АНАЛИЗ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ЗАСТРОЙКИ НА ТЕРРИТОРИИ МОСКВЫ
А. А. ПАЦЕВ
Пацев А. А., заместитель начальника юридического управления группы компаний КРТ.
На протяжении нескольких последних лет в Москве активно развивается гражданское строительство. При этом застройщикам редко удается избежать нарушения каких-либо норм как в сфере использования предоставленного земельного участка, так и в сфере соблюдения экологических требований. По мнению О. И. Крассова, земельное право не содержит всего арсенала правовых санкций, рассчитанных на всестороннее воздействие против нарушителей правового режима земельных участков <1>. Как и в других отраслях российского законодательства, в земельном законодательстве РФ имеет принципиальное значение осуществление земельного контроля и привлечение к соответствующим видам ответственности. ——————————— <1> Крассов О. И. Земельное право. М.: Юристъ, 2004. С. 671.
В целом вопрос совершенствования системы ответственности за нарушения порядка застройки крайне сложен, существуют прямо противоположные мнения о направлениях эволюции норм права, регламентирующих ответственность за земельные правонарушения. Считается, что в действующем земельном законодательстве не сформулировано точно понятие земельного правонарушения, а правовые конструкции, имеющиеся в Земельном кодексе РФ (ЗК РФ), лишь указывают на существование земельных правонарушений как самостоятельного основания привлечения лиц, виновных в их совершении. Законодатель в ЗК РФ, а затем и Градостроительном кодексе РФ (ГрК РФ) закрепил три основных вида (формы) ответственности за нарушение земельного законодательства — дисциплинарная, административная и уголовная. Ряд исследователей выделяют также понятия имущественной или материальной формы ответственности <2>, земельно-правовой ответственности <3>. Не вдаваясь в длительную дискуссию относительно видов ответственности, остановимся более подробно на системе административной ответственности за нарушения в сфере земельных правоотношений как наиболее часто встречающейся при применении норм права. ——————————— <2> Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Издательство БЕК, 2002. <3> См.: Улюкаев В. Х. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства // Земельное право РФ / Под ред. В. Х. Улюкаева. М.: Былина, 2002. С. 236 — 239; Панкратов И. Ф. Ответственность за нарушение земельного законодательства // Земельное право / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2000. С. 184 — 191.
Вызывает определенный интерес судебная практика по применению таких норм. Анализ конкретных ситуаций позволяет обнаружить неточности, существующие пробелы в правовом регулировании соответствующих отношений, а впоследствии выработать рекомендации как правоприменителям, так и законодателю. Наложение административных взысканий регламентируется Кодексом об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ), являющимся базовым федеральным актом административного права, а также вступившим недавно в силу московским Кодексом об административных правонарушениях. КоАП РФ предусматривает более 40 составов административных проступков в области землепользования и охраны окружающей среды. Глава 9 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике. Из них к специальным составам, устанавливающим административную ответственность за нарушение законодательства о градостроительстве, можно отнести нормы ст. ст. 9.4, 9.5 и 9.13 КоАП РФ. Общий характер носит ст. 5.39 КоАП РФ, которая устанавливает административную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. Такой документацией как раз и может служить информация о среде жизнедеятельности населения и ее предполагаемых изменениях, выступая дополнительной правовой гарантией граждан на участие в обсуждении проектов застройки. Широкое распространение в поселениях самовольного занятия земельных участков вызвало появление в КоАП РФ ст. 7.1. Ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов предусматривается ст. 8.1 КоАП РФ. Статья 8.4 КоАП РФ содержит санкции за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы. Помимо вышеперечисленных составов, установленных на федеральном уровне, в настоящее время в КоАП РФ предусмотрены следующие правонарушения, которые могут иметь место при осуществлении застройки земельных участков: ст. 19.9, ст. 8.6, ст. 8.7, ст. 7.8, ст. 7.16, ст. 8.12, ст. 7.10, ст. 8.8. Примером административной ответственности по двум последним видам правонарушений может служить следующее дело. Институт обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Москомзема о привлечении к административной ответственности на основании ст. ст. 7.10, 8.8 КоАП РФ. Решением суда в удовлетворении требования института отказано. Суд кассационной инстанции оставил жалобу института без удовлетворения, сославшись на следующее. Для завершения строительства комплекса зданий и последующей их эксплуатации институту распоряжением префекта округа передан в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок. На части этого земельного участка фактически размещены шиномонтаж, контейнеры, летнее кафе, принадлежащие третьему лицу, что институтом не отрицалось. Основанием для занятия названной части земельного участка послужили договоры на аренду нежилых помещений, заключенные между третьим лицом и институтом, которые не были согласованы с Москомземом, что повлекло за собой ответственность, предусмотренную ст. 7.10 КоАП. Поскольку часть земельного участка на момент проверки использовалась не в целях завершения строительства комплекса зданий института и дальнейшей их эксплуатации, в действиях института судом усмотрены признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.8 КоАП РФ <4>. ——————————— <4> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 11.02.2004 по делу N КА-А40/195-04 // СПС КонсультантПлюс.
Анализ практики применения административной ответственности показывает, что на ее эффективность в области обеспечения надлежащего землепользования и качества окружающей среды влияет ряд факторов. К ним можно отнести недостаточную оперативность производства по делам об административных правонарушениях. Так, более трети дел рассматриваются с нарушением установленных в КоАП РФ сроков (два месяца со дня совершения правонарушения, два месяца со дня его обнаружения — при длящемся правонарушении). Налицо также слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел. Однако наибольшую проблему представляет собой неадекватность взыскания содеянному и в первую очередь незначительные величины сумм штрафов. В ряде зарубежных стран законодательство предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей. Вследствие малозначительности сумм штрафов как главного средства административного воздействия отсутствует стабильность и последовательность в системе административной ответственности. При этом надо учитывать, что координация этой деятельности долгое время не осуществлялась должным образом в общефедеральном масштабе; наблюдались правовые коллизии в правоприменительной практике, отсутствие унификации ее норм и осуществления в различных регионах и в пределах территории одного субъекта РФ. С 1 января 2007 г. вступил в силу ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» N 232-ФЗ (далее по тексту — ФЗ N 232-ФЗ). Как отмечает И. А. Литвинова, важными изменениями, внесенными ФЗ N 232-ФЗ, являются, в частности, создание единой государственной экспертизы документации объектов капитального строительства и значительное увеличение размеров административных штрафов за нарушения в области строительства. Например, размер налагаемого на юридических лиц штрафа за строительство, реконструкцию и капитальный ремонт, производимые без соответствующего разрешения, составляет от 5000 до 10000 МРОТ <5>. ——————————— <5> Литвинова И. А. Предоставление земельных участков для жилищного строительства. Комментарий к Федеральному закону от 18.12.2006 N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Журнал «Недвижимость. Строительство. Право». 2007. N 2 (март — апрель).
При этом некоторые из принятых поправок вызвали волну общественного протеста. И. А. Литвинова отмечает, что, по мнению отдельных общественных организаций, в частности экологических, принятые изменения могут ухудшить экологическую обстановку и ликвидируют государственную систему экологической экспертизы и контроля при строительстве жилья и промышленных объектов. Данные анализа и сопоставления числа проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам РФ свидетельствуют о значительном разрыве (в большинстве случаев) между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что свидетельствует о низкой степени выявляемости правонарушений и привлечения к административной ответственности. Уровень соблюдения законности в сфере системы ответственности за нарушения порядка застройки в Москве в целом несколько лучше, чем в других субъектах РФ. Только в 2002 году нарушители земельного законодательства были оштрафованы на сумму свыше 22 млн. рублей. В результате принятых мер 776 нарушений устранены. За 2002 год Госземинспекцией Москомзема проверено более 5139 га земель, 8735 инспекционных рейдов выявили 3675 нарушений земельного законодательства, которыми в основном являются самовольное занятие земельных участков и их нецелевое использование. Повышению эффективности административной ответственности за нарушение земельного законодательства способствует совершенствование нормативно-правовой базы. Так, в Приказе Росземкадастра от 09.03.2004 N П/37 «Об обеспечении и сборе объяснений, показаний и пояснений в качестве доказательств при осуществлении государственного земельного контроля по административным делам» регламентируются процедуры формирования доказательной базы при установлении административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Практически разработан механизм принудительного прекращения прав на земельный участок за неправильное его использование. В 2002 году целевыми проверками были охвачены территории, используемые под спортивные сооружения, автостоянки и парковки, объекты ВВЦ, организации, расположенные в полосе отвода МКАД и в зоне р. Яузы. В судебном порядке освобождено свыше 3 га самовольно занятых земель <6>. В органы прокуратуры передано более 200 материалов административных дел с расчетом ущерба на сумму свыше 96 млн. руб. Есть примеры вынесения приговоров против лиц, совершивших самоуправные действия с городскими землями. ——————————— <6> Чекулаев И. Специальное приложение «Москва имущая» N 37 к газете «Вечерняя Москва» от 29.08.2002.
Всего за 2003 г. выявлено по результатам проверок 6106 нарушений земельного законодательства на общей площади 1156 га. Наибольшее количество выявлено такого вида нарушений, как самовольное занятие земельных участков и их использование без правоустанавливающих документов. При этом в гораздо большей степени эти правонарушения совершают юридические лица (3526 нарушений), нежели должностные (541 нарушение) и физические лица (116 нарушений). Использование земельных участков не по целевому назначению также было достаточно широко распространено в 2003 г. (488 выявленных случаев нарушений). Динамика выявленных нарушений земельного законодательства в Москве за первое полугодие 2004 г. в разрезе по округам сходна с таковой за 2003 г. Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю является одним из наиболее часто встречающихся нарушений (1515 нарушений за первое полугодие 2004 г.), при этом по количеству нарушений лидируют такие округа, как ЦАО (279 нарушений), САО (228 нарушений) и ЮЗАО (198 нарушений). Также сохранилось большое количество такого вида нарушений, как использование земель не по целевому назначению (226 случаев выявленных нарушений). По количеству такого вида нарушений лидируют СВАО (46 нарушений), ЮВАО (28 нарушений) и ЦАО (26 нарушений) <7>. ——————————— <7> По данным Госземинспекции г. Москвы (по состоянию на 19 января 2005 г.).
В последнее время среди нарушений земельного законодательства в Москве акцент сместился от неосвоения предоставленных земель к их нецелевому использованию. Способы использования земельного участка, не соответствующие его целевому назначению, вызывают применение к нарушителям санкций за нарушение земельного законодательства вплоть до принудительного изъятия земельного участка. В связи с этим целесообразно более пристально рассмотреть практические вопросы применения судами соответствующих норм земельного и административного законодательства. Земли в РФ разделены на соответствующие категории, однако в ЗК РФ отсутствует четкое определение понятия «категория земель», поскольку приводится только определение непосредственно самих категорий земель, закрепляющее уже ранее возникшие понятия и способы их хозяйственного оборота, а также перечень земель, входящих в данную категорию. Основным следствием отнесения к той или иной категории земель является использование их в строгом соответствии с их целевым назначением. Такое следствие является фактически ограничением права собственности на земельные участки, где собственник имеет право использовать свой земельный участок только в соответствии с законом <8>. ——————————— <8> Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под редакцией С. А. Боголюбова. М., 2002. С. 28.
Категория земель и их разрешенное использование являются сходными по своей сути и содержанию понятиями, однако они не тождественны. В отличие от понятия категории земель, которых согласно ст. 7 ЗК РФ семь и число которых не может быть увеличено, число видов разрешенного использования земель больше и регулируется оно локальными актами. Перечень разрешенного использования земельных участков фактически является определяющим для функционального использования земель и вида использования зданий, строений, сооружений. Таким образом, деление земель по категориям имеет общий характер, в то время как разрешенное использование земель является более узким понятием, конкретизирующим правовой режим использования земель соответствующих категорий. Нормы правового регулирования, которые используются при отводе земельных участков для целей строительства и их переводе из одной категории в другую, регулируются, помимо ЗК РФ, также и ГрК РФ. ГрК РФ регулирует и часть вопросов, относящихся к разрешенному использованию земельных участков, предоставленных для целей строительства. Примером нарушения целевого использования земли служит следующее дело. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления о привлечении общества к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за использование земли не по целевому назначению. Решением суда в удовлетворении заявления отказано. Предоставленный земельный участок использовался обществом для подъезда и остановки автотранспорта, а это, по мнению общества, не нарушало целевое использование участка, находящегося в зоне природно-производственного назначения. Однако суд установил, что на основании договора аренды земельного участка обществу был предоставлен земельный участок для эксплуатации зданий и сооружений с целью изготовления оборудования для строительной индустрии, и приведенное описание целей использования участка является окончательным. В то же время при проведении проверки соблюдения требований земельного законодательства, оформленной протоколом, актом обследования земельного участка, было установлено, что на территории земельного участка общества находилась стоянка автомобилей, то есть участок использовался не по целевому назначению <9>. ——————————— <9> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23.05.2003 по делу N КА-А40/3217-03 // СПС КонсультантПлюс.
Примером ответственности за нарушение условий договора аренды о целевом характере используемого участка при осуществлении застройки его части может служить следующее дело. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления, которым оно привлечено к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за использование земли не по целевому назначению. Решением суда в удовлетворении заявления отказано. В кассационной жалобе общество просило об отмене решения, так как, по мнению общества, ответчик (Госземинспекция) не доказал, что бетонное строение, возведение которого не было предусмотрено договором, было возведено именно обществом. Общество считало, что, исходя из диспозиции нормы ст. 8.8 КоАП РФ (нецелевое использование земли), Госземинспекция должна была доказать наличие умысла общества в совершении нарушения. Однако суд кассационной инстанции установил, что при предоставлении земельного участка общество не заявляло о наличии на земельном участке строений, не предусмотренных условиями договора аренды. Суд также учел, что, заявляя о том, что строение обществом не возводилось, общество не представило доказательства принятия мер по защите фактически нарушенных в этом случае незаконными действиями сторонних лиц права пользования земельным участком и договорных обязательств общества. Все указанные обстоятельства (в своей совокупности) расценены судом как подтверждение возведения бетонного строения самим обществом в нарушение условий договора аренды о целевом характере используемого участка <10>. ——————————— <10> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13.11.2003 по делу N КА-А40/8958-03 // СПС КонсультантПлюс.
Использование земельного участка не по целевому назначению следует отличать от детализации согласно гражданско-правовым условиям договора такого использования с учетом норм материального права. Примером неправомерного расширения детализации использования земельного участка до нецелевого назначения может служить следующее дело. Общество обжаловало в арбитражном суде постановление о привлечении общества к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ за использование земли не по целевому назначению. Решением суда в удовлетворении заявления отказано. В кассационной жалобе общество просило отменить решение и постановление, считая, что размещало на предоставленном земельном участке автотранспорт в соответствии с разрешенным законом и договором использованием, а потому в его действиях отсутствовало нецелевое использование арендуемого земельного участка. Суд кассационной инстанции отменил вынесенные по делу судебные акты в связи со следующим. Согласно условиям договора аренды земельный участок предоставлен для эксплуатации зданий под административные цели, ремонтные мастерские и открытые стоянки грузового автотранспорта. Тем не менее часть земельного участка, предоставленного под открытые стоянки грузового автотранспорта, используется сторонней организацией на основании договора с обществом под размещение открытой, охраняемой стоянки легковых автомобилей. Использование обществом земельного участка под стоянку именно грузового автотранспорта является гражданско-правовым условием договора, за нарушение которого общество в силу ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ не может быть привлечено к административной ответственности. В то же время само целевое использование земельного участка — под размещение автостоянки — обществом, по мнению кассационной инстанции, не нарушено, в связи с чем в действиях общества отсутствует событие административного правонарушения <11>. ——————————— <11> Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10.12.2003 по делу N КА-А40/9842-03 // СПС КонсультантПлюс.
Таким образом, говорить о том, что механизм изменения целевого назначения участков полностью урегулирован федеральным законодательством, в настоящий момент преждевременно. Практически открытыми остаются вопросы условий и сроков перевода, неправомерного расширения детализации использования земельного участка до нецелевого назначения, а также основания для отказа в земельной конверсии. На практике перевод земель в другую категорию зачастую произвольно осуществляется органами местного самоуправления, что приводит к хаотичной застройке, нерациональному использованию земель. Отсутствие четко определенного перечня видов разрешенного использования (внутри каждой категории земельных участков), в том числе в рамках утвержденного зонирования территорий, ведет к принятию волюнтаристских решений, открывает простор для неправомерного толкования установленного разрешенного использования, что, в свою очередь, приводит к расцвету коррупции. Упомянутый выше московский Кодекс об административных правонарушениях в целом, при отсутствии в настоящее время практики его применения судами, представляется довольно «сырым» правовым актом, множество норм которого либо дублируют (излишне конкретизируют) положения КоАП РФ, тем самым запутывая и правоприменителя, и землепользователей, девелоперов, а также открывая путь неконституционному порядку применения двух санкций за одно и то же правонарушение. Так, в упомянутом московском КоАП существует ст. 4.39, озаглавленная «Нарушение правил и требования в области охраны окружающей среды» (при этом она размещена в главе 4, которая носит название «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»), однако в той же главе 4 или в других главах (например, в главе 6 «Административные правонарушения в области землепользования», в главе 7 «Административные правонарушения в области градостроительства и эксплуатации объектов городской инфраструктуры») есть и другие составы, устанавливающие санкции за те или иные нарушения природоохранных требований. Какие выводы могут быть сделаны из приведенных примеров? Основным видом ответственности за земельные правонарушения выступает административный штраф, налагаемый уполномоченными органами государственного земельного контроля за нарушение земельного правопорядка в области городской застройки. Формулировка земельных правонарушений, за которые может применяться административная ответственность, в КоАП РФ не как самостоятельной правовой категории, а в виде разновидности административных правонарушений в области охраны собственности либо в области охраны окружающей природной среды и природопользования (главы 7 и 8 КоАП РФ), либо в промышленности, строительстве и энергетике (глава 9 КоАП РФ) представляется несовершенной. Такой среди разных видов административных правонарушений, по-видимому, является неудачной законодательной практикой классификации административных правонарушений. По мнению Н. Л. Лисиной, значительное сокращение количества составов нарушений в рассматриваемой сфере, за которые наступает административная ответственность, может привести к снижению эффективности контроля за использованием земель поселений, обеспечением законности при градостроительстве <12>. ——————————— <12> Лисина Н. Л. Особенности правового регулирования владения и пользования земельными участками в составе земель поселений // Законодательство и экономика. 2002. N 11.
Наиболее отработанным видом земельной ответственности по результатам проведенного анализа можно считать возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями постольку, поскольку оно опирается на конкретные и подтвержденные многолетней практикой нормы Гражданского кодекса РФ. В настоящее время, по нашему мнению, законодателю не следует допускать расширения существующих и изобретения новых составов административной ответственности без достаточно обоснованных практикой оснований, в том числе с помощью нормативных правовых актов субъектов РФ. Дело в том, что чаще всего в руки государственных и муниципальных органов вложен достаточный правовой инструментарий для своевременного реагирования на нарушения порядка землепользования и застройки — речь идет лишь о налаживании механизма правильного и умелого применения закона. Из этого следует, что необходимо обеспечить нерасширительное применение и толкование без необходимости норм КоАП РФ, в котором нормы сформулированы в общем виде и могут позволить достаточно широко применять административное воздействие, в т. ч. и путем формирования соответствующей судебной практики. Увлечение детальным (иногда доходящим до анекдотического) регулированием тех или иных отношений вряд ли принесет большую пользу. Безусловно, требуется установить четкие и понятные критерии и единый порядок перевода земель из одной категории в другую, а также закрепление в едином правовом акте видов разрешенного использования внутри категорий. Вследствие малозначительности сумм административных штрафов как главного средства воздействия на нарушителей установленных для ведущегося строительства требований (санитарного, экологического, технологического и иного характера) в настоящее время отсутствует стабильность и последовательность в системе административной ответственности. В результате этого наблюдается значительное увеличение случаев совершения нарушений, причиняющих вред интересам отдельных лиц и публичным интересам. Для совершенствования системы ответственности за нарушения порядка застройки предлагается пересмотреть в сторону существенного увеличения размеры штрафов за нарушения установленных санитарных, экологических и технологических требований. При этом в Уголовном кодексе РФ имеется ст. 254 «Порча земли» с значительными санкциями, в том числе с наказанием в виде лишения свободы за совершение предусмотренного преступления. Существуют различные точки зрения на проблему совершенствования уголовной ответственности в этом случае. Так, С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, Е. А. Галиновская <13> считают, что необходимости в ее изменении и дополнении не имеется, поскольку количество возбужденных уголовных дел измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней — единицами. Общественная опасность такого преступления, как порча земли, обществом пока не осознана. Проблемы здесь видятся не столько в совершенствовании законодательства, сколько в правоприменении. Именно поэтому необходимо обеспечить неотвратимость уголовного наказания за порчу земли, представляющую общественную опасность, а также необходимо отличать ее от порчи земли, предусмотренной в КоАП РФ. ——————————— <13> Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г., Галиновская Е. А. Концепция развития земельного законодательства в России // http://www. optim. ru/bh/2002/3/bogolubov/bogolubov. asp.
С другой стороны, существуют мнения об ужесточении уголовной ответственности не только по ст. 254 УК РФ, но и за иные экологически опасные общественные деяния. Так, по-видимому, необходимо разработать четкую нормативно-правовую базу, предусматривающую не только административную, но и уголовную ответственность за предоставление под застройку территорий, относящихся к категории объективно опасных <14>. Однако, по мнению С. А. Боголюбова, рассматриваемую проблему сложно решить путем ужесточения уголовной ответственности в силу того, что она тесно связана экономическими моментами <15>. Безусловно, можно согласиться с тем, что основное направление такого разрешения должно лежать в первую очередь в плоскости политического и воспитательного процессов, а в последнюю очередь — в плоскости уголовного судопроизводства. И здесь проблема, по-видимому, заключается не столько в совершенствовании системы уголовной ответственности за нарушение требований по охране земель застройки, сколько в правоприменении. ——————————— <14> Только бы не сбылся… // Родная газета. N 6 (6) 6 июня 2003 г. <15> Боголюбов С. А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.
Представляется, что внесение изменений в существующее законодательство в любом случае должно происходить постепенно, с опорой на результаты предыдущих.
