ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ <*>
М. А. МАКСИМОВА
——————————— <*> Maksimova M. A. Issues of legal regulation of confidential in formation: financial-law aspect.
Максимова Марина Александровна, ассистент кафедры экологического, трудового и финансового права Института права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Башкирский государственный университет», адвокат коллегии адвокатов «АртЛекс».
В настоящей работе рассмотрены вопросы использования информации в финансовой деятельности государства, а также отдельные финансово-правовые аспекты конфиденциальной информации как целостной правовой категории.
Ключевые слова: тайна, финансовая деятельность, доступ к конфиденциальной информации в финансовых правоотношениях.
In this work are considered questions of use of information in financial activity of the state, and also separate financial and legal aspects of confidential information as complete legal category are considered.
Key words: secret, financial activity, access to confidential information in financial legal relationship.
Обязательным компонентом общения людей является самая разнообразная информация, процесс обмена которой затрагивает все стороны общественных отношений. Информация как объект права не существует сама по себе, у каждого вида сведений имеется свой носитель — лица, предметы, факты, события, явления и процессы. Известно, что информация может принести как коммерческую пользу, так и нанести ущерб личным неимущественным интересам ее собственника, что, как правило, связано с получением информации без его согласия. В связи с этим в правовом пространстве образуется определенный объем информационных ресурсов, которые их собственник осознанно не допускает к открытому обращению, т. е. изымает или ограничивает в обороте в качестве объектов прав. Такую сферу существующей реальности, наполненную субъективным содержимым — сведениями, скрываемыми от постороннего восприятия, принято обозначать словом «тайна». Тайна — неотъемлемый элемент существования человечества. Стоит отметить, что большинство из существующих тайн, таких как, например, тайны цивилизации, тайны природы, по своей сути объективны, абстрактны и обезличены. Они не имеют ни определенного содержания, ни субъективного носителя, а посему не представляют интереса для данного исследования. В то же время изучение тайн индивидуумов и коллективных образований, а также тайн публичных лиц приобретает особый интерес, как явлений, имеющих специальных субъектов-носителей, а значит, и субъективное усмотрение в определении содержания тайных сведений, режима их использования и защиты. До настоящего времени в научной литературе вопросы тайны как комплексного правового явления рассматривались в основном сквозь призму цивилистики. Гражданско-правовые аспекты тайны в целом как объекта правового регулирования довольно успешно раскрываются на страницах научной литературы, монографий, диссертационных работ <1>. В настоящей работе предпринята попытка выявления и анализа публично-правовых аспектов «тайны» как целостной правовой категории. Полагаем, что в установлении любого правового режима тайн присутствует определенный интерес государства. Анализ причин и природы такого интереса способен выявить особенности правового регулирования отношений по использованию конфиденциальной информации. ——————————— <1> См., например: Суслова С. И. Тайна в праве России: цивилистический аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2003; Строганова И. В. Правовой режим конфиденциальной информации: Гражданско-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004; Салихов И. И. Информация с ограниченным доступом как объект гражданских правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004.
Известно, что лучший способ управления государством — это управление при помощи денег <2>. В процессе финансовой деятельности государство стремится к наиболее полному формированию, рациональному распределению и эффективному использованию фондов денежных средств. Это и есть основная цель, ради которой устанавливаются различные правовые режимы и применяются меры ответственности. Задачи финансовой деятельности предопределяют направление и характер кругооборота денежных средств. При этом денежные потоки государства имеют тесную связь с информацией, следовательно, многочисленные нормы финансового законодательства носят информационно-правовой характер. Соответственно, одним из основных рычагов управления также является информация. ——————————— <2> Горбунова О. Н. Финансовое право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 1996. С. 76.
Связь финансов и тайн между собой на первый взгляд не очевидна. Как было отмечено выше, финансовая деятельность не служит исключительно фискальным целям, а ставит задачу комплексного правового регулирования всех экономических отношений в стране. Основываясь на подобной мысли, С. В. Запольский сформулировал тезис о необходимости использования наряду с методологией финансового права методологии смежной с ней науки — информационного права. Здесь же, при анализе информационной составляющей финансовых правоотношений, были отмечены ее недооцененность и недовостребованность <3>. Соответственно, разумным будет предположить, что не изучена еще более узкая сфера финансовой деятельности — правовые режимы конфиденциальной информации. Отсюда уже можно сделать вывод о тесной связи публичных финансов и информационных ресурсов. При условии, что само информационное право довольно динамично прогрессирует, информационные механизмы финансового права еще не получили детального развития. ——————————— <3> Запольский С. В. К вопросу о природе финансовых правоотношений: информационная составляющая // Финансовое право. 2007. N 8. С. 21.
О. Н. Горбунова неоднократно упоминала в своих работах, что финансы являются лучшим источником информации <4>. Тогда финансы как система экономических отношений представляет собой также и информационную систему, включающую в себя сведения обо всех процессах жизнедеятельности личности, коллективов и государства. Являясь участником одновременно финансовых и информационных правоотношений, каждый субъект имеет потребность сохранить ряд сведений в тайне от конкретных категорий лиц. Историческая сущность такой потребности вполне может быть раскрыта через публичные, в частности через ее финансово-правовые, аспекты. В каждом виде тайн есть своя первопричина появления, которая, как правило, связана с интересом носителя информации. Поиск эффективных способов организации взаимоотношений государства и личности неизбежно сталкивался с вопросом о необходимости содержать в тайне ряд сведений в целях соблюдения интересов определенной категории лиц. Соответственно, тайна является разновидностью информации и элементом общественной жизни. Так, М. А. Вус писал, что тайна «сопровождает человечество на всем пути его развития, определяя условия отношений между индивидами и их группами» <5>. Исторический анализ различных видов правовых тайн, где собственником секретных сведений является как личность, так и государство, показывает, что независимо от носителя тайных сведений в отношениях по установлению, использованию, охране этих сведений всегда наличествует публичный интерес государства. Стоит отметить, что такой интерес носит двойственный характер и может выражаться как в заинтересованности обычного собственника в сохранении сведений (например, в отношении государственной тайны), так и в законном интересе публично-правового образования, нуждающегося в исключительном доступе к частным сведениям, которые необходимы для реализации функций государства. Такой интерес и является критерием предоставления правовой охраны тому или иному виду тайн. Здесь стоит согласиться с мнением М. Ю. Мартышина о социально-правовой природе тайны и ее необходимости для поддержания общественного порядка и складывающегося общественного строя <6>. ——————————— <4> Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 37 — 42; Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 13. <5> Вус М. А. Информационное общество: информационные войны, информационное управление, информационная безопасность. СПб.: СПбГУ, 1999. С. 174. <6> Мартышин М. Ю. Тайна как правовая категория. Государственное строительство и право / Под общ. ред. Г. В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2009. Вып. 25. С. 53.
При этом то, что определяется государством в качестве тайны, изъято из информационного оборота и представляет собой закрытое пространство, охраняемое законом. Интерес собственника заключается именно в ее сокрытии, интерес же государства — в ее получении и при этом в неразглашении третьим по отношению к собственнику информации лицам. А иначе предоставление собственных сведений в публичных интересах при отсутствии надлежащих механизмов со стороны государства, предотвращающих их несанкционированную утечку, ставит лицо в неблагоприятное положение. Задекларировав наличие интереса государства в установлении правовых режимов тайн, попробуем отразить, с какими из существующих правовых тайн государству приходится взаимодействовать при формировании, распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Здесь можно выделить два блока финансовых правоотношений, разделив их в зависимости от целей, которые ставит перед собой государство. Первый блок касается получения государством сведений от всех третьих лиц в процессе осуществления финансовой деятельности. Власть пытается узнать у частных лиц содержание их личной и коммерческой тайны посредством исключительных процедур предоставления сведений компетентным органам в режимах налоговой, банковской, аудиторской, адвокатской, нотариальной, страховой тайны и др. Второй блок финансовых правоотношений включает в себя конфиденциальные сведения, которые, наоборот, государство-собственник в процессе своей финансовой деятельности скрывает от всех третьих лиц. Здесь речь идет о финансовых аспектах государственной и военной тайны, а также ограниченной в доступе бюджетной информации («секретные» статьи бюджета). Даже столь емкий срез отношений в рамках финансовой деятельности государства и собственников тайн позволяет обосновать вывод о недостаточной систематизации норм, регулирующих доступ к конфиденциальной информации. Анализ положений нормативных актов и юридической литературы, посвященной вопросам информационной составляющей в финансовых правоотношениях, делает возможным выявить отдельные публично-правовые аспекты использования конфиденциальной информации в финансовых правоотношениях и связанные с этим особенности правового регулирования. Не все объективно существующие тайные сведения регулируются нормами права и подлежат охране государством, поскольку право охватывает лишь небольшую часть формируемой вокруг каждого из нас информации. Не все сведения о лице подразумевают под собой находящийся под охраной ограниченный в доступе информационно-правовой режим. Интерес носителя сведений состоит в том, чтобы тайну сведений о себе сохранить, будь то коммерческая тайна организации или тайна переписки частного лица. При отсутствии такого интереса собственника, который можно обозначить как частный интерес, тайны просто не существует. В тех случаях, когда «проекция» тайны переносится на право, и речь идет о так называемой «правовой (юридической) тайне», такой частный интерес охраняется законом. Однако упоминаемые выше бессубъектные и абстрактные тайны находятся в юрисдикции этики и морали. В их регулировании государство не заинтересовано, поскольку с правовой точки зрения их разглашение не причинит значительного ущерба ни государству, ни их носителям. Таким образом, социальное явление тайны облекается в правовую форму лишь при наличии частного и публично-правового интереса в совокупности, в том числе в случаях, когда лицом, обладающим частным интересом собственника, является государство. Основные цели, которые преследует законодатель, устанавливая определенные режимы правовой тайны, заключаются, во-первых, в защите ценной для определенной категории лиц информации, а во-вторых, в обеспечении эффективного государственного управления за счет получения необходимой для этого информации. При этом установление специального информационного режима в этих отношениях выступает не как самоцель, а как необходимое средство реализации основных финансовых функций государства. Все финансовые отношения — экономические, прямо или косвенно опосредует денежный оборот. Следовательно, отражающая их тайная информация всегда должная быть связана с имущественной характеристикой деятельности субъектов правоотношений. Соответственно, критерием разграничения тайн по принадлежности к финансовым отношениям служат характер и содержание ограниченных в доступе сведений. Предоставление конфиденциальных сведений о себе, а также неполучение информации, принадлежащей государству, является определенным ограничением частных информационных прав. Предоставленные законом права могут быть, как известно, ограничены в целях обеспечения национальной, в том числе и финансовой, безопасности страны. Исходя из буквального толкования известной нормы, изложенной в п. 3 ст. 55 Конституции РФ, следует, что именное публичные интересы государства служат мерой ограничения прав. Однако эти самые меры ограничения прав должны носить исключительный характер и допустимы лишь при условии их адекватности и соразмерности иным конституционно значимым ценностям. Соответственно, задачей государства является в первую очередь поиск сбалансированного подхода к соблюдению и охране прав личности, стабильности положения субъектов частноправовых отношений и в то же время надлежащей реализации публичных функций государства по обеспечению финансовой безопасности страны, поддержанию достойного уровня экономики. При этом возможно, что в некоторых случаях должно произойти смещение акцентов в регулировании определенного вида тайн с частных на публичные интересы, или наоборот. Представляется, что при рассмотрении вопросов тайны в праве необходимо исходить из того, что все нормы, регулирующие отношения, связанные с использованием и защитой информации, составляющей тайну, объединены в единый правовой институт, что позволит выработать общие методы и способы регулирования специфичных отношений, связанных с тайной. Институт тайны должен стать неотъемлемой частью правовой системы, поскольку «состояние защиты секретов отражает характер взаимоотношений общества и государства, демократизации государственной власти» <7>. К сожалению, рамки настоящей работы не позволяют более подробно изучить все финансово-правовые аспекты использования конфиденциальной информации в деятельности государства. Детальное изучение данной тематики позволит в будущих исследованиях обратиться к определению объема информации, подлежащей сохранению в тайне со стороны государства в бюджетных правоотношениях, а также к анализу мер ответственности за разглашение финансово-правовых тайн, которые смогут наилучшим образом отвечать защите нарушенных прав. ——————————— <7> Вус М. А. Информационное общество: информационные войны, информационное управление, информационная безопасность. С. 175.
