(Можаровский В., Попов М.) («Корпоративный юрист», 2007, N 1)
РАЗМЕЩЕНИЕ ТОРГОВОГО ЦЕНТРА НА ЗЕМЛЯХ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
В. МОЖАРОВСКИЙ, М. ПОПОВ
Виталий Можаровский, партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры».
Максим Попов, кандидат юридических наук, старший юрист юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры».
В последнее время наблюдается повышенный интерес к строительству многофункциональных торговых комплексов. О том, какие существуют особенности их размещения на земельном участке, относящемся к категории земель промышленности и иного специального назначения, читайте в статье.
Правовой режим земель
Многофункциональный торговый комплекс может быть размещен на земельном участке, находящемся в составе земель промышленности, при условии, что для такого участка будет установлено соответствующее разрешенное использование. При буквальном толковании п. 2 ст. 7, пп. 2 п. 1 ст. 40 и ст. 88 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) создается впечатление, что раз многофункциональный торговый комплекс не относится к «объектам промышленности», то он не может располагаться на участках, относящихся к категории земель промышленности. Такая точка зрения, разумеется, имеет право на существование, поскольку наиболее подходящими для размещения торговых объектов являются земли поселений. В то же время системное толкование ЗК РФ во взаимосвязи с градостроительным законодательством позволяет прийти к выводу, что при определенных условиях торговые объекты могут располагаться и за пределами черты поселений на землях промышленности. В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Однако в ч. 1 ст. 36, п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ указано, что правовой режим земельных участков определяется только градостроительным регламентом. Как видно, в отличие от ЗК РФ, предусматривающего определение правового режима участка в зависимости от двух аспектов: 1) целевого назначения (категории земель) и 2) разрешенного использования — Градостроительный кодекс РФ придает градостроительному регламенту (разрешенному использованию) исключительное значение. Если квалифицировать это различие как противоречие между двумя федеральными законами, то приоритет, по общим правилам разрешения коллизий, следует отдавать нормативному акту, принятому позднее, т. е. Градостроительному кодексу РФ. Здесь важно подчеркнуть, что действующий Градостроительный кодекс РФ 2004 г. допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки, включающих в себя градостроительные регламенты, не только для поселений (населенных пунктов), но и для межселенных территорий (ст. 31, 36), в том числе и для земель промышленности. Градостроительные регламенты устанавливаются в рамках подготовки правил землепользования и застройки, которые применительно к межселенным территориям утверждаются представительным органом местного самоуправления муниципального района (ст. 31, 32 Градостроительного кодекса РФ). До принятия таких правил решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования может быть принято главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний <1>. ——————————— <1> Пункт 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Таким образом, действующее российское градостроительное законодательство не исключает возможности установления для земельных участков в составе земель промышленности градостроительного регламента, в котором одним из видов разрешенного использования будет являться «размещение многофункционального торгового центра». Этот вывод полностью соответствует принципу дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (ст. 1 ЗК РФ), в соответствии с которым при определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Действительно, сложно найти разумное объяснение ситуации, когда участок, пригодный по санитарным, экологическим, техническим и иным нормам для размещения торгового объекта, не может использоваться подобным образом только из-за отсутствия вблизи населенного пункта. ЗК РФ позволяет располагать в границах земель определенной категории «чуждые» объекты, например объекты промышленности в пределах земель поселений (п. 7 ст. 85) или национальных парков (п. 6 ст. 95). Тем самым подтверждается, что деление земель на категории не имеет абсолютного значения для определения возможности застройки конкретного участка теми или иными объектами. Главное — это отсутствие негативного влияния со стороны таких объектов на участки и наоборот, а также нарушений прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Правоприменительная практика
Анализ ненормативных правовых актов федерального и регионального уровня и судебной практики подтверждает сделанные выше выводы. Например, в Московской области широко распространена практика перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в состав земель промышленности и дальнейшего их предоставления для строительства торговых объектов <2>. ——————————— <2> См., например: Постановления Правительства Московской области от 24.01.2005 «О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи микрорайона Левобережный г. Химки»; от 05.05.2004 «Об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного вблизи п. Битца Ленинского района»; от 08.12.2004 «О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи д. Вешки Мытищинского района» и др.
Существуют аналогичные случаи размещения складов и автозаправочных станций. Подобные объекты, так же как и торговые комплексы, не относятся к промышленным и прямо не поименованы в ст. 88 ЗК РФ. Между тем распоряжениями Правительства РФ земли лесного фонда часто переводятся в состав земель промышленности для строительства на них складов <3> и автозаправочных станций <4>. ——————————— <3> Приложение к распоряжению Правительства РФ от 28.01.2005 N 93-р. <4> Приложение к распоряжению Правительства РФ от 28.01.2005 N 88-р; приложение к распоряжению Правительства РФ от 04.11.2004 N 1409-р.
Исследуемый вопрос был предметом рассмотрения в арбитражных судах Московской области. Так, администрация Одинцовского района Московской области отказала собственнику земельного участка в согласовании размещения многофункционального семейного торгово-досугового центра, в том числе по той причине, что этот участок относится к землям промышленности. Собственник земельного участка оспорил этот отказ в судебном порядке, и его исковые требования были удовлетворены. При этом суд кассационной инстанции, оставляя без изменения решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, указал на следующее: «Как усматривается из обстоятельств дела, ЗАО «АВТ Моторс» на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные в районе деревни Сколково Новоиваньковского с/совета Одинцовского района. Земельные участки относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения с видом разрешенного использования — для строительства производственной базы, торгово-развлекательного комплекса и складских помещений. …Согласно ст. 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка имеет право возводить на земельном участке жилье, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. В имеющихся материалах дела свидетельствах на право собственности земельных участков указано, что земельные участки предназначены для строительства, в том числе торгово-развлекательного комплекса и складских помещений. Все согласования, которые необходимо иметь собственнику земельного участка для получения разрешения администрации района на размещение объекта строительства, как это предусмотрено ст. 40 Земельного кодекса РФ, у Общества имелись. …Доводы жалобы, что земли промышленности не могут быть застроены культурно-развлекательным комплексом, не основаны на материалах дела, поскольку земельный участок имеет целевое назначение. В свидетельстве о праве собственности указан вид использования земельного участка — строительство торгово-развлекательного центра» <5>. ——————————— <5> Постановление ФАС Московского округа от 22.08.2005 по делу N КА-А41/7812-05. Сохранена орфография и пунктуация оригинала.
Возможность размещения многофункционального торгового комплекса на землях промышленного назначения будет, прежде всего, зависеть от разрешенного использования такого земельного участка. При этом с учетом возможности неоднозначного толкования противоречивых положений ЗК РФ и Градостроительного кодекса РФ в описанной ситуации особо важное значение приобретает строгое соблюдение норм санитарного и природоохранного законодательства, в частности получение всех необходимых санитарных заключений и заключений государственной экологической экспертизы.
