(Федоренко Н. В., Липатова В. И.) («Вестник ВАС РФ», 2006, N 12)
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ВОПРОСАМ ВОДООХРАННОЙ ЗОНЫ
Н. В. ФЕДОРЕНКО, В. И. ЛИПАТОВА
Н. В. Федоренко, председатель Арбитражного суда Ростовской области, кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин РАП (Ростовский филиал).
В. И. Липатова, помощник судьи, и. о. руководителя секретариата председателя суда, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин РАП (Ростовский филиал).
Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют ее земельный фонд. Хотя признаются и защищаются в соответствии с Конституцией РФ равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, в том числе на земельные участки, ответственность за их состояние, использование и охрану несет общество. Земельное законодательство в российской правовой системе — одна из наиболее динамично развивающихся отраслей законодательства. В течение последних трех лет в федеральные законы по земельной тематике неоднократно вносились изменения и дополнения. В настоящее время продолжается интенсивная законопроектная работа в части урегулирования земельных отношений. Вступление в действие нового Земельного кодекса РФ во многом способствовало развитию оборота земельных участков как объектов недвижимого имущества. Однако применение нового земельного законодательства и рост количества сделок, предметом которых все чаще становятся земельные участки, порождают в правоприменительной деятельности сложные ситуации, которые могут быть разрешены только с использованием определенных подходов, выработанных судебной практикой. Вопросы землепользования, особенно если речь идет о праве собственности, актуальны как для крупных городов, так и для небольших поселений. Подавляющее большинство российских городов и иных поселений расположено на территориях, прилегающих к рекам или озерам. В последнее десятилетие практически во всех населенных районах страны берега рек и водоемов бесконтрольно застраиваются. Такая ситуация возникла вследствие наличия многочисленных действующих правовых актов, регулирующих режим водоохранных зон: Земельного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах <1> и других нормативных правовых актов. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 02.12.1996. N 49. Ст. 5567.
Водоохранные зоны устанавливаются для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. В связи с этим возникает правомерный вопрос: что такое водоохранная зона и какая территория к ней относится? В силу ст. 111 Водного кодекса РФ водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. Соблюдение специального режима на территории водоохранных зон является составной частью комплекса природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройству их прибрежных территорий. Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Следует разграничивать такие понятия, как категория земель и территориальные зоны. В Российской Федерации по целевому назначению выделяют земли: — сельскохозяйственного назначения; — поселений; — промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; — особо охраняемых территорий и объектов; — лесного фонда; — водного фонда; — запаса. Земли соответствующих категорий используются согласно с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Исходя из п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны — устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представляется необходимым обратить особое внимание на то, в каких именно категориях земель выделяется водоохранная зона? Из анализа норм Земельного кодекса РФ следует, что водоохранные зоны могут выделяться в землях поселений, землях особо охраняемых территорий и объектов, землях водного фонда. Остановимся более подробно на том, что представляют собой земли поселений. В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Согласно ст. 85 Земельного кодекса РФ в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные к следующим территориальным зонам: — жилым; — общественно-деловым; — производственным; — инженерных и транспортных инфраструктур; — рекреационным; — сельскохозяйственного использования; — специального назначения; — военных объектов; — иным территориальным зонам. В силу п. 10 ст. 85, ст. 94 Земельного кодекса РФ в пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. В свою очередь, к землям природоохранного назначения относятся земли, в том числе водоохранных зон рек и водоемов (ст. 97 Земельного кодекса РФ). К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов (ст. 102 Земельного кодекса РФ). Порядок использования земель водного фонда определяется названным Кодексом и водным законодательством. В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. В прибрежных защитных полосах запрещаются распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодексом РФ. В прибрежных защитных полосах водоохранных зон допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование. Кто устанавливает размеры и границы водоохранных зон и их прибрежных защитных полос? Данный вопрос неразрывно связан с исследуемой темой. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством РФ. Так, Постановлением Правительства РФ от 23.11.96 N 1404 утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах. Согласно Положению размеры и границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов и утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации, согласованному со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и органами Федеральной пограничной службы Российской Федерации в соответствии с их полномочиями. Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливается: для рек, стариц и озер — от среднемноголетнего уреза воды в летний период; для водохранилищ — от уреза воды при нормальном подпорном уровне; для морей — от максимального уровня прилива; для болот — от их границы (нулевой глубины торфяной залежи). Для болот в истоках рек, а также для других болот, формирующих сток в водосборном бассейне, водоохранные зоны устанавливаются на прилегающих к ним территориях. При этом минимальная ширина водоохранных зон для участков рек устанавливается в зависимости от их протяженности от истока: до 10 км — 50 м, от 10 до 50 км — 100 м, от 50 до 100 км — 200 м, от 100 до 200 км — 300 м, от 200 до 500 км — 400 м, от 500 км и более — 500 м. Для истоков рек водоохранная зона устанавливается радиусом не менее 50 метров. Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 кв. километров — 300 метров, от 2 кв. километров и более — 500 метров. Для определения ширины водоохранных зон верховых болот, формирующих сток постоянных водостоков, применяются те же принципы, что для озер и водохранилищ. В соответствии с п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон. В городах и других поселениях при наличии ливневой канализации и набережной допускается границу прибрежных защитных полос совмещать с парапетом набережной. Размеры и границы водоохранных зон на территории городов и других поселений устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами. Границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос уточняются в проектах водоохранных зон. До утверждения проектов водоохранных зон органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации устанавливают минимальные размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос, которые наносятся на генеральные планы застройки городов и других поселений, планы землепользования, а также иные планово-картографические материалы. Арбитражный суд Ростовской области при рассмотрении дел по исковым заявлениям юридических лиц об обязании заключить договоры купли-продажи земельных участков, расположенных в водоохранной зоне реки Дон, а также о признании права собственности на такие участки столкнулся с рядом проблем, одной из которых является отсутствие утвержденной до настоящего момента водоохранной зоны реки Дон. Так, во исполнение Постановления Правительства РФ от 23.11.96 N 1404 главой администрации Ростовской области издано Постановление от 17.03.97 N 84 «О водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах». Согласно п. 2 названного Постановления органам государственной власти и местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям, акционерным обществам, товариществам, крестьянским (фермерским) хозяйствам и другим землепользователям на территории Ростовской области предписано до утверждения проектов водоохранных зон администрацией области в своей деятельности руководствоваться утвержденным Правительством РФ Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах. Таким образом, данное Положение на территории Ростовской области является актом прямого действия. Протяженность реки Дон составляет 1870 км <2>. Данный факт в соответствии со ст. 69 АПК РФ судом признан общеизвестным, поскольку опубликован в печатном издании, являющемся общедоступным. Следовательно, минимальная ширина водоохранной зоны для реки Дон устанавливается в пределах 500 м. Как следует из ситуационного плана, а также пояснений Главного управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Ростовской области, МУ «Комитет по архитектуре и градостроительству» г. Ростова-на-Дону, Донского водного бассейнового управления, земельные участки, расположенные от берега реки Дон на расстоянии 500 м, входят в водоохранную зону реки Дон. ——————————— <2> Малый атлас мира. М.: ЗАО «Компания АСТ-ПРЕСС», 1997.
Ширина прибрежной защитной полосы для реки Дон как водного объекта, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение, установлена в пределах 100 м. Кроме того, согласно требованиям ст. 20 Водного кодекса РФ полоса суши вдоль берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается для общего пользования. Ширина бечевника не может превышать 20 м. Поскольку размеры водоохранной зоны реки Дон могут быть определены на основании обозначенных выше нормативных актов, отсутствие в генеральном плане развития города, кадастровом плане земельного участка, иных плановых картографических материалах водоохранной зоны само по себе не свидетельствует об отсутствии водоохранной зоны реки Дон. Таким образом, отсутствие обозначения водоохранной зоны в случае, если расположение земельного участка отвечает установленным признакам водоохранной зоны, правового значения не имеет. Следовательно, земельные участки, расположенные в пределах 500 м от берега реки Дон, относятся к категории земель поселений, к зоне особо охраняемых территорий, имеющих особое природоохранное значение, а именно к водоохранной зоне. Все земли в городах и поселках, без всякого сомнения, должны иметь возможность продаваться и покупаться, так как это определено Конституцией РФ, и согласно Земельному кодексу РФ земельные участки могут быть объектом купли-продажи. Однако особенность в данном случае заключается в том, что не каждый земельный участок разрешается отчуждать. В силу этих обстоятельств становится важным определение возможности приватизации земельных участков, попадающих в водоохранную зону водных объектов и расположенных на территории городов и иных поселений. В первую очередь возможность приватизации земельных участков интересна собственникам объектов недвижимости, расположенных на таких участках. Так возможно ли отчуждение земельных участков, находящихся в водоохранной зоне? Часть 1 ст. 217 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Согласно подп. 1 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте. Пункт 2 ст. 43 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает, что с даты вступления в силу названного Закона продажа государственного и муниципального имущества осуществляется в порядке, предусмотренном данным Законом. В соответствии с п. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель водного фонда, особо охраняемых природных и водоохранных территорий. Таким образом, в силу Закона категорически исключается возможность возмездного отчуждения, а именно приватизация, данных земельных участков. Указанные земельные участки согласно требованиям ст. 36 Земельного кодекса РФ могут быть предоставлены собственникам расположенных на них объектов недвижимого имущества только на праве аренды. Необходимо отметить, что в настоящее время в Арбитражном суде Ростовской области сложилась единообразная практика в подходе к решению вопросов о принадлежности земельных участков к землям, находящимся в водоохранных зонах, и о запрете их отчуждения.
