(Сиваков Д. О.) («Законодательство и экономика», 2008, N 10)
РЕЖИМ ВОДООХРАННЫХ ЗОН: ОХРАНА ВОД И ЛЕСОВ
Д. О. СИВАКОВ
Сиваков Д. О., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Защитить леса и воды от негативного воздействия раздельно нельзя. Как известно, леса — регулятор и нередко фильтр речных и озерных систем, но леса при этом не могут существовать без тесного контакта с поверхностными и подземными водами. Водоохранными зонами являются территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, каналов, озер, водохранилищ и даже ручьев. Водоохранные зоны и входящие в них полосы имеют специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Данный режим предусмотрен в Водном кодексе РФ (далее — ВК РФ) для предотвращения загрязнения, засорения, заиления, истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Установление водоохранных зон не влечет за собой изъятие земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрет на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим их использования. Лица, виновные в нарушении режима использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос, несут ответственность на основе действующего законодательства. Согласно статье 65 ВК РФ в границах водоохранных зон запрещаются: — использование сточных вод для удобрения почв; — размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; — осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений; — движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам, и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. С другой стороны, допускается проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии их оборудования сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод — в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны (прибрежной защитной полосы) дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных. Необходимо закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования. Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос — в зависимости от уклона берегов. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью: — до 10 км — в размере 50 м; — от 10 до 50 км — в размере 100 м; — от 50 км и более — в размере 200 м. Для реки, ручья протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохранной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере 50 м. Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища (за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 кв. км) устанавливается в размере 50 м. Ширина прибрежной защитной полосы зависит от уклона берега водного объекта и составляет 30 м для обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до трех градусов и 50 м для уклона три и более градуса. Для расположенных в границах болот проточных и сточных озер и соответствующих водотоков ширина прибрежной защитной полосы равна 50 м. Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере 200 м независимо от уклона прилегающих земель. В Водном кодексе РФ 2006 г. (по сравнению с Водным кодексом РФ 1995 г.) смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел навстречу частным интересам и в какой-то мере во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемов и водотоков. Однако в новом Кодексе запрещены наиболее вопиющие действия на берегах (например, захоронение отходов производства и потребления). При этом замысел законодателя заключается в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Именно такой «смягченный» режим водоохранных зон берется за основу при планировании органами государственной власти г. Москвы восстановления и благоустройства столичных водоемов и водотоков, а также пойменных земель. В связи с этим у воды запланировали и начали возводить культурно-досуговые и спортивно-развлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны. Однако деятельность последних должна быть строго нормирована и подконтрольна экологическим органам. Участки водоохранных зон предполагается освободить от размещенных здесь гаражей и автостоянок, вместо которых необходимо строить современные многоярусные гаражи вне водоохранных зон <1>. ——————————— <1> Экологическая газета. 2005. N 5 (148).
Земли, занятые водоохранными зонами, не названы в Налоговом кодексе РФ (далее — НК РФ) в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, они — объекты налогообложения. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляются в соответствии с Лесным кодексом РФ (далее — ЛК РФ) <2> и иными нормативными правовыми актами. Согласно статье 104 ЛК РФ в лесах водоохранных зон запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. ——————————— <2> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Многие правила пользования лесов водоохранных зон утверждены Приказом МПР России от 22 января 2008 г. N 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» <3>. ——————————— <3> Российская газета. 2008. N 45.
Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат освоению, если это совместимо с целевым назначением этих лесов и выполняемыми ими полезными функциями. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и лесных плантаций. В то же время в этих лесах допускается проведение рубок ухода за лесом, санитарных рубок. Мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации. При уходе за лесами, расположенными в водоохранных зонах, осуществляются рубки ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений высокой полноты из наиболее долговечных древесных пород (дуба, ясеня, сосны, ели, лиственницы, кедра и т. п.), эффективно выполняющих водоохранные функции. В названных лесах не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки. Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством, в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускается: — ведение сельского хозяйства в части выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, а также выращивания сельскохозяйственных культур при распашке земель; — выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений при распашке земель; — движение трелевочных тракторов; рубки проводятся преимущественно в зимний период по промерзшему грунту, порубочные остатки выносятся за пределы прибрежных защитных полос; — распашка земель; лесовосстановление осуществляется иными методами. Как известно, леса на берегах российских водотоков и водоемов могут участвовать в процессах самоочищения этих водных объектов. Недаром еще в советский период учреждение вокруг Москвы лесопаркового защитного пояса (ЛПЗП) и его последующее расширение было призвано сберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов. В последующем установление режима водоохранных зон у рек, озер, каналов и водохранилищ Подмосковья вполне согласовывалось и даже вписывалось в статус ЛПЗП. В свою очередь, практикуемые в последние десятилетия масштабная застройка и вырубка леса на берегах рек, озер и водохранилищ приводили к угнетению и гибели ценных природных комплексов. Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос часто нарушается. Нередко (например, в Московской области) не принимались или не реализовывались решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. К сожалению, региональные органы власти нередко утверждали проекты водоохранных зон с сокращенными размерами, не соответствующими требованиям законодательства. Довольно часто охранные режимы водоемов и водотоков нарушались. В 90-е годы XX в. на берегах пригородных рек, озер и водохранилищ происходила коттеджная застройка, сомнительная по своим юридическим основаниям. Кроме того, на берегах разместились произвольные свалки, мойки машин и т. д. В настоящее время представители Росводоресурсов заверяют, что собственники элитного жилья сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10 — 15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и в результате обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Кроме того, законодателю и правоприменителю следует уделить внимание речным и озерным островам, а также островам водохранилищ. Покрытые водной растительностью, они участвуют в естественном самоочищении воды, являются «убежищем» для «краснокнижных» и промысловых видов фауны. Между тем интенсивное хозяйственное освоение этих островов под дачное строительство, рекреацию, сады и огороды совершенно не нормировано. В результате происходит загрязнение, захламление и засорение островов водохранилищ. В юридической литературе высказывается предложение обязать владельцев недвижимости на освоенных островах осуществлять природоохранные мероприятия, а органы местного самоуправления — обязать вести экологическую паспортизацию островов рек, озер, водохранилищ. Самим же островам водохранилищ предложено придать статус водоохранных зон. Впрочем, многие острова российских водоемов и водотоков признаются заповедниками и заказниками. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища в 2000 — 2001 гг. вошли в состав государственных природных комплексных заказников Республики Татарстан («Свияжский», «Спасский», «Чистые луга»). Таким образом, в определенной мере правовой режим островов начал решаться <4>. ——————————— <4> Иванов Д. В. и др. О правовом статусе островов водохранилищ Российской Федерации // Экологическое право. 2007. N 3. С. 33 — 37.
В целом порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, Роснедвижимость и органы прокуратуры. Например, именно органы прокуратуры добились признания судом противоречащим закону Постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 г. N 80-ПА «Об утверждении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов города Владивостока». При согласовании и утверждении данного регионального нормативного правового акта были нарушены требования действующего законодательства, в том числе относительно размеров указанных зон и полос, не получено положительное заключение государственной экологической экспертизы <5>. ——————————— <5> Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э. Г. Липатова и С. Е. Чаннова. М.: ГроссМедиа; Росбух, 2008. С. 160, 161.
Состояние прибрежных территорий подлежит не только государственному и общественному контролю. В нем может участвовать также система общественных палат и советов, созданная в силу Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» <6>. Нельзя не отметить, что вопрос о соблюдении режима водоохранных зон тесно связан с вопросом об обеспечении режима береговой полосы общего пользования. ——————————— <6> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
