(Ходаковский А. П.) («Журнал российского права», 2007, N 12)
ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК В ВОДООХРАННОЙ ЗОНЕ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
А. П. ХОДАКОВСКИЙ
Ходаковский Андрей Петрович — ведущий юрисконсульт Коллегии адвокатов г. Москвы «БРиТ».
В настоящее время многих инвесторов привлекает возможность реализации масштабных девелоперских проектов вблизи различных водных объектов. Указанное стремление легко объяснимо: живописность места предполагаемой реализации проекта, возможность размещения тематических объектов, как правило, положительно влияют на потенциальную оценку проекта при его завершении. В рамках статьи рассмотрены правовые основания приобретения прав на земельные участки, расположенные в пределах водоохранной зоны в составе земель населенных пунктов собственниками объектов недвижимого имущества (зданий, строений и сооружений), находящихся на указанных земельных участках. Категория земель населенных пунктов избрана в качестве примера, поскольку п. 1 ст. 83 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) определяет целевое назначение данной категории земель как непосредственно предназначенных для застройки и развития населенных пунктов. Таким образом, реализация значительных инвестиционных проектов представляется наиболее приемлемой именно на землях населенных пунктов <1>. При этом особый интерес для исследования представляет противоречие, имеющееся в законодательстве относительно приобретения прав на земельные участки, находящиеся в водоохранной зоне. ——————————— <1> На практике нередки случаи, когда «площадкой» для девелоперского проекта являются земли сельскохозяйственного назначения, однако целевое назначение данной категории земель не предполагает их использования иначе, как для нужд сельского хозяйства (п. 1 ст. 77 ЗК РФ). Приобретая земельный участок сельскохозяйственного назначения для реализации девелоперского проекта, инвестор рано или поздно сталкивается с необходимостью изменения правового режима земель посредством изменения категории либо вида разрешенного использования земельного участка.
Для земель населенных пунктов характерным является наличие водоохранных зон вдоль рек, проистекающих в населенном пункте. Таким образом, здания, строения и сооружения, расположенные вдоль указанных водных объектов, фактически находятся на земельных участках с особым правовым режимом — ст. 65 Водного кодекса РФ определяет водоохранные зоны как территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Какие права на земельный участок может приобрести собственник объекта недвижимого имущества, расположенного на земельном участке с особым правовым режимом? Учитывая очевидное стремление законодателя к сокращению правовых титулов владения землей, выражающееся в постепенном отказе от таких «переходных» титулов, как постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение, рассмотрению подлежат два правовых основания владения земельным участком — право собственности (вещное право) и аренда (обязательственное право). Прежде всего следует проанализировать возможность приобретения права собственности на земельный участок, расположенный в водоохранной зоне. К сожалению, именно указанный вопрос на практике вызывал значительное количество судебных споров в силу имевшейся до недавнего времени правовой коллизии, выражавшейся в следующем: по общему правилу, содержащемуся в п. 1 ст. 36 ЗК РФ, граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами. Вместе с тем в соответствии с п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества) отчуждению в соответствии с указанным Законом не подлежали земельные участки в составе земель водоохранного и санитарно-защитного назначения. Наличие указанного запрета и сложившаяся судебная практика позволяли утверждать: отнесение земельного участка к водоохранной зоне препятствует его приватизации. Как правило, лица, желавшие приватизировать земельный участок в составе водоохранной зоны, ссылались на реализацию ими прав, закрепленных в ст. 36 ЗК РФ, предусматривающей исключительное право на приватизацию земельного участка собственниками объектов недвижимости, находящихся на участке. Действительно, приходилось признавать имевшуюся правовую коллизию, когда норма одного нормативно-правового акта (ст. 36 ЗК РФ) не согласовывалась с нормой другого нормативно-правового акта (ст. 28 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества). Каким образом решалось указанное противоречие? Автору представляется верной логика, содержащаяся в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 8 декабря 2004 г. (дело N А33-8373/04-С2-Ф02-5071/04-С2). В указанном Постановлении Судом установлена коллизия Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества и ЗК РФ, регулирующих земельные отношения в сфере приватизации земельных участков. Проанализировав нормы действующего законодательства, Суд пришел к выводу, что указанная коллизия должна решаться в пользу ст. 28 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества, поскольку п. 2, 3 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ установлены принципы приоритета охраны земли, жизни и здоровья человека над использованием земли в качестве недвижимого имущества. Как отмечено в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 14 ноября 2006 г. (дело N Ф08-5814/2006), «в соответствии с пунктом 8 статьи 28 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества земельные участки водоохранного назначения не подлежат отчуждению в соответствии с данным Законом. Иной порядок передачи земельных участков водоохранного назначения, находящихся в государственной собственности, в частную собственность действующим законодательством не установлен». Значительный интерес представляет стенограмма заседания Государственной Думы РФ от 7 октября 2005 г., на котором был рассмотрен и отклонен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», суть которого сводилась к необходимости выведения земель поселений из-под действия п. 8 ст. 28 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества, что (при принятии законопроекта) позволило бы приватизировать земельные участки в составе водоохранных зон в границах поселений. В докладе по данному законопроекту (депутат А. А. Агеев, фракция «Единая Россия») указано следующее: «Комитет по собственности считает, что возможность отчуждения в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, занятых водными объектами и водоохранными зонами водных объектов, расположенных в черте поселений, затруднит их использование в целях и способами, установленными Водным кодексом Российской Федерации… поступили отрицательные заключения от комитетов Государственной Думы — соисполнителей по законопроекту (Комитет по природным ресурсам и природопользованию и Комитет по экологии), а также от Правового управления Аппарата Госдумы РФ. Законопроект не поддерживается Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, а также большинством субъектов РФ. Среди них и такие «речные», как Самарская, Волгоградская и Амурская области. Учитывая изложенное, Комитет по собственности не поддерживает рассматриваемый проект Федерального закона и предлагает его отклонить». Недобросовестных инвесторов интересовал вопрос о возможности обхода запрета на приватизацию земельных участков, входящих в водоохранную зону. В частности, инвестора, идущего по пути правового нигилизма, могла привлечь идея об искусственном создании ситуации, когда Федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества не подлежал применению, а следовательно, ограничения, закрепленные в п. 8 ст. 28 (в части запрета на приватизацию земельных участков в составе водоохранных зон) указанного Закона не действовали. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества (в редакции от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ) действие Закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении: 1) земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; 2) природных ресурсов; 3) государственного и муниципального жилищного фонда; 4) государственного резерва; 5) государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации; 6) государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации; 7) безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций; 8) государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; 9) государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; 10) государственного и муниципального имущества на основании судебного решения; 11) акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом; 12) акций открытого акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции открытого акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном ст. 84.8 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах». На первый взгляд указанные исключения позволяли предположить возможность возникновения ситуаций, в которых Федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества не будет применяться. Проанализировав указанные ситуации, можно прийти к выводу, что особого внимания заслуживал лишь пп. 7. Идея недобросовестного инвестора в данном случае сводилась к необходимости передачи объекта недвижимого имущества специальному субъекту — общероссийской общественной организации инвалидов или организации, единственным учредителем которой являлась общероссийская общественная организация инвалидов, что, на первый взгляд, позволяет обойти запрет. Вместе с тем подробный анализ данной нормы позволяет сделать вывод об ошибочности такого предположения по следующим основаниям: указанная норма была введена в Федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2005 г. N 60-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и в статью 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и должна применяться с учетом изменений, внесенных в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», п. 2 ст. 3 которого был дополнен абзацем следующего содержания: «Земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность указанных организаций бесплатно». Таким образом, действие Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества не распространялось только на случаи безвозмездной передачи земельных участков в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, а единственным случаем, при котором такая безвозмездная передача возможна, установлен п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», т. е. когда здания, строения и сооружения находились в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов на день введения в действие ЗК РФ. Таким образом, передача права собственности на объект недвижимого имущества общероссийской общественной организации инвалидов или организации, единственным учредителем которой являлась общероссийская общественная организация инвалидов, после введения в действие ЗК РФ не позволяла осуществить приватизацию земельного участка, находящегося в водоохранной зоне, поскольку на данные правоотношения должны были распространяться нормы Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества и имеющийся в нем запрет на приватизацию земельных участков, входящих в водоохранную зону. В октябре 2007 г. вступили в силу нормы Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» (далее — Закон N 212-ФЗ). В соответствии с пп. «б» п. 2 ст. 4 указанного Закона абзац четвертый п. 8 ст. 28 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащий запрет на приватизацию земельных участков водоохранного и санитарно-защитного назначения, признан утратившим силу. Неужели запрет на приватизацию земельных участков в составе водоохранной зоны снят? Необходимо отметить, что нормы вышеназванного Закона должны рассматриваться в комплексе с изменениями, внесенными в ЗК РФ Федеральным законом от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». В частности, п. 5 ст. 27 ЗК РФ дополнен пп. 14, в соответствии с которым ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что препятствует их приватизации в силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ. Также следует учитывать, что в соответствии с п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования. Проанализировав указанные нормы, следует сделать вывод, что предположение об отмене запрета на приватизацию земельных участков, входящих в водоохранную зону, некорректно. Законодатель лишь отказался от неудачной формулировки, содержавшейся в п. 8 ст. 28 Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества, конкретизировав перечень земельных участков, приватизация которых запрещена, и тем самым устранив основания для судебных споров о неправомерности отказов в приватизации данной категории земельных участков. Вместе с тем невозможность приватизации земельного участка отнюдь не означает игнорирования интересов инвестора. Альтернативным способом приобретения прав на земельный участок, в значительной степени гарантирующим интересы инвестора, является долгосрочная аренда. Учитывая специфику договора долгосрочной аренды земельного участка, можно утверждать, что при условии соблюдения арендатором норм земельного (в частности, при целевом использовании земельного участка) и норм гражданского права (в частности, при своевременном внесении арендной платы) интересы инвестора, арендующего земельный участок, защищены надлежащим образом. При заключении договора аренды земельного участка, входящего в водоохранную зону, необходимо учитывать ряд специальных норм и ограничений. В частности, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны соблюдать при использовании земельных участков экологические и санитарно-гигиенические правила. Наиболее актуальной и подлежащей особому учету является проблема потенциально возможного загрязнения водного объекта. В связи со сказанным не противоречащим действующему законодательству представляется внесение в договор аренды положений, налагающих на арендатора дополнительные обязательства, связанные с надлежащим содержанием земельного участка и недопущением его загрязнения (в частности, запрет на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности, необходимость дополнительных согласований при размещении объектов капитального строительства и др.). В случае, если земельный участок, входящий в водоохранную зону, одновременно входит в зону санитарной охраны источников водоснабжения в соответствии с Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 (СанПиН 2.1.4.1110-02), следует учитывать необходимость соблюдения арендатором предусмотренных ограничений по использованию каждого из предусмотренных указанным Постановлением трех поясов зоны санитарной охраны с учетом специфики каждого из них (например, первый пояс включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений, его назначение — защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения). В каждом из трех поясов устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды, не допускается либо ограничивается спуск сточных вод, в том числе сточных вод водного транспорта, стирка белья, водопой скота и другие виды водопользования, оказывающие влияние на качество воды. Таким образом, помимо общих норм, посвященных аренде, специфику договора аренды земельного участка, входящего в водоохранную зону, определяют экологические, а в ряде случаев и санитарно-гигиенические нормы. Представляется, что указанная тематика заслуживает детального рассмотрения в рамках отдельного исследования.
