(Анохин С. А.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 12)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СУБЪЕКТИВНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ И СПОСОБЫ ИХ ЗАЩИТЫ
С. А. АНОХИН
Анохин Сергей Александрович — кандидат юридических наук, старший преподаватель Московского университета МВД России.
В статье раскрываются основные конституционные экологические права граждан, а также экологические права граждан, закрепленные в ФЗ «Об охране окружающей среды», рассматриваются способы защиты экологических прав граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Ключевые слова: экологические права граждан, общественные объединения, право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию, право на возмещение ущерба, судебный контроль, административный надзор и контроль, прокурорский надзор.
Legal Regulation of Subjective Environmental Rights and Methods of their Protection S. A. Anohin
The article reveals the main constitutional environmental rights of citizens as well as the rights mentioned in the federal law «On environmental protection». The author also describes the methods of protection of environmental rights in the sphere of executive authorities’ activity.
Key words: environmental rights of citizens, public associations, right for a favorable environment, right to compensation, juridical control, administrative supervision and control, procurer’s supervision.
Вопрос о содержании экологических прав — это прежде всего вопрос о границах охраняемого экологического интереса. Правовая охрана экологического интереса обеспечивается постольку, поскольку эти интересы признаются в качестве объекта охраны на основе объективного права.
Экологические права граждан относятся к разновидности естественных и неотчуждаемых прав человека, которые возникают и существуют с момента рождения человека и прекращаются с его смертью. Они определяют меру свободы и необходимости поведения человека в сфере природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности <1>. ——————————— <1> По вопросу определения сущности субъективных прав граждан см.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001.
Под экологическими правами человека понимаются признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с природой. Все экологические права подразделяются на два вида: общие и специальные. Общие права сформулированы в Конституции РФ и Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Специальные права закрепляются в законодательстве, регулирующем использование и охрану отдельных видов природных ресурсов и природных объектов. Основные конституционные права: право частной собственности на землю (ст. 36); право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37); право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), и др. Перечень прав дается в гл. 2 Конституции РФ. Итак, статья 42 Конституции РФ закрепляет три, по существу самостоятельных, но тесно связанных между собой экологических права человека: — право на благоприятную окружающую среду; — право на достоверную информацию о ее состоянии; — право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Под благоприятной окружающей средой в ст. 42 Конституции РФ следует понимать такую среду, параметры которой соответствуют установленным стандартам, обеспечивающим охрану жизни и здоровья человека, растительного и животного мира, сохранение генетического фонда. Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, неистощимости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства. Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Достоверной является заведомо неискаженная информация об окружающей среде, которой располагают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды. Уровень достоверности информации зависит, в частности, от уровня развития экологической науки и техники в сфере мониторинга и контроля. Данное право конкретизируется в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <2>, который гарантирует и устанавливает судебную защиту данному праву. ——————————— <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.
Согласно ст. 41 Конституции РФ, в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию. Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды (транспортные организации, промышленные предприятия), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности. Согласно ст. 77 ФЗ «Об охране окружающей среды», вред возмещается в полном объеме, включая неполученные доходы и расходы, связанные с повреждением здоровья (ст. 79). Экологические права могут быть подразделены по видам регулируемых ими интересов или сторон деятельности; как в Российской Конституции, так и в международных пактах по правам человека выделяются гражданские (личные) права, политические права, культурные права, социальные и экономические права. Гражданские (личные) права определяют защищенность человека, его здоровья и имущества от какого-либо незаконного вмешательства (к примеру, от вредного воздействия окружающей среды). Политические права граждан выражают возможности индивида участвовать в осуществлении государственной власти (посредством проведения референдума по вопросам охраны окружающей среды, участия в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений и др.), устанавливать контроль за властью (путем судебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц, а также их бездействия, нарушающих экологические права граждан). Культурные права позволяют обеспечивать рост уровня экологической культуры человека. Социальные и экономические права призваны обеспечить человеку достойный жизненный уровень с учетом экологических характеристик, право на труд в экологически безопасных условиях, защиту здоровья от вредного воздействия загрязненной окружающей среды, право на экологическое образование. Права граждан в области охраны окружающей среды конкретизированы в ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» <3>. ——————————— <3> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Согласно нормативным предписаниям, содержащимся в Федеральном законе, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Кроме того, граждане имеют право: — создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; — направлять обращения в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; — принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях; — выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; — оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; — обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; — предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; — осуществлять другие предусмотренные законодательством права. Одним из средств охраны прав граждан является возложение на них обязанностей. Пункт 3 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды» возлагает на граждан следующие обязанности: — сохранять природу и окружающую среду; — бережно относиться к природе и природным богатствам; — соблюдать иные требования законодательства. Конституция РФ предусматривает, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. В развитие данных положений Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <4> (в ред. от 23.07.2008 N 160-ФЗ) устанавливает, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. ——————————— <4> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Общественное объединение — это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. В соответствии с нормативными предписаниями Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественные объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: — разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; — за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; — оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; — организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством РФ, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и обсуждения проектов, касающихся охраны окружающей среды; — обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; — участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан; — обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; — организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; — организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; — рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы; — подавать в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; — предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; — осуществлять другие предусмотренные законодательством права. Общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей среды, что является дополнительной гарантией прав граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <5> устанавливает систему государственных мер, обеспечивающих право граждан на благоприятную окружающую среду. ——————————— <5> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Во-первых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Во-вторых, при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума. В-третьих, должностные лица, препятствующие гражданам, общественным объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке. Далее статья 34 данного Закона устанавливает следующее: — размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности; — нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов; — прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Уголовная ответственность применяется только к физическим лицам за совершение экологического преступления, т. е. посягательство на экологический правопорядок и его составную часть — экологическую безопасность населения. В гл. 26 УК РФ установлена ответственность за нарушение правил: охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и токсинами (ст. 248) и др. Административная ответственность применяется к физическим и юридическим лицам за совершение экологического проступка при отсутствии состава преступления. Наиболее распространенная мера административного взыскания — штраф. Размеры штрафа кратны размеру минимального размера оплаты труда на момент совершения правонарушения. Так, в гл. 8 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение общих требований охраны окружающей среды (несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов), за совершение земельных, горных, водных правонарушений, лесонарушений, проступков, посягающих на животный мир и среду его обитания, и др. Имущественная ответственность предусматривает возмещение нанесенного экологического ущерба, включая реальный вред и упущенную выгоду <6>. ——————————— <6> См.: Судебная экспертиза в арбитражном процессе / Под ред. Д. В. Гончарова, И. В. Решетниковой. М., 2007. С. 24.
Дисциплинарная ответственность применяется только к физическим лицам и предусмотрена за совершение экологического проступка в связи с невыполнением служебных обязанностей, в результате чего причиняется экологический вред. Статья 45 Конституции РФ устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. При этом важно, что могут быть обжалованы в суд не только неконституционные, противоречащие экологическим правам граждан решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, но и бездействие этих органов и лиц (ст. 26 Конституции РФ). Анализ действующего законодательства в области охраны окружающей среды и прав человека и гражданина позволяет выделить два основных способа защиты экологических прав граждан: а) самозащиту и б) защиту с помощью государственных институтов, или государственную защиту. Защита прав в области охраны окружающей среды представляет собой не только деятельность физических и юридических лиц, но и деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, так как защита прав и свобод человека является обязанностью государства. Так, надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также коммерческих и некоммерческих организаций осуществляет прокуратура РФ. Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления; вносить протесты на противоречащие закону правовые акты в органы и должностным лицам, издавшим данные акты, либо в вышестоящие органы государственной власти, вышестоящим должностным лицам; вносить представления о нарушении закона в органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностным лицам, которые компетентны устранить допущенные нарушения; предъявлять в суд иски в защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан либо интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Защиту прав в области охраны окружающей среды можно осуществлять как в административном, так и в судебном порядке. В соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд решений и действий, нарушающих права и свободы граждан» <7> жалобы на действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления могут быть обжалованы в вышестоящий орган государственной власти, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или общественное объединение, должностному лицу. Срок, в течение которого жалоба подлежит рассмотрению, составляет один месяц. ——————————— <7> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
Граждане вправе обратиться за защитой своих прав в области охраны окружающей среды непосредственно в суд. Споры с участием граждан рассматривают суды общей юрисдикции. В соответствии с ГПК споры, возникающие из экологических правоотношений, разрешают суды общей юрисдикции. Арбитражные суды рассматривают споры, связанные с осуществлением экономической и иной предпринимательской деятельности, с участием юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а также с участием РФ, ее субъектов, муниципальных образований. Способы защиты экологических прав в сфере деятельности органов исполнительной власти. К способам защиты относятся: — судебный контроль за деятельностью администрации (имеются в виду полномочия общих судов по рассмотрению административных споров, а также возможная организация административной юстиции); — административный (внутриведомственный и надведомственный) контроль и надзор, осуществляемый в рамках самой исполнительной власти. Сюда следует отнести и президентский контроль за деятельностью подчиненной ему системы государственных органов; — организация приема и рассмотрения обращений (заявлений и жалоб) в органы исполнительной власти; — прокурорский надзор (общий надзор прокуратуры) за законностью деятельности отдельных структур исполнительной власти (министерств и ведомств), а также за органами местного самоуправления; — контроль со стороны представительных органов власти за аппаратом управления в рамках, определенных законом, и с учетом принципа разделения властей. Важное положение для защиты экологических прав граждан содержится в п. 4 ст. 27 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре РФ» <8>. ——————————— <8> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Административный способ обжалования решений и действий, нарушающих экологические права граждан, регулируется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 4-ФЗ). Закон предоставляет истцу возможность выбора органа, в который он может обратиться для обеспечения защиты нарушенного экологического права. Он может обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу. Если гражданину отказано в удовлетворении жалобы в административном порядке или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться в суд по месту жительства или по месту нахождения нарушителя (органа, объединения, должностного лица). Рассмотрев жалобу, суд выносит решение. Если жалоба обоснованна, он признает обжалуемое действие или решение, приведшее к нарушению прав гражданина, незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Суд может принять решение о возмещении убытков, морального вреда, нанесенных гражданину незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации.
Библиографический список
1. Судебная экспертиза в арбитражном процессе / Под ред. Д. В. Гончарова, И. В. Решетниковой. М., 2007. 2. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001.
