(Устинович Е. С.) («Информационное право», 2007, N 3)
ИСТОЧНИКИ, МЕТОДЫ И СРЕДСТВА ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., проректор по науке Курского института государственной и муниципальной службы, доцент, соискатель кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат политических наук.
Становление и развитие информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации как особого и специального вида их деятельности стали возможными (безусловно, подразумевая технологический аспект) в связи с процессами демократического развития российского общества и государства, стабилизацией экономического положения в стране, повышением качества жизни населения и ростом уровня его компьютерной грамотности. К сожалению, государственный аппарат в его нынешнем виде не приспособлен к быстрому принятию решений, к оперативному реагированию на меняющуюся реальность <1>. Поэтому достаточно активное развитие информационных направлений деятельности органов государственной власти России не в последнюю очередь обусловлено и проводимыми в Российской Федерации административными реформами. Один из важнейших результатов, достичь которого в связи с этим стремится Правительство Российской Федерации, заключается в смене философии взаимоотношений в парадигме «общество — власть», долгие годы основанного на приоритете последнего. Сегодня российская власть, объективно создающая условия для развития России как демократического государства, должна быть заинтересована в создании ориентированного на уважение к человеческой личности <2>, на партнерское взаимодействие с гражданами и институтами формирующегося в России гражданского общества открытого государственного аппарата. Несмотря на то что прозрачность — это несвойственная российской бюрократии традиция <3> и реформы системы государственного управления сопровождаются и будут сопровождаться всевозможными проблемами и препятствиями, все же сложившийся стереотип старого управления необходимо кардинально трансформировать именно потому, что атмосферу взаимного доверия между обществом и властью невозможно создать, если по-прежнему граждане не будут понимать, где, как и почему рождаются те или иные решения <4>. Кроме того, самым большим унижением гражданина любой страны является бессилие перед произволом бюрократа, его ничем не ограниченной властью <5>. В связи с этим информационная открытость власти, о которой все чаще говорят и пишут в последнее время, занимающая значительное место в реализации взаимодействия государственной власти и гражданского общества, — это не только своего рода инновация, которая в состоянии обеспечить прорыв в изменении парадигмы нового управления и смены сложившегося забюрократизированного стиля управленческой деятельности, но и результат целенаправленной, профессионально организуемой, всеобъемлющей информационной деятельности органов государственной власти современной России. Наложение на все эти факторы дополнительных возможностей применения результатов стремительно развивающегося научно-технического прогресса в сфере информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении, порождают необходимые для полноценного осуществления информационной деятельности государственными органами власти ее источники, методы и средства. Особенно важно то, что они уже имеют в настоящий момент в значительной степени свои правовые гарантии. ——————————— <1> См.: Сухотерин Л., Юдинцев И. Медлительность как свойство бюрократии. Информационная работа в государственном аппарата. М.: Издательство «Европа», 2007. С. 373. <2> Как отмечал А. И. Солженицын в статье «Как нам обустроить Россию», «уважение к личности — более широкий принцип, чем демократия и он должен быть выдержан непременно» (Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. Специальный выпуск. 1990. 18 сент.). <3> См.: Шевердяев С. Новый законопроект о доступе к информации внесен в Госдуму: история опроса и основные черты документа // http://www. medialaw. ru/publikations/zip/149/3.htm. <4> См.: Гончаров В. И. Государственный аппарат и формирующееся гражданское общество: путь взаимодействия // Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-политической конференции, май 2006) / Отв. ред. В. Г. Игнатов. Вып. первый. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006. С. 145 — 146. <5> См.: Холмс Д. eGov. Стратегии электронного бизнеса для государства / Пер. с англ. А. В. Коротков. М.: ООО «Издательство «Астрель»; ООО «Издательство АСТ», 2004. С. 15.
В соответствии с российским законодательством к источникам, методам и средствам информационной деятельности органов государственной власти относятся: государственные информационные ресурсы, информационные технологии, информационные системы и информационно-телекоммуникационные сети. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет, что государственные информационные ресурсы — это информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы (п. 9 ст. 14). Таким образом, подразумевается, что к государственным информационным ресурсам относится информация, сформированная органами государственной власти, как с использованием современных информационных технологий, так и без их участия. К государственным информационным ресурсам относятся также персональные данные, собираемые в информационные системы персональных данных государственными органами в пределах своих полномочий, устанавливаемых федеральным законодательством. В связи с этим в новом Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» предусмотрена статья об особенностях обработки персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных (ст. 13). Персональным данным гражданского служащего посвящены ст. ст. 42 и 43 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии со ст. 43 «Реестры государственных гражданских служащих Российской Федерации» персональные данные гражданского служащего включаются в реестр гражданских служащих и хранятся на электронных носителях с обеспечением защиты от несанкционированного доступа и копирования. Необходимо подчеркнуть, что в состав государственных информационных ресурсов входит прежде всего управленческая информация, собираемая в базы данных. Исходя из уже наработанных современной российской наукой, в частности теорией государственного управления, информационным правом, подходов к роли и значению информации в государственном управлении, а также принятых и реализуемых в Российской Федерации информационных концепций и сформированного на сегодня законодательства, регулирующего отношения в информационной сфере, определенно следует, что она является главным первоначальным источником информационной деятельности органов государственной власти. Управленческая информация, формирующая состав государственных информационных ресурсов, используется в процессе функционирования органа государственной власти в различных формах документированной информации. Документированная информация в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» — это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель (п. 11 ст. 2). В информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации документированная информация или документ рассматривается как особая организационная форма представления информации. Именно такой подход к пониманию документа разработан в Институте государства и права Российской академии наук. Элементами документа являются: 1) текст сообщения (содержание информации); 2) носитель, на котором зафиксировано содержание информации; 3) реквизиты, которые позволяют идентифицировать источник этой информации, — подпись автора или руководителя органа (иной организации), там, где нужно, печать, время и место создания документа, а часто и адресаты, которым он направляется, другие характеристики документа <6>. В связи с участием в формировании государственных информационных ресурсов информационных технологий документированная информация все чаще приобретает форму электронного документа. Главный возникающий в таком случае вопрос — вопрос правового равенства электронной и бумажной формы документированной информации. Пока действующее российское законодательство не дает однозначного ответа на данный вопрос, и в каждом случае проблема решается исходя из конкретных обстоятельств. Так, например, в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вопросы, связанные с информационным обеспечением размещения государственных и муниципальных заказов, требуют как размещения соответствующей электронной заявки на официальном сайте Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, так и опубликования текста той же заявки в официальном печатном издании. При этом подчеркивается, что размещение соответствующей информации на официальном сайте не заменяет официального опубликования. ——————————— <6> См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 118 — 119.
К методам информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации относятся информационные технологии. В соответствии со ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» информационные технологии — это процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации способы осуществления таких процессов и методов. Информационные технологии, которые широко применяются сегодня в сфере государственного управления России, — это компьютеры с соответствующим программным обеспечением, компьютерные сети, Интернет, сервис электронной почты, системы управления базами данных (СУБД) и системы электронного документооборота. Даже при отсутствии каких-либо статистических данных об уровне использования информационных технологий в системе государственного управления Российской Федерации, совершенно очевидно, что органы государственной власти сегодня достаточно хорошо компьютеризированы, имеют доступ в Интернет и все властные структуры федерального и большинства регионального уровня имеют свои собственные ведомственные и административные сайты. В целом, по состоянию на 2003 г. также 32 российских ведомства сообщили о том, что у них работают системы электронного документооборота различного класса, в 80% структур имеются системы бухгалтерского и финансового учета, а в Федеральном казначействе и других подразделениях Министерства финансов Российской Федерации используется комплексная система управления государственными финансами <7>. Ряд федеральных министерств и ведомств, отдельные органы государственной власти субъектов Российской Федерации преуспели во внедрении в свою деятельность систем электронного документооборота, основная задача которых состоит в совершенствовании информационного обеспечения органов государственной власти. Ярким примером может послужить, в частности, Министерство юстиции Российской Федерации <8>, ставшее одним из первых российских ведомств, в котором внедрена система электронного документооборота (СЭД) «Кодекс: Документооборот». ——————————— <7> У Правительства РФ скоро появится единый план, как с помощью информационных технологий повысить эффективность управления государством. См.: Эксперт. 2003. N 40 // http://expert. ru. <8> См. об этом подробнее: Единая система электронного документооборота Министерства юстиции Российской Федерации / Борискин В. В., Поликарпова Н. М., Тихомиров С. Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение: Учеб. пособие. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 200 — 215.
К средствам информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации относятся информационно-телекоммуникационные сети и информационные технологии, образующие в сочетании с государственными информационными ресурсами государственные информационные системы. Стремительное развитие информационных технологий и применение их в системе государственного управления России привело к практической возможности органам государственной власти создавать в достаточно сжатые сроки необходимые базы данных управленческой информации. Они в сочетании с системами управления базами данных (СУБД), администраторами баз данных (АБД) и обслуживающим персоналом образуют государственные информационные системы. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» государственные информационные системы — это федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов (п. 1 ч. 1 ст. 13). Государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных, установленных федеральными законами целях (п. 1 ст. 14). Федеральный закон о персональных данных закрепляет понятие «информационная система персональных данных». В соответствии с п. 9 ст. 3 Закона информационная система персональных данных — это информационная система, представляющая собой совокупность персональных данных, содержащихся в базе данных, а также информационных технологий и технических средств, позволяющих осуществлять обработку таких персональных данных с использованием средств автоматизации или без использования таких средств (п. 9 ст. 3). Безусловно, такого рода информационные системы персональных данных имеют место быть и в государственном секторе. Федеральный закон об информации 2006 г. закрепляет понятие «информационно-телекоммуникационная сеть». Это в соответствии со ст. 2 Закона технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники. Государственные информационные системы и содержащиеся в их базах данных государственные информационные ресурсы, информационно-телекоммуникационные сети сегодня — необходимое условие как для повышения эффективности функционирования самих государственных структур, так и для функционирования послужившей сначала основой развития системы информационных услуг, а с течением времени и для удовлетворения растущих информационных потребностей российских граждан. Рост же информационных потребностей будет стимулироваться осознаваемыми преимуществами, которые они предоставляют. Во-первых, это широкие возможности по поиску открытой информации, размещаемой государственными органами власти на своих сайтах, оперативность предоставления <9> информации, запрашиваемой гражданами и общественными институтами. И в конечном итоге широкая реализация конституционного права на информацию, на доступ к информации. ——————————— <9> В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» распространение информации — действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц (п. 9 ст. 2).
Бесспорно, что реализация такого принципа демократии, как «государство для общества, а не общество для государства», возможно только при условии, когда деятельность власти, ее органов и институтов открыта, а приоритеты направлены на гарантирование реализации права на информацию, права на доступ к информации <10>. Взаимоотношения государственной власти и общества не могут быть построены на основе взаимного уважения и делового партнерства, если отсутствует активное информационное взаимодействие государственной власти с обществом. Государственная власть — один из самых мощных источников социально и экономически значимой для развития общества и государства информации. Это предопределяет ее практическую заинтересованность и ведущую роль в формировании и развитии национальной информационно коммуникационной структуры <11>. В связи с этим информационная деятельность органов государственной власти затрагивает интересы всего общества, его институциональных структур и отдельных граждан, влияет на все аспекты их жизнедеятельности. ——————————— <10> См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении / Под общ. ред. д-ра филос. наук, проф. В. С. Комаровского. М.: Издательство РАГС, 2001. С. 102. <11> См.: Там же. С. 103.
Информационные технологии, активно внедряемые в деятельность органов государственной власти современной России, в соответствии с действующим законодательством порождают источники, методы и средства их информационной деятельности. К источникам информационной деятельности органов государственной власти относятся государственные информационные ресурсы. К методам — информационные технологии. К средствам — государственные информационные системы и информационно-телекоммуникационные сети. Использование источников, методов и средств информационной деятельности органами государственной власти Российской Федерации имеет на сегодня свои правовые гарантии, содержащиеся в информационном законодательстве, в частности в Федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных». В частности, в ст. 12 Федерального закона об информации идет речь о создании условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет. Государственные органы в соответствии со своими полномочиями: 1) участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий и 2) создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации. Правовое закрепление источников, методов и средств информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации закладывает прочный фундамент в решении таких вопросов, как: во-первых, информационное обеспечение функционирования самого органа власти; во-вторых, эффективное межведомственное информационное взаимодействие и, в-третьих, взаимодействие с гражданами. Таким образом, именно через развитие информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее источников, методов и средств, и их правовой базы гарантируются более широкие возможности реализации прав граждан на информацию и на доступ к информации.
Литература
1. Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. 2. Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации; Об утверждении Регламента законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации (редакция на 14 мая 2004 г.). Утвержден Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30 октября 2003 г. N 280 // http://www. businasspravo. ru/Docum DocumShow_DocumID_91228.html. 3. Добрынин Н. М. Теория и практика государственного управления: Учебник. Новосибирск: Наука, 2006. 4. Холмс Д. eGov. Стратегии электронного бизнеса для государства / Дуглас Холмс; пер. с англ. А. В. Коротков. М.: ООО «Издательство «Астрель»; ООО «Издательство АСТ», 2004. 5. Гончаров В. И. Государственный аппарат и формирующееся гражданское общество: путь взаимодействия // Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии (доклады на международной научно-политической конференции, май 2006) / Отв. ред. В. Г. Игнатов. Выпуск первый. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006. 6. Шевердяев С. Новый законопроект о доступе к информации внесен в Госдуму: история опроса и основные черты документа // http://www. medialaw. ru/publikations/zip/149/3.htm. 7. Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. Специальный выпуск. 1990. 18 сент. 8. Сухотерин Л., Юдинцев И. Медлительность как свойство бюрократии. Информационная работа в государственном аппарата. М.: Издательство «Европа», 2007.
