(Дарбинян А. А.) («Российский следователь», 2011, N 20)
ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ МИНИСТЕРСТВА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. А. ДАРБИНЯН
——————————— <*> Darbinyan A. A. Organization of procurator’s supervision over legitimacy of normative-law acts of the ministry of natural resources and ecology of the russian federation.
Дарбинян Арсен Арамаисович, старший преподаватель АНО ВПО «Московский областной гуманитарный институт», аспирант МосГУ.
Статья посвящена вопросам совершенствования прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В статье автор раскрывает организационные особенности прокурорского надзора за законностью правовых актов и анализирует работу органов прокуратуры в данном направлении прокурорского надзора.
The article is devoted to the issues of improvement of procurator’s supervision over legitimacy of normative-law acts issued by the Ministry of natural resources and ecology of the Russian Federation. The author of the article reveals organizational peculiarities of procurator’s supervision over legitimacy of legal acts and analyses the work of agencies of procurator’s office in this direction of procurator’s supervision.
Key words: procurator, organization of procurator’s supervision, legitimacy of normative-law acts, environmental agencies.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что залогом успешного, эффективного осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов Минприроды России является грамотная, профессиональная организация и подготовка к нему. Во многих случаях благодаря правильной организации работы и неукоснительному соблюдению устоявшихся методических и тактических правил возможно успешное осуществление надзора за законностью правовых актов органов государственного управления. В отечественной науке ученые приводят различные дефиниции организации прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти, однако все определения включают в себя совершенствование деятельности прокурорских работников, взаимодействие с органами государственной власти (преимущественно с органами представительной (законодательной), исполнительной власти и органов местного самоуправления), консолидацию усилий оперативных работников прокуратур и других правоохранительных органов, планирование, сбор и анализ информации, разработку учебных, методических, научно-практических пособий и комплексов, обобщение результатов надзорной деятельности органов прокуратуры, что во взаимосвязи позволяет достигать наилучших конечных результатов. Для успешного осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов органов Минприроды России, как территориальных, так и подведомственных, прокурору необходимо хорошее знание отечественного законодательства, в частности экологического, и практики его применения. В этих целях все прокурорские работники, осуществляющие надзор за законностью издаваемых правовых актов природоохранных органов, проходят обучение, курсы повышения квалификации. Традиционно большое внимание уделяется правовому и учебно-методическому обеспечению деятельности прокурорских работников. Ежегодно НИИ Академии Генеральной прокуратуры разрабатываются специальные методические, научно-практические пособия для прокурорских работников, что является составным элементом организации работы. Следует заметить, что это очень ответственная работа, поэтому в разработке специальных методик прокурорского надзора участвуют как практические работники Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов РФ, так и ученые НИИ Академии Генеральной прокуратуры и других ведущих научных школ по этому направлению. Подобные методические пособия являются теоретическими разработками, обобщением результатов практической деятельности органов прокуратуры, включающим апробацию и выявление применяемых на практике более эффективных методик и приемов, обеспечивающих наилучший конечный результат. Как уже отмечалось, одним из важнейших элементов организации работы по надзору за законностью нормативно-правовых актов Минприроды России является сбор информации об издании незаконных правовых актов (нормативных и индивидуальных), ее анализ, проверка и планирование работы. Органы прокуратуры очень внимательно относятся к работе по сбору, обработке и хранению информации, получаемой из различных источников; ныне эта деятельность регламентируется указаниями Генеральной прокуратуры <1>. Обработка (проверка) информации является важным аспектом организации работы, поскольку «выполнение задач по надзору за законностью нормативно-правовых актов предполагает наличие полной и объективной информации об издании незаконных правовых актов, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику нарушений и многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям» <2>. ——————————— <1> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17.12.2007 N 200 (ред. от 17.03.2010) «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2008. N 4; Инструкция о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 16.03.2006 N 12 // Законность. 2006. N 7. <2> Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. проф. Ю. Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2010. С. 134.
Чаще всего органы прокуратуры информацию об издании незаконных нормативно-правовых актов органов Минприроды России получают из письменных и устных обращений (заявления и жалобы) руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, чьи права и законные интересы в связи с изданием незаконного акта нарушены. Такие сообщения могут предоставляться физическими и юридическими лицами, которые обращаются в суды с заявлениями об оспаривании действия нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. В частности, нормативно-правовые акты органов Минприроды России, «нарушающие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагающие на предпринимателей и иных лиц какие-либо обязанности или создающие иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности» <3>, могут быть оспорены в арбитражных судах Российской Федерации физическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями. ——————————— <3> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 06.04.2011). Ч. 1 Ст. 192 // СЗ РФ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3012.
Разносторонней информацией о нормативно-правовых актах, содержащих несоответствия законам, обладают суды, которые при поступлении заявления о признании недействительности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти в процессуальном порядке уполномочены рассматривать законность правовых актов в части или полностью <4>. ——————————— <4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 10.06.2010) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // РГ. 08.12.2007. N 276.
Многочисленные жалобы и заявления о нарушениях законов и издании не соответствующих законам актов поступают от некоммерческих, общественных организаций в прокуратуру, органы внутренних дел, государственные органы контроля (надзора), следственные органы, а также в органы местного самоуправления, которые также являются емкими источниками информации. Сведениями об издании незаконных правовых актов обладают органы Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России), осуществляющие юридическую экспертизу и государственную регистрацию нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе и Минприроды России. Средства массовой информации также могут обладать информацией об издании незаконных правовых актов, например, практикуемые в последнее время проекты независимых журналистских расследований, направленные на выявление коррупции в органах государственной власти и коррупциогенных факторов в издаваемых ими правовых актах. Разнообразной информацией о нарушениях законов и реализуемых незаконных правовых актов обладают органы государственного контроля (надзора), например Счетная палата Российской Федерации, органы местного самоуправления и другие органы государственного управления. В этой связи прокурору необходимо постоянно взаимодействовать с руководителями названных выше органов, поддерживать с ними постоянные деловые контакты. Для проверки сообщений (информации) об издании незаконных правовых актов прокурор может истребовать из таких органов материалы и иную интересующую ему информацию о нарушениях законов при издании правовых актов. В случае необходимости прокурор должен выехать в названные органы, ознакомиться с материалами и информацией по месту их поступления или рассмотрения. Это позволяет прокурору непосредственно на месте оценить сложившуюся ситуацию, дать правовую оценку поступившим заявлениям, оперативно реагировать на нарушения законов. В частности, прокурор может получить следующую информацию: — о выявленных органами контроля (надзора) нарушениях вследствие реализации незаконных актов; — о наступивших в результате издания и исполнения незаконных правовых актов последствиях, а также о периоде их действия; — данных о физических и юридических лицах, чьи права, свободы и законные интересы нарушены или ограничены; — о гражданах и должностных лицах, привлеченных к административной и иной ответственности; — о количестве материалов, направленных в органы прокуратуры и суды; — о предпринятых мерах по устранению и предупреждению нарушений при издании незаконных нормативно-правовых актов. Полученная прокурором информация подлежит обязательному анализу и обработке, что позволяет определить первоочередные задачи прокурорского надзора, заключающиеся в выявлении, устранении и предупреждении издания незаконных правовых актов. Анализ также позволяет разграничивать проведение прокурорского надзора от контрольных мероприятий, которые могут быть поручены органам государственного контроля (надзора); в свою очередь, это дает возможность прокурору целенаправленно осуществлять прокурорский надзор, избежать выполнения функций, не свойственных органам прокуратуры. Известно, что одним из составных элементов организации работы является его планирование. Лишь хорошо запланированная организация работы может дать успешный конечный результат. В процессе исполнения плана возможно допущение отступлений от запланированных мероприятий; так, план может корректироваться и адаптироваться под конкретные условия или ситуацию. В то же время прокурор должен следить за тем, чтобы общий объем запланированных мероприятий был выполнен полностью и в намеченные сроки. Планирование работы предоставляет возможность выяснить ряд вопросов и проверить некоторые детали предстоящей проверки. Прокурор должен уточнить, направлен ли предполагаемый незаконный правовой акт Минприроды России на государственную регистрацию в Минюст России, если да, то ознакомиться с заключением правовой экспертизы Минюста России; это позволяет прокурору избежать дублирования проверок нормативно-правовых актов. В последние годы государство активно способствует предпринимательству хозяйствующих субъектов, упрощается система государственного контроля (надзора) за их деятельностью, в связи с этим на органы прокуратуры возложена серьезная обязанность подготовки ежегодного сводного плана проверок предпринимателей <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 30.07.2010) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Федеральным законом и руководящими указаниями Генеральной прокуратуры утверждены порядок и условия проведения ежегодного сводного плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля <6>. Это существенно упростило процедуру и порядок проведения государственного контроля (надзора) предпринимателей, позволило избежать постоянных, затягивающихся, порой необоснованных проверок. Одной из главных задач такого контроля стала единовременность проверок; согласно закону, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, что позволяет устранить административные барьеры, коррумпированные схемы, бюрократизм и другие факторы, препятствующие хозяйственной и иной экономической деятельности предпринимателей. В связи с этим следует согласиться с утверждением профессора Ю. Е. Винокурова о том, что «нельзя ограничивать прокуроров в надзоре, контроля и надзора органов прокуратуры должно быть столько, сколько этого требует единообразное исполнение законов и укрепление законности во всех сферах общественной жизни» <7>. ——————————— <6> Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2009 N 319 «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Законность. 2009. N 11. <7> Из выступления профессора Ю. Е. Винокурова на конференции, посвященной вопросам эффективности и совершенствования прокурорского надзора для аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета.
Федеральное законодательство не устанавливает обязанности органов Минприроды России направлять проекты издаваемых нормативно-правовых актов в органы прокуратуры (без истребования их прокурорами) для дачи им правовой оценки или проведения юридической экспертизы проектов правовых актов. По взаимной договоренности органы прокуратуры проводят юридическую и коррупциогенную экспертизы представленных проектов нормативных правовых актов. Поступившие в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов (преимущественно приказов) Минприроды России тщательно изучаются, в случае необходимости к проверке привлекаются ученые из НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, после глубокого научного анализа правовых актов составляется письменное заключение о соответствии их проектов действующему законодательству. Несмотря на то что прокурор не является дипломированным экспертом, в частности, законодательство не предусматривает регистрации прокуроров в качестве экспертов в органах Минюста России, все же статус, постоянная работа с законодательными актами и накопленный передовой опыт работы с правовыми документами позволяют прокурору проводить экспертизы такого рода. Ответственность за проведение экспертизы проектов актов лежит на прокуроре, который должен грамотно оформить результаты исследования в единую форму, в виде заключения. Заключение — это своего рода отзыв на письменный документ, в котором излагаются и обосновываются необходимость (целесообразность) принятия, изменения или отмены содержащихся в нем положений, круг регулируемых общественных отношений и другие вопросы, однако, в отличие от рецензии, требования прокурора об изменении представленного проекта нормативного правового акта обязательны для исполнения органом, его издавшим, и в установленные законом сроки подлежат рассмотрению и устранению выявленных в правовом акте нарушений. Кроме того, в заключении прокурором должны быть предложены способы устранения таких ошибок. Особое значение в заключении имеют выводы и предложения прокурора об изменении представленных актов, которыми знаменуется завершение исследования актов. В них прокурор последовательно и полно излагает выявленные им нарушения, несоответствия, ошибки, упущения и другие недостатки. В выводах содержатся указания на недостатки и предложения способов устранения нарушений.
