правовой проблемы предшествует описание реального состояния взаимодействия с окружающей средой, соотносимого с рассматриваемой проблемой. Постановка и анализ относящихся к этому вопросов, как можно полагать, в эмпирическом выражении преимущественно являются задачей социологов и экологов как специалистов в различных областях естествознания. Осмысленное ими понимание природы и состояния экологической конфликтности образует собой информационные предпосылки, необходимые уже для непосредственного исследования эколого-правовой конфликтности правоведами. А такое исследование, в свою очередь, предполагает основанный на эмпирической информации анализ факторов и видов конфликтов, который, на наш взгляд, самым непосредственным образом определяет потребности в эколого-правовом регулировании, его цели, вектор, используемую юридическую технику и пр. Проведение конкретно-социологических исследований конфликтности, предполагающее использование некоторых заданных методик, не является новым для российской эколого-правовой науки. Связь поведения и права анализировалась также в рамках общей теории права, но особенно интенсивно она исследовалась социологами права, и прежде всего криминологами <*>, в том числе и при исследовании экологически значимой проблематики <**>. В частности, исследования экологической преступности и ее причин выявили необходимость принятия целого ряда правовых актов и, соответственно, норм как общерегулятивного, так и охранительного характера <***>. Очевидно, такая необходимость существует и применительно к экологическим конфликтам. ——————————— <*> См.: Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.: Наука, 1986. Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений. М.: Наука, 1987. <**> См.: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984; Иконицкая И. А. Проблемы эффективности в земельном праве. М.: Наука, 1984 г.; Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / Под ред. О. С. Колбасова и Н. И. Краснова. М.: Наука, 1985. <***> В этом плане следует напомнить о влиянии криминологических исследований на содержание Европейской конвенции о защите окружающей среды средствами уголовного права (Страсбург, 1998 г.), реформы уголовного законодательства об экологических преступлениях, проведенной во многих странах, в том числе и в России, в выдаче лицензий, регистрации, экспертизы и т. п.
Общепризнанно, что было бы полезно и корректно конкретизировать за счет широкого использования эмпирических характеристик предмет эколого-правового регулирования в рамках направления, о котором говорилось выше, т. е. правового регулирования экологических конфликтов. Для этого, в частности, представляется необходимым определить понятие экологической конфликтности, указать на ее параметры, т. е. ее состояние, динамику, исследовать в меру возможного факторы, способствующие появлению конфликтов, т. е. вызывающие их, затем влияющие на их обострение, и факторы, которые могут способствовать оптимальному для определенных условий прогнозированию и, соответственно, предупреждению конфликтов, затем их протеканию и разрешению. Разумеется, сколько-нибудь полная характеристика экологической конфликтности потребовала бы проведения многочисленных социологических исследований, использования адекватной статистики. Таких исследований пока не проводилось, а существующая статистика слабо приспособлена к выявлению экологической конфликтности. Вместе с тем некоторые данные имеются, и они позволяют выдвинуть ряд утверждений, в том числе гипотетического характера, об экологической конфликтности как социальном явлении. 2.8. Виды экологических конфликтов. Они подлежат еще конкретно-социологическому исследованию. Однако уже сейчас можно выделить ряд оснований подразделения экологических конфликтов на различные виды. Прежде всего следует выделить по характеру оспариваемых интересов: а) чистые экологические конфликты; б) смешанные конфликты, когда оспариваются одновременно экологические и иные, чаще всего, экономические интересы; в) ложные экологические конфликты, когда собственно экологические интересы являются прикрытием интересов совершенно иного содержания. Далее, возможно классифицировать экологические конфликты по характеру притязания. Здесь можно указать на споры: а) о прекращении деятельности; б) об изменении режима деятельности; в) об установлении или изменении статуса объекта; г) о предоставлении преимуществ или различных компенсаций; д) о смене пользователей и пр. Примерами таких конфликтов может служить противостояние между ангажированными в охране окружающей среды социальными группами и партиями и частью научных работников (юристов-экологов, специалистов в области охраны лесов) и разработчиками проекта нового Лесного кодекса РФ, а также произведенных изменений в действующем ЛК РФ относительно порядка перевода лесных земель в нелесные. Полезным представляется классификация экологических конфликтов по характеру протекания. Здесь выделяются: а) конфликты с участием и без участия публичной власти, причем последнее состояние конфликта скорее всего является принципиально временным; б) конфликты с публичными законными формами давления на противостоящую сторону; в) конфликты с применением противоправных мирных средств давления; г) конфликты с применением насильственных средств. Только в качестве одного из примеров напомним об очень острых конфликтах с применением насилия, сопровождаемых противоправными действиями, между защитниками прав животных и работниками медицинских и биологических лабораторий, в которых проводятся опыты над животными, в том числе приматами <*>. Второй пример: акция Гринпис в связи с проводимыми на атолле Муророа Францией подземными ядерными испытаниями, повлекшая насильственные действия с обеих сторон. ——————————— <*> О такого рода конфликтах и принятых дополнительных мерах по защите прав животных в ЕС см. Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ соч. С. 70 — 71.
По территории протекания можно выделять а) локальные, б) национальные и в) трансграничные/международные конфликты. Последние встречаются в настоящее время все чаще и могут приводить к непредсказуемым последствиям. Показательным примером является выезд российских граждан в Венгрию с образцами радиоактивно зараженных почвы и воды, где ими был проведен несанкционированный пикет (протест) против ввоза отработанного ядерного топлива в Челябинскую область — для переработки на п/о «Маяк» и последующего захоронения. Это новая грань конфликта, в котором участвовала практически вся страна, когда в 2001 г. были приняты изменения в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», позволяющие ввозить в РФ тепловыделяющие сборки ядерных реакторов и другие радиоактивные отходы, а также утверждены соответствующие проекты, представленные Минатомом. Многотысячные митинги, резкие выступления в СМИ, критика, звучавшая в Государственной Думе, сбор подписей за проведение референдума, с одной стороны, и ожесточенное сопротивление власти — вплоть до игнорирования мнения общественности, с другой, — проявления этого внутринационального конфликта, который постепенно переходит границы РФ (заявление министра окружающей среды ФРГ Триттина о неприемлемости для Германии вывоза в Россию радиоактивных отходов, а ныне и акции российских граждан на территории стран — поставщиков радиоактивных отходов). По критерию количества участников целесообразно выделять: а) массовые конфликты с неопределенным количеством участников и б) индивидуализированные конфликты с формализованными притязаниями участников. По критерию порядка и процедур разрешения можно выделить: а) неформальные конфликты; б) конфликты, разрешение которых происходит с использованием примирительных процедур; в) смешанные конфликты, решаемые разными способами, например, включающими в себя судебные, третейские, административные, парламентские процедуры, открытые дискуссии, публичные выступления в виде прямого и косвенного давления и пр. Наконец, в данном случае следует указать на наиболее очевидный критерий классификации конфликтов, которым является естественно-экологическая характеристика объекта. Здесь можно выделить конфликты в сфере охраны атмосферного воздуха, почв, животного мира, водных объектов и пр. Количество конфликтов в отношении тех или иных компонентов окружающей среды подсчитать, разумеется, трудно, но в качестве широко известных приведем пример конфликтов по поводу добычи живых ресурсов исключительной экономической зоны. В связи с этим были предъявлены Японией претензии о перепродаже квот, возбуждались уголовные дела, приняты изменения в российское законодательство, в первую очередь это касается ст. 8.20 КоАП РФ «Незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации». 2.9. Социальная оценка экологической конфликтности. Это постоянно возникающий вопрос. В данном случае он направлен на выдвижение гипотез о том, какое законодательство здесь более необходимо — запрещающее, охранительное, как если бы речь шла об экологической правовонарушаемости, или регулятивное, когда ставится задача регулирования полезной или необходимой деятельности экологического характера. С этих позиций можно оценивать полезность и эффективность многих институтов экологического права, например, развитого в последние годы института эколицензирования, когда в отношении многих видов разрешений на использование природных ресурсов или воздействий на окружающую среду был принят детальный порядок, установлены основания выдачи и отказа в выдаче лицензии, ее аннулирования, права и обязанности лицензиата, и т. п. Аналогично можно оценивать и правовое регулирование регистрационной деятельности в области охраны окружающей среды: установление соответствующих требований сужает сферу конфликтности. Пока еще в РФ слабо развиты согласительные процедуры между публичной властью и предпринимателями <*>, но постепенно возникает практика самоконтроля и самообязывания (добровольная сертификация). ——————————— <*> Об опыте согласительных (консенсуальных) процедур в ЕС и ФРГ см.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ соч. С. 163 — 165, 653 — 655.
Экологическая конфликтность как таковая неизбежна, необходима и полезна (это предполагается на основе рассматриваемых в данной работе исходных положений экологической конфликтологии). Однако не является неизбежным, необходимым и полезным лишь избыточное возникновение конфликтов и их протекание с причинением излишнего, не мотивированного объективно вреда окружающей природной среде и экологическим правам граждан. Это значит, что конфликтность не может по аналогии с правонарушаемостью и тем более по аналогии с преступностью, регулироваться как негативное социальное явление и не может, разумеется, рассматриваться как социально-негативное явление. Таким образом, основным направлением совершенствования и развития экологического права при регулировании экологической конфликтности является, как уже отмечалось, оптимальное разрешение эколого-правовых конфликтов путем создания условий благоприятного их протекания, а не их запрещение. Экологическая конфликтность в соответствии с этим понимается как совокупность экологических конфликтов, т. е. поведенческих противостояний отдельных сторон между собой, объектом которых являются в каждом случае экологические интересы. Единицами наблюдения являются конфликты, а их идентифицирующими признаками — субъектность, выраженность интересов, формальная или фактическая определенность, распознаваемость идентификации. Это по необходимости формальное определение. Оно не содержит в себе каких-либо оценочных признаков данного явления. Но вместе с тем приведенное понятие экологической конфликтности указывает на наличие определенного состояния общества, выраженного в некотором поведении и стратификации субъектов общественных отношений по признаку различия интересов в сфере взаимодействия с окружающей средой. Вопрос состоит в выявлении информационного потенциала такого определения. Пытаясь на него ответить, вначале приведем некоторые примеры, а затем сделаем определенные выводы. В настоящее время выявилось и не вызывает сомнений существование относительно высокой конфликтности в сферах городского строительства, содержания животных в городах, права собственности на землю (и не только государственной или частной, но федеральной, субъектов Федерации и муниципальной), торговли окружающей средой (в первую очередь минеральными ресурсами, лесом, объектами животного мира, особенно водными биологическими ресурсами), сохранения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и почв, разработки нефтяных месторождений. В литературе в разной связи описаны виды такого поведения, наносящего ущерб окружающей среде, его количественные параметры, охарактеризован объект конфликта, охарактеризованы стороны <*>. В итоге создается пусть неполное, но существенно важное и содержащее в себе управленчески ценную информацию представление о распространенности конфликтов на данной территории, в сфере определенной деятельности либо применительно к природному ресурсу. Общество, говоря абстрактно, понимает, что городское строительство высоко конфликтно, поскольку ограничивает право на благоприятную окружающую среду, что позиции сторон жестко определены их интересами, но далеко не однозначны. Строительство новых домов в условиях превышения предложения над спросом не может быть приостановлено или прекращено. Но и интересы жителей являются разумными. Их трудно отнести к категории искаженных потребностей, да и сама эта категория является крайне сомнительной и глубоко конфликтной. ——————————— <*> См. например: Колбасов О. С. Авария на трубопроводе — экологический конфликт (Анализ арбитражного дела) // Государство и право. 1993. N 12. С. 49 — 55. Отражающие экологическую конфликтность данные криминологических исследований см., например: Дубовик О. Л. Незаконная торговля окружающей средой — новая разновидность коррупционной преступности // Экономическая преступность / Под ред. В. В. Лунеева и В. А. Борисова. М.: Юристъ, 2002. С. 147 — 169; Нелегальные рубки на северо-западе России и экспорт российской лесной продукции в Швецию / Сост. О. Лопина, А. Птичников, А. Воропаев. М.: WWF, 2003; Нелегальные рубки на юге Дальнего Востока России. Анализ проблемы и пути решения / Сост. А. Котлобай, А. Птичников. М.: WWF, 2002; Российско-японская лесная торговля в контексте проблемы нелегальных лесозаготовок / Сост. А. Ланкин, А. Воропаев. М.: WWF, 2002 и др. работы. См. также многочисленные работы, посвященные охране озера Байкал.
Таким образом, понятие экологической конфликтности конкретизируется и реализуется в описании объекта социального воздействия. Городские власти, осуществляющие жилищное строительство, должны реагировать на конфликтность в данной сфере, а граждане — умело защищать свои законные интересы. В итоге, рассуждая с точки зрения потенциальной и реальной потребности в экологических правовых предписаниях, можно сказать, что выявленное состояние конфликтности имеет ряд позитивных следствий. Оно позволяет прежде всего понять характер взаимоотношений отдельных социальных групп и структур между собой и с третьими лицами <*>. Традиционно это кажется несущественным при заведомом преобладании власти одной из групп либо структуры. Как показывает история любого общества, подавление либо отказ от учета соответствующих интересов приводят к расширению конфликта и превращают его в жесткое взаимоуничтожающее столкновение. ——————————— <*> В этом плане можно говорить о реформах экологического управления в стране, когда ликвидация в мае 2002 г. Госкомэкологии и объединение в одних руках МПР РФ всех функций — хозяйственных, контрольно-надзорных, по организации и проведению государственной экологической экспертизы и т. п. породили многочисленные конфликты. В результате административной реформы 2004 г. конфликтность в данной сфере частично снята: разделены функции оказания услуг и хозяйственной деятельности и функции контроля, надзора, отделена разрешительная система (см. положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, о Федеральной службе по надзору за природопользованием, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др. акты.
Далее открывается возможность выявить и провести процедуры легитимации конфликтов. Во всяком случае это значит, что интересы сторон будут представлены очищенными от иных составляющих, вызванных не относящимися к сфере экологии факторами, и к тому же осознанными, получившими достаточно или хотя бы относительно адекватное описание. Так, хорошо известно, что за конфликтами внешне экологического характера, связанными с как будто бы экологически вредным строительством, нередко скрываются этнические предрассудки. Наконец, осознание состояния экологической конфликтности приводит или помогает привести к началу процедур разрешения конфликта, т. е. позволяет определить пути устранения неблагоприятного воздействия на окружающую среду, подлежащие обсуждению, выявить новые возможности оптимизации ситуации, уяснить последствия различных вариантов решения конфликта и, что самое главное, приступить к делу, т. е. начать устранять, если это необходимо, то, что вредит окружающей среде. 2.10. Элементы и показатели экологической конфликтности. Именно они определяют и выявляют социальное значение и правовую природу экологической конфликтности, позволяя, в частности, дифференцировать ее отдельные ситуации, выявив их особенности. Поскольку в данном случае предметом анализа является, как уже отмечалось в иных связях, эколого-правовая конфликтность, т. е. совокупность/система конфликтов экологического характера, требующих правовой оценки и, соответственно, правового регулирования, то для дальнейшего выделения показателей этой эколого-правовой конфликтности может быть использован с естественными поправками опыт криминологического исследования преступности <*>. ——————————— <*> См.: Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений. М., 1998; Жевлаков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1999 — 2000 годах // Уголовное право. 2000. N 3. С. 67 — 74 и др.
Соответственно, вначале в этих целях выделяются элементы эколого-правовой конфликтности, а затем их эмпирические показатели. Элементами эколого-правовой конфликтности являются прежде всего виды конфликтов, а затем выделяемые на основе их изучения объекты или сферы экологической конфликтности, указывающие на ее привязку — территориальную либо иную; уровень или интенсивность экологической конфликтности; ее структура, т. е соотношение различных видов эколого-правовых конфликтов, а также динамика, т. е. тенденции развития экологической конфликтности. Именно при изучении этих параметров или элементов эколого-правовой конфликтности, как показывают уже проведенные исследования, эколого-правовая наука вполне может усилить собственную социологическую составляющую, на основе которой можно было бы сделать более рациональными процессы экологического правотворчества и применения экологического законодательства. Как раз изучение отдельных параметров или сторон экологической конфликтности предоставляет возможность получения таких дополнительных эмпирических данных, которые могут быть использованы по всему предмету экологического права. Показатели эколого-правовой конфликтности выделить труднее. Здесь необходимы по имеющемуся опыту идентифицирующие показатели, то есть те, которые определяют данное взаимодействие именно как эколого-правовой конфликт, и характеризующие показатели, то есть такие, которые указывают на специфику данного эколого-правового конфликта, его принадлежность к некоторой группе конфликтов. Идентифицирующими показателями можно считать: а) наличие судебного спора или спора, решаемого третейским судом, б) рассмотрение спора между сторонами в порядке административного (должностного) производства, в) вербальное обозначение, определение противоположных позиций, содержащих в себе намерение действовать. Характеризующие показатели указывают на предмет конфликта, его стороны, стадию и пр. Эти показатели могут быть использованы и при определении вида конфликтов, например, конфликт в связи с охраной озера Байкал, включая определение границ Байкальской природной территории, — длящийся; конфликты, возникшие в связи с незаконным строительством коттеджей, дач, загородных домов в водоохранных зонах в Подмосковье и принятием решений об их сносе, — интенсивный; конфликт по поводу ввоза радиоактивных отходов в страну ныне, пожалуй, можно охарактеризовать как затухающий; конфликт в связи с разрушением мелиоративных систем и снижением плодородия сельскохозяйственных земель, видимо, следует определить как зарождающийся. Приведем здесь некоторые обобщенные характеристики различных элементов эколого-правовой конфликтности, воспользовавшись для этого официальными данными государственной отчетности, содержащимися в Государственном докладе о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации. Около трети населения России вынуждено употреблять питьевую воду, не отвечающую стандартам: по санитарно-химическим показателям доля проб, свидетельствующих о сверхнормативном загрязнении, составляет 29,25%, а по микробиологическим показателям — 23,74%. Более 12% проб почв в селитебной зоне не отвечает установленным стандартам, а в отдельных регионах уровень их загрязнения еще выше, например, в Волгоградской области — 34, 35%, в Москве — 42,02%. В список городов с очень высоким уровнем загрязнения включены Барнаул, Братск, Бийск, Волгодонск, Волгоград, Екатеринбург, Иркутск, Краснодар, Курган, Магнитогорск, Москва, и др., в частности благодаря значительным концентрациям таких опасных веществ и их соединений, как бенз(а)пирен, диоксиды азота, сероуглероды, фенол и проч. За период 1976 — 2002 гг. в результате хозяйственной деятельности нарушено 2,54 млн. га земель, более половины из них — земли сельскохозяйственного назначения, 700 тыс. га мелиорированных земель, 1,29 млн. га осушенных земель находятся в неудовлетворительном состоянии, половина оросительных систем (2,2 млн. га) нуждается в проведении капитальных работ, увеличиваются темпы опустынивания, деградации оленьих и других пастбищ и иные негативные процессы ухудшения состояния земель в России, что оказывает отрицательное воздействие как на уровень производства и качество сельскохозяйственной продукции, так и на здоровье населения. Высок уровень загрязнения окружающей среды и продуктов питания радионуклидами. В 18 субъектах РФ фиксируется радиационное загрязнение территорий (Брянская, Курганская, Челябинская и др. области). Более трети проб молока, произведенных в Брянской области, показали высокую загрязненность его радионуклидами. Такого рода статистические выкладки можно продолжить, но здесь хотелось бы еще раз подчеркнуть: все эти данные свидетельствуют либо об уже существующих (и нередко затяжных) экологических конфликтах, либо о масштабах зон их распространения. 2.11. Инфраструктура экологической конфликтности. Она также в определенном смысле представляет собой предпосылки развития данного направления экологического права. Понятно, что общественные отношения регулируются правовой системой в целом и определяются в целом происходящими в обществе социальными процессами, в том числе уровнем, интенсивностью и характером конфликтности в целом. Инфраструктура экологической конфликтности, в частности, включает в себя состояние процессов взаимодействия общества и природы, развитость экологического управления, т. е. в первую очередь деятельности специализированных государственных и общественных структур в данной сфере, состояние правового регулирования, интересы и активность различных социальных групп <*>. ——————————— <*> Об этом написано — хотя и с другими целями, а не в порядке исследования экологических конфликтов — довольно много. См. например: Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 22 — 26; Бринчук М. М., Дубовик О. Л. О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Государство и право. 2001. N 3. С. 23 — 29; Голиченков А. К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: предыстория и уроки разработки проекта // Экологическое право России / Под ред. А. К. Голиченкова. Вып. 3. М.: ТИссо, 2002. С. 235 — 240; Он же. Экологический кодекс Российской Федерации: Основные элементы концепции проекта // Там же. Вып. 2. М., 2001. С. 224 — 232; Дубовик О., Самончик О., Разбаш О. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. М.: РРЭЦ, 2003; Нарушение экологических прав граждан в России. Материалы к докладу уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Зеленый мир. 2003. N 3 — 4. С. 7 и след.; Права пострадавших от радиации: как их защищать, добившись возмещения вреда здоровью, с помощью суда. Комментарий А. Г. Ильиной. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2003; Шестерюк А. С. Экологическое право и вопросы кодификации экологического законодательства Российской Федерации // Экологическое право. 2001. N 2. С. 26 — 29.
3. Некоторые исходные положения правового регулирования экологических конфликтов
В принципе каждое из принимаемых в качестве исходного положение реализуется при рассмотрении отдельных сторон правового регулирования экологических конфликтов. Но в данном случае исходные положения необходимо особо сформулировать ввиду специфики данной проблематики. Кратко рассмотрим их содержание. 3.1. Правовое регулирование экологических конфликтов должно предполагать необходимость идентификации, т. е. с одной стороны выявления потенциальной конфликтности различного рода средств эколого-правового регулирования, применяемых в каждом данном случае, а с другой — установления правового характера и экологичности каждого данного конфликта, что выступает в качестве условия для его признания как специфического объекта правового регулирования. Из этого вытекает и необходимость идентификации и совокупности экологических конфликтов как специфического социального явления — эколого-правовой конфликтности. Эколого-правовые конфликты и экологическая конфликтность должны эмпирически, предметно выделяться из системы иных видов социального взаимодействия и иных социальных процессов. Разумеется, определение как правового характера, так и экологичности отдельного конфликта представляет собой сложную задачу. Здесь укажем лишь на важнейший, на наш взгляд, признак правового характера, юридичности конфликта, а именно — правовую неразрешенность «судьбы» объекта данного конфликта. Теоретическое значение этого исходного положения самоочевидно. Но и в сугубо практическом плане оно важно потому, что очень часто возникают конфликты, которые весьма условно можно назвать псевдоэкологическими, поскольку экологическими требованиями прикрываются иные интересы, часто экономические, политические и пр. Такая проблема идентификации конфликта, например, существовала и существует применительно к атомным реакторам, ввозу/вывозу радиоактивных отходов, в известном смысле к ряду положений Киотского протокола <*>. ——————————— <*> См. например: Грабб М., Вролик К., Брэк Д. Киотский протокол. Анализ и интерпретация. М., 2001; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 88 — 98, 214 — 217, 554 — 558, 666 — 682; Климатические изменения: взгляд из России / Под ред. В. И. Данилова-Данильяна. М., 2003; Соловей Ю. В. Киото на пороге России. Основы системы правового регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации. М., 2003 и др. работы.
3.2. Правовое регулирование экологических конфликтов требует существования и развития такой группы правовых институтов и норм, которые являются или могут являться релевантными и наиболее приспособленными к данному объекту правового регулирования. Иными словами, точно так же как существуют специальные институты и нормы охраны окружающей среды в условиях, например, экологического бедствия должны существовать правовые институты и нормы, регулирующие разрешение экологических конфликтов. Несколько мягче говоря, этим исходным положением, в сущности, формулируется требование постоянно в содержании эколого-правовых предписаний учитывать как конфликтность правового регулирования в целом, так и природу, и специфику экологических конфликтов. 3.3. Особенности отдельного экологического конфликта и их совокупности (экологической конфликтности) являются основаниями и критериями наступления разнообразных правовых последствий. Здесь также работает начало: юридический факт — правовые последствия. Поэтому для правового описания экологического конфликта, на наш взгляд, необходима специальная правовая конструкция (или конструкции), и ею может быть конструкция экологического конфликта как состава деяния. Это положение нуждается в специальном разъяснении. Каждый объект экологического права традиционно получает правовое описание, основанное на его онтологической, предметной характеристике. Есть необходимые, например, представления о том, что такое земля как природный ресурс, земельный участок. На этой основе дается правовое описание через правовые понятия категорий земель, режима охраны земель, порядка их использования. Конструкция состава деяния, имеющего, впрочем, весьма сложную поведенческую структуру, реализует, по нашему мнению, необходимость правового моделирующего отражения предметной характеристики экологического конфликта, а на этой основе выделения его правовых признаков, т. е описания на правовом языке. При этом состав экологического конфликта как деяния должен отличать его с одной стороны от разногласий в процессе кооперации взаимодействующих субъектов, а с другой — от правонарушений, требующих в соответствии с действующим правом публично-правового реагирования. 3.4. Необходимость выявления правового содержания экологического конфликта. Это исходное положение суммирует в некотором плане все остальные. Критерием признания конфликтов правовыми и, соответственно, эколого-правовыми выступает, что является сущностным, возможность применения экологического законодательства для воздействия на протекание конфликта. Здесь нет смысла анализировать, какое законодательство является экологическим и какие отношения оно регулирует <*>. Чрезвычайно существенным, однако, является необходимость такого мониторинга состояния окружающей среды и отношения общества к ее охране и рациональному использованию, при котором в полной мере будут выявлены ситуации, релевантные к экологическому законодательству, сложившиеся в ходе протекания конфликта. Другими словами, являются совершенно необходимыми правовая оценка экологического конфликта и профессиональное выявление всех способов использования права для оптимального воздействия на него. При этом следует учитывать специфику предмета конфликта, который, как будет показано ниже, не всегда легко определяется. ——————————— <*> Об этом очень много написано в учебной и иной литературе, включая дискуссионные вопросы о соотношении экологического и природоресурсных отраслей права, самостоятельности экологического права, самостоятельности отрасли экологического законодательства и т. п.
4. Содержание и динамика системы правового регулирования экологических конфликтов
4.1. Необходимость правового регулирования эколого-правовых конфликтов. Она определяется приведенными характеристиками экологических конфликтов и экологической конфликтности, как развитыми в эколого-правовой литературе ранее, так и сформулированными здесь. На наш взгляд, прежде всего социальная практика и природа права убедительно доказывают необходимость использования правовых средств (в широком смысле этого слова) для разрешения экологических конфликтов в интересах общества. Хорошо известно, что в структуре любой правовой системы цель упорядочения отношений, а следовательно — предупреждения потенциальных и разрешения возникших конфликтов является важнейшей. Она имманентно присуща природе права. Даже если понимать право как меру свободы, то так или иначе эта мера должна в своей основе обеспечивать социальный мир. Строго говоря, уже введение правовых определенных нормативов и режимов предупреждает экологические конфликты либо программирует их протекание, поскольку определяет характер экологического блага и возможность его использования, причем субъектно. Здесь, разумеется, возникает целый ряд общетеоретических проблем, которые специально не рассматриваются, но учитываются при формулировании тех или иных позиций. В частности, неявно принимаются во внимание негативные последствия избыточности правового регулирования, состоящие в возможной бюрократизации конфликтов и ослаблении позиций общественных структур по сравнению с государственными. Это наглядно видно при анализе текстов ст. 11 и ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. в сопоставлении с нормами, регулирующими полномочия органов государственной власти и управления, а также с формулировками ранее действовавшего Закона РСФСФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. <*>. ——————————— <*> Критический анализ см.: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Указ. соч.
При определении границ и содержания правового регулирования конфликтов между тем нужно исходить из того, что оно как таковое уже осуществляется реально, причем в широких масштабах. Это вовсе не новый проект и не новая идея. В действующей системе права, что хорошо известно, существуют целые самостоятельные правовые отрасли, институты и нормы, которые специализированы на разрешении различного рода конфликтов. Прежде всего это гражданский процесс, институты третейского разбирательства, положения о заключении сделки в уголовном процессе, по-разному развивающиеся в различных процессуальных порядках и пр. Выдвигаемая здесь идея состоит в том, что наряду с традиционными правовыми предписаниями в научной разработке и, по-видимому, в правотворческом развитии нуждаются правовые институты и нормы, специализированные для разрешения эколого-правовых конфликтов, адаптированные к их специфике, причем прежде всего к специфике внесудебных конфликтов этого рода. Это можно сформулировать и несколько иначе. Правовые институты и нормы разрешения внесудебных экологических конфликтов должны быть развиты не в меньшей степени, чем отрасли права, правовые институты и нормы, регламентирующие судебный, административный и иные традиционные способы решения конфликтов. Решение этой задачи должно с учетом существующих реалий осуществляться, таким образом, по двум направлениям. Первое направление предполагает использование уже наличного потенциала российского действующего права, опору на действующее право, прежде всего, разумеется, на нормы Конституции РФ. Второе — реализуется путем поиска новых правовых средств регулирования, расширяющих состав действующего экологического права. Разумеется, в основе реализации этих направлений должны лежать глубокие эколого-правовые исследования. Без этого было бы неразумно вносить предложения как о принятии специального правового акта, так и о совершенствовании того или иного законодательного акта, не предваряя их тщательным анализом и обсуждением. 4.2. Содержание и система правового регулирования экологических конфликтов. Их рассмотрение, предполагающее возможную полемику, является необходимой предпосылкой каждого направления оптимизации действия права в данной сфере. Анализ содержания правового регулирования представляет собой самостоятельную научно-методическую задачу и направлен на установление соотносимости правовых институтов и норм с экологическими конфликтами. Смысл построения системы правового регулирования состоит в определении логической последовательности и увязке правовых институтов и норм, обеспечивающих благоприятное или оптимальное протекание рассматриваемых экологических конфликтов. Это не связано или — во всяком случае — не обязательно связано с выбором структуры какого-либо законодательного акта. Анализу подлежит именно система (подсистема) правовых норм, независимо от их локализации и юридической силы. Предполагается, что для определения содержания и построения такой системы норм ранее уже выделены те экологические отношения и их структурные элементы, которые подлежат правовому регулированию на основе действующего права, и указаны существующие пробелы действующего права. Аналоги такого подхода распространены в экологическом праве. Так, правовая охрана земель концентрирует в себе предписания о правовой природе данной сферы действия права, регламентацию объектов и субъектов охраны земель, право собственности, организационные и правовые средства охраны земель, ответственность за нарушение земельного законодательства. Так, правовая охрана земель регламентируется во многих актах — Федеральных законах, Земельном кодексе РФ, подзаконных нормативно-правовых актах. В них устанавливаются следующие группы мер: 1) мероприятия по улучшению, восстановлению или сохранению качества (например, плодородия сельскохозяйственных земель), проведение которых регламентировано в правовых актах и осуществляется с помощью различных по характеру средств, с использованием разных технологий и затратами значительных финансовых средств; их проведение влечет (может повлечь) установление особых режимов и особых (специальных) порядков пользования. К такого рода мерам, фактически и юридически представляющим собой специальные (и зачастую — масштабные) виды деятельности, относятся: а) рекультивация нарушенных земель; б) мелиорация; в) консервация. 2) Организационно-правовые средства охраны земель, т. е. их учет, в том числе учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения, деградированных, радиационно загрязненных земель, ведение государственного земельного кадастра, мониторинга земель, а в его рамках — мониторинга мелиорированных или иных земель, сертификации почв, различного рода экспертная деятельность (агрохимические, почвенные, токсикологические и иные обследования), а также (относительно условно) государственный земельный контроль. 3) Юридические меры, состоящие во введении ограничений и запретов на совершение действий (деятельности) при использовании земель и оказании воздействия на состояние почв, а также установление прав и обязанностей землепользователей, собственников и арендаторов земельных участков, выделение охранных зон и установление их режимов (с ограничениями и запретами). 4) землеустройство, сочетающее в себе организационно-правовые и информационно-правовые меры по охране и использованию земель. 5) экономико-правовые средства, наиболее ярко проявляющиеся в установлении специального — земельного — налога, сборов за предоставление информации о состоянии земель, введения платы за загрязнение земель при размещении отходов и т. п. Попытаемся раскрыть содержание правового регулирования экологических конфликтов как совокупность элементов определенной системы. 4.3. Элементы системы регулирования экологических конфликтов. На наш взгляд, они образуют Общую и Особенную части и их перечень выглядит следующим образом. Общая часть. Она могла бы включать в себя ряд самостоятельных институтов или групп правовых предписаний, относящихся ко всем видам экологических конфликтов. Рассмотрим их кратко. Первая группа предписаний. Она должна в целом определять правовую природу конфликта как особого вида противостояния по поводу экологических благ. Она должна была бы определять правовое понятие внесудебного эколого-правового конфликта, основания его признания в качестве такого конфликта и правовой оценки, виды конфликтов, в особенности применительно к процедуре их протекания, права на участие в экологических конфликтах или спорах, запреты противоправных действий, их основания. В ней следовало бы дать правовую характеристику объектов и предмета экологического конфликта, в частности общеправовое и специализированное понятие притязания на экологические блага и связанное с этим понятие самих экологических благ, основанное на конституционном понимании благоприятной окружающей среды. Вторая группа предписаний. Она может охватывать нормы, регламентирующие также общие для всех экологических конфликтов права и обязанности различных их участников. В принципе эта группа предписаний, опираясь на действующее право, может быть весьма обширной, включая в себя в частности конституционные права на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, а также вытекающие из конституционных прав и свобод права на использование в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ права на все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты и соответственно права на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Она может включать адаптированные к основаниям и целям права на получение определенных услуг от субъектов экологического контроля, охраны природы и природопользования, например, права на проведение экологической экспертизы или участие в ней, порядок того, что именуется доказыванием или представлением доказательств и пр. Наконец, третья группа предписаний Общей части могла бы регламентировать ответственность различных субъектов в связи с возникновением и разрешением экологических конфликтов. Такая необходимость в принципе возникает применительно именно к динамике конфликта, а не к собственно притязанию на экологическое благо, образующее предмет этого конфликта. Нередко субъекты эколого-правовых отношений занимают неправомерную или просто противоправную позицию по отношению к конфликту, в частности не реагируют на соответствующие притязания, отказываются вести какие-либо переговоры либо, напротив, допускают незаконные действия, порой связанные с насилием. При этом с одной стороны именно правозащитники-экологи склонны допускать экстремальные действия, которые, по их мнению, необходимы для привлечения внимания общества к проблеме, которую они — правильно или нет — считают крайне важной. С другой же стороны, заинтересованные структуры (как публично-, так и частноправовые) могут, как показывает практика, затягивать, саботировать по существу исполнение даже уже не вызывающего возражений решения. Особенная часть. Она включает в себя нормы, регламентирующие порядки, т. е. процедуры разрешения отдельных экологических конфликтов, выделенных по тем или иным основаниям. На наш взгляд, в качестве наиболее общего здесь в соответствии с распространенным в литературе подходом следует использовать понятие процедуры или порядка процедуры. Этому понятию логически подчинены понятия статуса участника конфликта, стороны конфликта, их прав и обязанностей, позиций сторон, притязания, объекта конфликта, средств доказывания или способов аргументации притязаний, отдельных действий по разрешению конфликта, согласованного решения, исполнения решения. Тогда Особенная часть предстает как система порядков разрешения различных видов экологических конфликтов. Впрочем, это замечание относится более к содержанию Особенной части, хотя и кажется подходящим для построения ее системы. В то же время можно построить Особенную часть и путем последовательного анализа элементов разрешения конфликта, охватываемых процедурами, а затем регламентировать отдельные процедуры, их виды, их специфику. 4.4. Понятие процедуры разрешения экологического конфликта. В правовой литературе содержатся различные понятия процедуры, и авторы придают понятию процедур различное значение. Специалисты в области уголовного процесса, например, не считают это понятие достаточно информативным и не столь часто его употребляют. В иных отраслях права, особенно материальных, понятие процедур используется чаще. Специалист в области финансового права Ю. А. Крохина использует понятие юридизированных процедур и связывает их с понятием механизма разрешения финансово-правовых конфликтов. Механизм же она определяет как систему взаимосогласованных правовых процедур (средств, способов), позволяющих выявить причины конфликта, осуществить его формализацию и идентификацию, принять адекватные меры по разрешению и последующему предотвращению противоборства субъектов финансового права. Процедура в свою очередь определяется ею как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий уполномоченных субъектов финансового права в целях прекращения конфликтного финансового правоотношения <*>. Иногда другие авторы соотносят понятие процедур с отдельными действиями, а не их совокупностями в целом <**>. ——————————— <*> См. Крохина Ю. А. Юридизированные процедуры в механизме разрешения финансово-правовых конфликтов // Процедуры преодоления конфликтов в экономике. С. 85 и след. <**> См. например: Смирникова Ю. Л. Юридические процедуры предотвращения конфликтов в финансово-кредитной сфере // Там же. С. 95 — 101; Бандорин Л. Е., Фокин А. В. Конфликтные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Там же. С. 148 — 155 и др. работы.
По-видимому, здесь нет смысла спорить об общем определении процедуры. Применительно к эколого-правовым конфликтам далее под процедурами понимаются определенные последовательности действий и воздержания от действий, имеющие определенную степень формализации как принятый и в определенных условиях одобряемый алгоритм протекания таких конфликтов. Так или иначе, именно процедуры позволяют обеспечить условия и полноту реализации названных выше средств разрешения конфликта, предсказуемость поведения участников конфликта и их ответственность за совершаемое. И именно процедуры как правовая категория, отражающая достаточно полно фактическую деятельность постепенно перемещаются в центр их правового регулирования. Им посвящены, что вытекает из уже сказанного, работы многих авторов-специалистов в различных отраслях права <*>. ——————————— <*> См. цитированный выше сборник Процедуры преодоления конфликтов в экономике. М.: ГУ-ВШЭ, 2003.
Так, проф. Ю. А. Тихомиров выделяет на уровне общеправового подхода следующие виды конфликтных процедур: проведение переговоров и консультаций на основе мандата каждой стороны, создание паритетных комиссий, применение примирительных процедур для разрешения коллективного трудового спора, образование согласительных комиссий с нейтральным участником в процессе законотворчества по п. 4 ст. 105 Конституции РФ и пр., примирительно-посреднические процедуры, в частности на основе Рекомендаций, — как пишет Ю. А. Тихомиров, — Комитета Министров Совета Европы государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти с частными лицами» от 5 сентября 2001 г., создание специальных комиссий, процедуры третейского разбирательства, индивидуальные и коллективные трудовые споры в соответствии с п. 4 ст. 37 «с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку», судебные споры <*>. ——————————— <*> См.: Тихомиров Ю. А. Природа и типология конфликтных процедур // Процедуры преодоления конфликтов в экономике. С. 6 и след.
Проведенный нами анализ применительно к экологическому праву также показывает, что есть смысл в сфере охраны и использования окружающей среды прежде всего формализовать многочисленные, реально протекающие конфликты за счет выделения нескольких адаптированных типовых процедур их проведения. Применительно к конституционным конфликтам Т. М. Пряхина указывает на невозможность юридизировать их в абсолютной степени <*>. Это верно, но в абсолютной степени вообще ничего сделать нельзя. ——————————— <*> См.: Пряхина Т. М. Указ. соч. // Государство и право. 2004. N 11. С. 24.
К ним можно, во всяком случае, отнести примирительные процедуры с участием независимых экологических структур, решение конфликта в законодательных органах с наделением инициатора конфликта особыми правами, общественные обсуждения и проч. Сейчас трудно разработать достаточно полно такие процедуры. По-видимому, практика даст определенный новый материал для оптимального нормативного регулирования. Однако и сейчас, например, привлекает существенное внимание развитие третейских процедур, основанное на поиске взаимовыгодного, сбалансированного решения, что вполне соответствует природе конфликта. Для показа практической значимости этого способа разрешения конфликтов можно еще раз обратиться к зарубежной практике. Так, Федеральная нотариальная палата Германии приняла так называемые «Рекомендации о примирительных процедурах» от 8 октября 1999 г., в которых эти примирительные процедуры рассматриваются как форма оказания юридической помощи именно в целях и в процессе разрешения конфликтов, причем в перечень выделяемых в данном случае конфликтов попадает и медиация по спорам в строительной сфере с применением публично-правовых норм <*>. Эти споры, как отмечает автор соответствующего раздела, нотариус Герберт Грживотц, связаны с решением многочисленных экологически значимых проблем <**>. При этом нотариус выступает в качестве примирительного органа, признанного Министерством юстиции земли либо от своего имени <***>. ——————————— <*> См.: Медиация в нотариальной практике. Альтернативные способы разрешения конфликтов / Отв. ред. К. Грефин фон Шлиффен, Б. Вегманн. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 273. <**> Там же. С. 273 и след. См. об этом же: Бандорин Л. Е. Конфликтные вопросы при приватизации застроенных земельных участков // Процедуры преодоления конфликтов в экономике. С. 156. <***> См.: Грживотц Г. Указ. соч. С. 341 — 342.
4.5. Инфраструктура разрешения экологических конфликтов. Предложения о ее создании высказывались нами неоднократно <*>. Именно практика, а не какие-либо даже самые убедительные теоретические соображения свидетельствует о том, что для реализации такого рода процедур и в соответствии с их спецификой следовало бы создавать новые или наделять соответствующими обязанностями существующие независимые структуры. Эти структуры должны быть пригодны для такого участия в разрешении конфликтов, при котором они стояли бы над ними, будучи нейтральными и представляя сбалансированные интересы страны и общества, но не интересы участников конфликта. Далее, в рамках Особенной части можно было расширить или конкретизировать применительно к виду и объекту конфликта, к обоснованности притязаний права полномочия независимых участников конфликта, включая их содействие осуществлению сторон прав иных его участников на получение информации, проведение экспертных и иных исследований и пр. Наконец, здесь же следовало бы регламентировать вопросы принудительного исполнения достигнутого соглашения. ——————————— <*> Дубовик О. Л. Конституция Российской Федерации и экологические конфликты // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Под ред. М. М. Бринчука и О. Л. Дубовик. М.: ИГП РАН, 2005. С. 42.
На наш взгляд, правами нейтрального участия в разрешении эколого-правового внесудебного конфликта можно было бы наделить независимые экологические органы, подобные, возможно, создаваемым сейчас добровольным независимым объединениям предпринимателей и экспортеров продуктов и продукции в целях прохождения сертификации <*>, при обеспечении отбора действительно нейтральных медиаторов, посредников, третейских общественных судей <**>. Однако все вопросы, относящиеся к процедурам разрешения эколого-правовых конфликтов, требуют обращения к анализу вначале действующего законодательства, а затем формулирования предложений об изменении или дополнении действующего законодательства. ——————————— <*> См. об этом: Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 500 — 502. <**> Это, безусловно, очень сложная задача, решение которой будет наталкиваться на объективные и субъективные трудности. В этом плане стоит принимать в расчет соображения Л. Кремера, высказанные им по поводу целесообразности вообще и возможности сегодня создать специальные экологические суды. См. об этом: Дубовик О. Л., Степаненко В. С. Тенденции и перспективы развития экологического права ЕС. / Рецензия на книгу: European Convention and Future of European Environmental Law / Ed / J / H / Jans, Groningen: Europa Law Publiscing. 2004 // Право и политика. 2005. N 1. С. 127 — 130.
4.6. Конституционные основы регулирования экологических конфликтов <*>. В основе правового регулирования экологических конфликтов, безусловно, лежит норма, содержащаяся в ст. 42 Конституции РФ, которая в данной сфере влияет как на толкование и применение иных конституционных предписаний, так и — совершенно несомненно — на толкование и применение конституционных и иных законов, а также подзаконных правовых актов. Проблема состоит в уяснении содержания, т. е. набора смыслов и значений этой статьи применительно к возникновению и разрешению экологических конфликтов, а на этой основе в получении определенных выводов, значимых в данной сфере <**>. ——————————— <*> Подробнее см.: Дубовик О. Л. Конституция Российской Федерации и экологические конфликты. С. 35. <**> См. там же.
4.7. Использование действующих предписаний экологического и смежных отраслей права в данной сфере. Это весьма сложная проблема, и здесь необходимо сделать несколько общих замечаний. На наш взгляд, в данной связи приобретает особое значение принятие некоторой методики выявления и систематизации правовых норм, релевантных к регулированию процесса протекания и разрешения экологических конфликтов. В российской правовой литературе, в частности в работах по общей теории права, социологии права и экологического права является господствующей позиция, по которой правовая система должна рассматриваться в статике и динамике, соответственно включая в себя право, правовые учреждения и правовую идеологию, а в динамике — правотворчество, правореализацию, правовое мышление, т. е. стадии, проявляющиеся или реализующиеся в практике <*>. При этом, как многократно отмечалось, праву в целом и экологическому праву в особенности свойственна конфликтность даже в сфере правомерного поведения различных субъектов взаимодействия общества с окружающей средой. Это предполагает в нем наличие необходимых законодательных актов, содержащих релевантные к экологическим конфликтам правовые нормы и институты. В свою очередь конфликтность права объективно проявляется в понимании и толковании правовых институтов. Наука экологического права поэтому содержит в себе большой объем методик и концептуальных положений, которые могут и должны применяться в сфере правового регулирования конфликтов. Наконец, наличие норм как институтов обычно связывается с созданием необходимых учреждений, т. е. управленческой инфраструктуры выявления и разрешения конфликтов, и внедрением необходимых оценок в соответствующие элементы правового сознания. Последнее крайне важно, ибо — поскольку враждебность или безразличие к охране окружающей среды, преобладание эгоистических интересов, как показывают многочисленные исследования, — способны вытеснить практику оптимального разрешения конфликтов. ——————————— <*> См. подробнее об элементах правовой системы: Дубовик О. Л. Экологическое право. Учебник. С. 15 и след.
С другой стороны, применительно к динамике правового регулирования экологических конфликтов существует возможность конкретизировать или адаптировать к данному объекту стадии правотворчества, процесс правореализации, в частности, путем разработки методик разрешения экологических конфликтов и повышения соответствующей мотивации его участников, причем прежде всего субъектов публичной власти. С таких позиций полагаем целесообразным сделать несколько заключительных выводов. Разрабатываемый в ходе настоящего исследования подход отнюдь не является ни избыточным, ни только теоретическим. С сугубо практических позиций представляется очевидным: — экологические конфликты лучше своевременно решать, чем запускать; — для окончательного и убедительного решения конфликта необходима достаточная нормативно-правовая база, нужны общепризнанные процедуры, подготовленные кадры (как посредников, так и субъектов принятия окончательных решений); — необходимо должное отношение общества, социального окружения, иных заинтересованных социальных групп и индивидов к этим конфликтам. 4.8. О необходимости теоретико-методической разработки и последующего принятия новых правовых предписаний (норм, институтов). На наш взгляд, сейчас нецелесообразно вносить предложения о совершенствовании действующего законодательства, поскольку применительно к регулированию экологических конфликтов эти вопросы еще не обсуждались в литературе должным образом. Вместе с тем уже назрела необходимость вначале на основе определенного обсуждения выявить потребность в принятии правовых предписаний, относящихся к правовому регулированию конфликтов, затем реализовать определенную последовательность их разработки, начав естественно с теоретического анализа и продолжив проектированием законодательных новелл. В порядке обсуждения можно внести некоторые предложения о круге предписаний, необходимых для совершенствования экологического права в данной сфере. Эти предложения относятся к инфраструктуре разрешения экологических конфликтов и к отдельным экологическим конфликтам, хотя в принципе они могут содержаться в одних и тех законодательных актах. А) Необходимо прежде всего технически определить упомянутые выше понятия, описывающие правовой экологический конфликт, включая в частности определение собственно эколого-правового конфликта, участников конфликта, законного предмета экологического конфликта применительно к различным субъектам взаимодействия с окружающей средой и пр. Это никак не противоречит действующему праву, а напротив, на него опирается. Так, одна из правовых конструкций, описывающих объект право-экологического конфликта, содержится в ст. 42 Конституции РФ, устанавливающей право каждого на благоприятную окружающую среду, ст. 72 Конституции РФ, определяющей в п. «д» предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ другими предписаниями Конституции, конституционных и иных законов. В том, что понятие совместного ведения описывает потенциальный объект именно правового конфликта, сомнений мало. По существу, это признают и конституционалисты. Так, академик О. Е. Кутафин отмечает, что хотя принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации регламентируется соответствующим законом, все же статус земли недр, вод и пр. определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации <*>, ——————————— <*> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2003. С. 513.
Б) Следует дополнить и конкретизировать правовые основания участия отдельных субъектов в определенных процедурах разрешения конфликтов, имея в виду, что в определенной части такое регулирование содержится в действующих процессуальных предписаниях и является в целом достаточным. В) Целесообразно более полно определить обязанности субъектов публичной власти в случаях возникновения конфликтов и установить для них различные виды ответственности за уклонение от разрешения конфликтов. Г) Следует установить правила принятия решений относительно объекта конфликтов и принципы, на которых эти решения должны базироваться. Эта задача имеет процессуальное и материальное содержание.
