К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ЛИНЕЙНЫХ СИСТЕМ КАК ИМУЩЕСТВЕННЫХ КОМПЛЕКСОВ
С. В. НАРУШКЕВИЧ
Нарушкевич С. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры, зав. кафедрой гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института (филиал) АНО ВПО ЦРФ «Российский университет кооперации».
Вопрос о линейных системах в гражданском праве как об имущественных комплексах на сегодняшний день является достаточно дискуссионным по ряду вопросов, в частности об их правовом регулировании именно как имущественных комплексов. Вначале необходимо ответить на вопрос о том, являются ли линейные системы недвижимым имуществом. ГК РФ и Федеральный закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним прямо не указывают линейные объекты в качестве недвижимого имущества, но не вызывает сомнений, что они прочно связаны с землей и перемещение их без соразмерного ущерба их назначению невозможно, что отвечает критериям, заложенным в определении недвижимого имущества. Таким образом, линейные объекты являются недвижимым имуществом. Неясность правового режима линейных объектов порождается и тем фактом, что законодатель прямо не указывает на форму собственности на линейные объекты. В связи с этим обратим внимание на законодательное определение газовых сетей. Так, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» <1> оставляет открытым вопрос о правовом регулировании использования газовых сетей, устанавливая в ст. 2, что система газоснабжения — имущественный производственный комплекс, состоящий из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения, поставок газа; в ст. 7 — что газораспределительная система представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям на соответствующей территории Российской Федерации, и находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей в процессе приватизации объекты указанного комплекса в собственность либо создавшей или приобретшей их на других предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов Российской Федерации основаниях. ——————————— <1> Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 23 декабря 2005 г., 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.
Как видно из приведенной нормы, форму собственности на газовые сети, подводящие природный газ непосредственно к домам граждан и приобретенные на денежные средства этих граждан, Закон не определяет. Следовательно, зарегистрировать права на эти объекты недвижимости в органах по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не представляется возможным. Согласно ст. 25 Федерального закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним право на вновь создаваемый объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания, а также право пользования земельным участком для создания данного объекта недвижимости. Так, ст. 17 этого же Закона перечисляет основания для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, к которым относятся: акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания; договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, вступившие в законную силу судебные акты; акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти; иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего владельца; иные документы, которые в соответствии с законодательством РФ подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав. На практике ни акты, ни иные документы, на основании которых было бы возможно произвести регистрацию прав на недвижимое имущество линейных объектов, государственные органы, органы местного самоуправления не выдают. Остается обращение в суд за установлением юридического факта создания линейного объекта, и соответственно решение суда будет являться основанием для регистрации права собственности <2>. ——————————— <2> Гайдадина И. В. Правовые пробелы в регулировании права собственности отдельных видов коммуникаций // Вестник СГАП. 2004 (часть 1). N 4(41). С. 135.
Решение данной проблемы могло бы содержаться в федеральном законе или законе субъекта РФ «О регистрации прав на газовые инженерные сети и сделок с ними». Разработка такого закона необходима в связи с изменением источников финансирования строительства газовых инженерных сетей, форм собственности и структур эксплуатационных организаций газового хозяйства. Целью такого закона будет являться обеспечение гарантированного технического обслуживания газовых инженерных сетей. Решены будут в таком законе и формы собственности на указанные объекты, и вопросы регистрации прав на них. В настоящее время в ряде муниципальных образований, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных и региональных законов, приняты свои нормативно-правовые акты по рассматриваемому вопросу. Так, в городе Липецке при строительстве объекта недвижимости наряду с заключением договора об инвестировании строительства заказчик (застройщик) и инвестор заключают договоры об инвестировании строительства наружных инженерных сетей (газификации, телефонизации и т. д.). При этом обязательным условием договора является пункт следующего содержания: «После ввода жилого дома в эксплуатацию наружные инженерные сети поступают безвозмездно в муниципальную собственность (в ведение соответствующих эксплуатирующих организаций). В первом случае комитет по управлению муниципальным имуществом города Липецка регистрирует в ГУЮ «Липецкий областной центр по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право муниципальной собственности на инженерные сети и передает их на праве хозяйственного ведения или оперативного управления муниципальным учреждениям или предприятиям для эксплуатации и обслуживания» <3>. ——————————— <3> См.: Постановление Главы администрации города Липецка от 19 ноября 2001 г. N 5118 «Об утверждении Порядка передачи инженерных сетей в муниципальную собственность и в собственность эксплуатирующих организаций в г. Липецке».
Однако принятие на уровне муниципального образования нормативно-правового акта, регулирующего вопросы оформления права собственности на существующие инженерные газовые коммуникации, обеспечивающие подачу газа в частные дома, не представляется законным, поскольку согласно ст. 3 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» законодательство о газоснабжении в Российской Федерации состоит из указанного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Таким образом, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по регулированию вопросов газоснабжения. Обратим теперь внимание на вопрос об отнесении к имущественным комплексам иных линейных систем, таких, как линии электропередачи, линейно-кабельные сооружения связи. Воздушной высоковольтной линией электропередачи является устройство для передачи и распределения электрической энергии по проводам, расположенным на открытом воздухе и закрепленным на опорах при помощи изоляторов и арматуры <4>. То есть в состав высоковольтной линии электропередачи входят: провода, опоры, изоляторы, арматура, трансформаторные станции, трансформаторные будки и прочее. ——————————— <4> Об отнесении линий электропередачи к категории объектов недвижимости // Цивилистическая практика. 2003. N 2(7).
С одной стороны, безусловно, отдельные элементы высоковольтной линии передачи являются движимым имуществом, например провода, изоляторы. Вместе с тем не вызывает сомнения и тот факт, что трансформаторные станции представляют собой объект недвижимости и, соответственно, могут быть зарегистрированы как отдельное здание или сооружение и могут выступать в этом случае в качестве отдельного предмета договора. С другой стороны, высоковольтную линию электропередачи можно рассматривать в качестве сложной вещи, и тогда она в целом с арматурой, проводами, опорными столбами и прочими составными частями будет являться недвижимостью. В соответствии со ст. 134 ГК РФ, если разнородные вещи образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, они рассматриваются как одна вещь (сложная вещь). Юридическое значение выделения сложных вещей состоит в том, что они являются предметом оборота как целое. Поскольку линия электропередачи как сложная вещь прочно связана с землей и ее перемещение невозможно без причинения ей несоразмерного ущерба, следовательно, в этом случае ее можно относить к объектам недвижимости, независимо от того, что отдельные ее составные части являются движимым имуществом и могут быть физически перемещены. В частности, такой же точки зрения придерживается А. Р. Кирсанов <5>. Таким образом, можно сделать вывод о том, что линии электропередачи можно отнести к имущественным комплексам. ——————————— <5> Кирсанов А. Р. Права на недвижимое имущество и сделки с ним, подлежащие государственной регистрации. М.: Ось-89, 2001. С. 19.
Под линейно-кабельными сооружениями связи Положение об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи <6> в п. 1 понимает сооружения электросвязи и иные объекты инженерной инфраструктуры, созданные или приспособленные для размещения кабелей связи. Пункт 2 Положения к линейно-кабельным сооружениям связи, являющимся объектами недвижимости, относит прочно связанные с землей сооружения связи, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. ——————————— <6> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. N 68 «Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи» // СЗ РФ. 2005. N 8. Ст. 650.
Линейно-кабельные сооружения связи, право на которые подлежит государственной регистрации, представляют собой: 1) совокупность разнородных недвижимых вещей, технологически образующих единое целое, соединенных являющимися движимым имуществом физическими цепями (кабелями), имеющих одновременно следующие признаки: наличие функциональной и технологической взаимосвязанности; предназначение их для использования по общему целевому назначению для размещения кабеля связи; наличие протяженности (длины); 2) объект недвижимости, созданный или приспособленный для размещения кабеля связи, функционально и технологически не взаимосвязанный и не образующий единого целого с другими сооружениями связи. В первом случае линейно-кабельное сооружение связи в соответствии с п. 4 Положения подлежит государственной регистрации как одна сложная вещь, выступающая в гражданском обороте как единый объект права. Таким образом, линейно-кабельные сооружения связи мы также можем отнести к имущественным комплексам. Обратим внимание на тот факт, что Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе земель) в целом под линейными объектами понимает дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо — и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс РФ понимает под такими объектами сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др. Оба определения оставляют место для иных линейных объектов — к ним можно причислить также и мосты, туннели, сооружения метро, фуникулеры и т. п. Необходимо ли единообразное правовое регулирование всех линейных объектов? Только отчасти. Для всех них было бы разумным введение отдельного порядка регистрации прав на них, помощь государства при приобретении права землепользования для их размещения, определенные исключения из природоохранных требований (что подтверждается, например, ст. 49 ЗК РФ, ст. 7, 11 Закона о переводе земель). Однако эксплуатация некоторых линейных объектов требует полного владения земельным участком (дороги, отдельные участки трубопроводов высокого давления и электросетей), что должно быть обеспечено правом, исключающим права пользования другого лица: арендой, постоянным (бессрочным) пользованием или правом собственности. В то же время большинство линейных объектов не является препятствием для использования земельного участка по целевому назначению (подземные трубопроводы и линии связи, надземные кабели и провода), хотя их наличие на земельном участке порождает определенные неудобства для собственника земли. Степень этого неудобства отличается, что должно стать определяющим при решении вопроса о пригодности аренды или собственности как вида прав на землю для размещения линейных объектов. Представляется, что для каждого сооружения, независимо от того, насколько оно обременительно для правообладателя земельного участка, невозможно образовать свой земельный участок, который можно было бы в последующем купить или взять в аренду. Линейные сооружения в городских условиях находятся над или под другим линейным объектом и расположены в основном вдоль дорог. Если мы следуем теории создания самостоятельного земельного участка для размещения линейного объекта, то вся земля под объектом должна быть поделена на множество участков долевой собственности владельцев различных объектов и множество участков, находящихся в аренде нескольких лиц, в местах их совпадения или пересечения. Но даже если линейные объекты расположены на значительном удалении друг от друга и не пересекаются, для строительства линейного объекта требуется гораздо большая площадь, чем для его дальнейшей эксплуатации. Сужение или расширение полосы отвода линейного объекта возможно только при проведении землеустройства и только с согласия собственников соседних земельных участков. В таком случае границы земельного участка пришлось бы устанавливать «про запас», включая охранные зоны, которые никогда не входили в состав землепользований линейных объектов. Приемлемым решением данного вопроса было бы размещение линейного объекта на условиях сервитута — не требовалось бы ни межевания земель, ни решения о переводе земельного участка в иную категорию, ни многократной регистрации перехода прав. При этом следует рассмотреть данный вопрос с двух точек зрения — оформление прав на землю под существующими линейными объектами и оформление прав для строительства линейного объекта. Во-первых, неясно соотношение прав владельца линейного объекта как обладателя сервитута (сервитуария) и как лица, в пользу которого установлены охранные зоны. Охранные обязательства, необходимые для обеспечения деятельности линейных объектов, обеспечиваются посредством установления охранных зон и иных административных запретов, вопрос о природе которых пока открыт. Например, неясна природа запрета на возведение строения на участке, обремененном сервитутом, природа права доступа на земельный участок. Практические последствия данной проблемы заключаются в том, что убытки, вызванные установлением охранных зон, выплачиваются при их установлении разовой выплатой и не включаются в состав убытков, причиняемых установлением сервитута, либо в состав платы за сервитут. Во-вторых, при строительстве уже существующих линейных объектов все возникавшие убытки были выплачены землепользователям сполна, а земля была приватизирована с оговоркой об имеющемся обременении. Следовательно, вообще нельзя говорить о возмещении убытков, причиненных фактом существования линейного объекта. В-третьих, остается открытым вопрос о плате за устанавливаемый сервитут (ст. 274 ГК РФ). Законодательство многих стран и, более того, различных правовых систем (Англия, Германия, Швеция <7>) расценивает сервитут как средство преодоления монополизма собственника земельного участка, с одной стороны, а с другой — не допускает установления такого сервитута, который является слишком обременительным. Во всяком случае, плата за пользование сервитутом должна быть меньше земельного налога за сопоставимый земельный участок, поскольку не исключается возможность его использования самим собственником. К сожалению, судебная практика по данному вопросу складывается в ином направлении, приравнивая плату за сервитут к арендной плате. ——————————— <7> Hurndall A. Property in Europe. London, 1998. P. 111, 216; Swedish land and cadastral legislation. Stockholm, 1998. P. 86 — 87.
Кроме того, остается нерешенным ряд других правовых вопросов. В частности, нормы ст. 35 и 36 ЗК РФ должны признавать юридическую возможность оформления сервитута вместо исчезающих вещных прав. Должен быть решен вопрос о том, кто выступает от имени собственника в тех случаях, когда разграничение государственной собственности на них еще не произведено, кто выступает в роли собственника при оформлении сервитута в отношении бесхозяйного имущества. Также следует пересмотреть способ защиты прав собственника обмеренного участка, так как иск о прекращении сервитута в отношении части трубопровода можно расценивать как явное превышение пределов защиты гражданских прав. Заслуживает внимания также вопрос установления особенностей оформления отношений с участниками долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения ввиду того, что подписание соглашения со всеми участниками долевой собственности является заведомо непосильной задачей. Итак, о недостатках законодательства сказано немало. Это подтверждается практикой: по данным Росрегистрации, на 1 июня 2005 г. зарегистрировано менее тысячи сервитутов (на 40 млн. земельных участков и общей протяженности всех линейных объектов примерно в 1 млн. км). Данные цифры говорят о необходимости срочных изменений. Такие изменения предусматриваются законопроектом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов», в том числе: — возможность установления сервитута для строительства линейных объектов, при этом оговаривается обязательная оплата собственнику за временное занятие земельного участка; — установление сервитутов только как незначительных обременений земельных участков; — превращение сервитутов, необходимых для эксплуатации линейных объектов, в личные сервитуты, то есть устанавливаемые в пользу определенного лица; — возможность установления сервитутов на основании планировочной документации; — возложение ответственности за причиняемые сервитутом неудобства на обладателя сервитута; — сохранение сервитута при изменении границ земельного участка. Данные меры, на наш взгляд, позволят решить очень многие вопросы оформления прав на землю, занимаемую линейными объектами и предназначенную для строительства новых.
