РАЗМЕЩЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ В ИНТЕРНЕТЕ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА В РОССИИ <*>
Н. В. МЕЛАЩЕНКО
——————————— <*> Работа опубликована в рамках всероссийского студенческого конкурса «Шаг в будущее». Автор выражает благодарность научному руководителю кандидату юридических наук Владиславу Владимировичу Архипову за помощь в подготовке статьи.
Мелащенко Никита Вячеславович, студент юридического факультета СПбГУ.
Статья посвящена проблемам реализации органами местного самоуправления требований Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» о размещении информации в сети Интернет.
Ключевые слова: местное самоуправление, концепция электронного государства, муниципальные услуги, Интернет, официальный сайт.
Информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в. <1>. На основе этого ключевого положения Окинавской хартии Глобального информационного общества в 2008 г. Президентом РФ была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, закрепившая повышение эффективности местного самоуправления с помощью обеспечения информационного обмена в качестве одной из основных задач государства <2>. ——————————— <1> См.: Окинавская хартия Глобального информационного общества. Принята главами государств и правительств «Группы восьми» 22 июля 2000 г. // http://archive. kremlin. ru/text/docs/2000/07/123786.shtml. <2> См.: раздел III Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212) // СПС «КонсультантПлюс».
Реализуемая сегодня концепция создания и развития электронного государства в процессе перехода к информационном обществу должна основываться на закрепленных Конституцией РФ положениях, являющихся базисом открытого гражданского общества, и технологиях информационно-коммуникационной сферы. В этом контексте модернизация и повышение эффективности местного самоуправления в современной России становится актуальной комплексной проблемой <3>. Исследование вопросов интернет-права в сфере местного самоуправления поможет решить данную проблему и позволит обеспечить соблюдение одного из основополагающих прав человека и гражданина, а именно того, которое закреплено в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, на принципиально новом уровне, необходимом для более качественного предоставления муниципальных услуг и перехода к оказанию муниципальных услуг в электронном виде на всей территории Российской Федерации. ——————————— <3> См.: Бледнова Е. М. Правовое и информационное обеспечение индивидуальных форм электронного общения государственных служащих с гражданами и организациями (на примере работы с обращениями граждан) // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 23. С. 4 — 6.
Для выполнения вышеуказанной задачи был принят Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон N 8-ФЗ), предусматривающий наряду с традиционными способами обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления размещение такой информации в сети Интернет. Данное требование породило ряд проблем в судебной практике по спорам о предоставлении информации муниципальными субъектами. Трудности и противоречия при разрешении споров в судах общей юрисдикции вызывают два основных вопроса: 1) несоблюдение и противоречивое толкование обязанности органов местного самоуправления по размещению информации о своей деятельности в сети Интернет; 2) неопределенность в объеме и составе информации, размещаемой органами местного самоуправления в сети Интернет. Следует отметить, что данные трудности возникают в условиях, когда право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленное в ст. 29 Конституции РФ, реализуется в соответствии со ст. 6 Закона N 8-ФЗ, в которой указано, что одним из способов доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления является ее размещение органами местного самоуправления в сети Интернет. Для этого названный Закон в ст. 10 устанавливает обязанность органов местного самоуправления создать и разместить свой официальный сайт <4> в сети Интернет. ——————————— <4> Даже с учетом поправок, предусматривающих дополнение основных понятий легальным определением официального сайта, возникают достаточно серьезные вопросы касательно самого определения термина «официальный сайт». Что в данном случае подразумевает законодатель? На практике данный термин может обозначать как отдельный сайт, так и интернет-страницу в рамках какого-то сервиса. Какими функциями должен обладать данный сайт? Если права на доменное имя принадлежат муниципальному органу, то будет ли считаться выполнением нормы создание учетной записи на блог-платформе?
Такого подхода к толкованию данной нормы придерживается значительная часть судов общей юрисдикции <5>. Так, Верховный суд Республики Северная Осетия — Алания в ряде своих определений по делам в защиту неопределенного круга лиц о признании бездействия органов местного самоуправления незаконным и понуждении их разместить в сети Интернет информацию о своей деятельности исходит из того, что законодательство устанавливает обязанность органов самоуправления размещать информацию о своей деятельности в том числе и в сети Интернет. Иной подход привел бы к ограничению доступа граждан к любой информации в любых формах и из любых источников, что возможно только в силу прямого указания закона <6>. Примеры подобных решений встречаются и в Республике Мордовия с указанием на то, что невыполнение требований законодательства о размещении органом местного самоуправления информации в Сети является одним из факторов коррупциогенности, поскольку согласно ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одним из основных принципов противодействия коррупции является публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления <7>. Таким образом, реализуется общая антикоррупционная направленность Закона N 8-ФЗ. ——————————— <5> См., напр.: Определение Красноярского краевого суда от 09.08.2012 по делу N г-1692/2012; решения Бологовского городского суда Тверской области от 28.06.2012 N 2-556/2012, Буздякского районного суда Республики Башкортостан от 23.06.2011 N 2-647/2011, 2-648/2011, 2-649/2011, 2-650/2011, 2-651/2011, 2-652/2011. <6> См., напр.: Определения Верховного суда Республики Северная Осетия — Алания от 30.05.2012 N 33-393-2012, 33-397-2012, 33-398-2012, 33-399-2012. <7> См., напр.: решение Старошайговского районного суда Республики Мордовия от 26.03.2012 по делу N 2-73/2012.
Однако встречается в судебных решениях и позиция, отличная от представленной выше. Например, районный суд Республики Хакасия, рассматривая дело <8>, приходит к выводу о том, что законодатель в ст. 6 Закона N 8-ФЗ предусмотрел право выбора органами местного самоуправления способа обеспечения доступа к информации о своей деятельности неопределенного круга лиц. Соответственно, прямая обязанность разместить информацию, помимо прочего, в сети Интернет, если следовать логике суда, отсутствует. На то же указывает Минусинский городской суд Красноярского края в своем решении <9> и обосновывает диспозитивность нормы о создании сайта тем, что орган местного самоуправления может выбрать альтернативный способ размещения информации в сети Интернет, а именно на сайте субъекта РФ (муниципального района), в границах которого располагается муниципальное образование. ——————————— <8> См., напр.: решение Аскизского районного суда Республики Хакасия от 30.03.2012 по делу N 2-207/2012. <9> См., напр.: решение Минусинского городского суда Красноярского края от 02.11.2011.
Из анализа данных решений следует, что суд пришел к такому мнению из-за формулировки ст. 6 Закона N 8-ФЗ, в которой законодатель употребляет словосочетание «может обеспечиваться», тем самым как бы указывая на диспозитивность данной нормы и возможность выбрать способ предоставления доступа к информации по собственному усмотрению. Однако такая точка зрения представляется сомнительной, поскольку при более глубоком анализе и систематическом толковании норм, содержащихся в ст. ст. 6 и 10 Закона N 8-ФЗ, становится понятно, что Закон предусматривает не право, а императивное требование разместить информацию о деятельности в сети Интернет. Более того, мнение суда об альтернативности способа размещения информации, строго говоря, неверно. Так, из взаимосвязанных положений ст. ст. 6 и 10 Закона N 8-ФЗ вытекает первичная обязанность разместить информацию о деятельности органа местного самоуправления в сети Интернет, из которой следует, что она должна быть реализована посредством создания официального сайта органом местного самоуправления. В случае невозможности исполнения требования Закона о создании сайта обязательную информацию орган местного самоуправления обязан разместить на официальном сайте субъекта РФ (для поселений — на официальном сайте муниципального района). Таким образом, обязанность разместить информацию в сети Интернет должна быть исполнена даже при невозможности ее реализации собственными силами, а случаи отказов субъектов РФ и муниципальных районов являются нарушением вышеуказанного Закона <10>, так как исполнение органами местного самоуправления своей обязанности не может ставиться в зависимость от субъективного усмотрения органов власти субъекта РФ. ——————————— <10> Также возникает вопрос о последствиях устранения причин, помешавших органам местного самоуправления создать свой официальный сайт. Важно определить, должен ли орган создавать сайт в этом случае или достаточным является размещение информации на сайте субъекта РФ (муниципального района). В то же время не определен механизм размещения информации органами местного самоуправления муниципального образования (поселения) на официальном сайте субъекта РФ (муниципального района) в ситуации, когда органы местного самоуправления не имеют возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет на собственном сайте.
Обязанность же разместить информацию на сайте субъекта РФ (муниципального района) является следствием невозможности создать и разместить ее на собственном сайте (причем, по мнению автора, объективной, например ввиду отсутствия денежных средств, иначе мы даем органам местного самоуправления возможность по собственному усмотрению не исполнять обязанности, возложенные Законом N 8-ФЗ). Исследуя судебную практику, можно прийти к выводу о том, что по вопросам размещения информации о деятельности органов местного самоуправления в сети Интернет в большинстве случаев суды общей юрисдикции все же последовательно разрешают проблему императивности соответствующей нормы. Однако следует отметить, что, принимая решение об устранении ее нарушения, суды сталкиваются с отсутствием нормы о предоставляемом для этого сроке <11>. Полагаем, законодателю необходимо устранить данный пробел. ——————————— <11> В одном из решений суд пришел к выводу о том, что несвоевременное размещение информации не нарушает прав граждан на получение информации (см.: решение Бугурусланского районного суда Оренбургской области от 15.09.2011 N 2-1231/2011).
К тому же в 2011 г. в Закон N 8-ФЗ были внесены поправки, которые предусматривали дополнение основных понятий легальным определением термина «официальный сайт», на отсутствие которого неоднократно указывали юристы. Однако, несмотря на это, проблемы не были решены, так как введенное определение не содержит в себе необходимую техническую составляющую, которая позволила бы унифицировать работу органов местного самоуправления в виртуальном пространстве (ведь на нее влияют не только нормы права, но и программный код <12>), а также повысить эффективность информирования населения с помощью продуманной организации доступа к информации о муниципальных услугах и наличия эффективных поисковых систем на официальных сайтах. ——————————— <12> Функционал сайта должен быть оптимизирован с технической точки зрения для облегчения доступа граждан к информации, должны быть разработаны общие технические требования, предусматривающие единый интерфейс и внешний вид официальных сайтов муниципальных органов (подробнее см.: Lessig L. The Law of the Horse: What Cyberlaw Might Teach? // Harvard Law Review. N 113. 1999. P. 514 — 521 // www. lessig. org/content/articles/works/finalhls. pdf; Idem. Codev2 // www. codev2.cc).
Не меньше противоречий в судебной практике встречается и относительно содержания размещаемой органами местного самоуправления информации. В Законе N 8-ФЗ нет четкого указания на то, что минимальный перечень информации, предусмотренный в ст. 13, является обязательным для размещения органами местного самоуправления в полном объеме, поэтому некоторые исследователи <13>, учитывая данную норму во взаимосвязи со ст. 14, не без оснований приходят к выводу о том, что состав информации определяется самими органами местного самоуправления. Однако в данном случае судебная практика не стала дожидаться, пока законодатель зафиксирует недвусмысленную обязанность органов местного самоуправления размещать всю перечисленную в ст. 13 Закона N 8-ФЗ информацию в Интернете, и пошла по пути признания этого перечня обязательным. Например, Старошайговский районный суд Республики Мордовия по заявлению и. о. прокурора об оспаривании бездействия администрации сельского поселения и понуждении к совершению определенных действий обязал администрацию разместить информацию в сети Интернет согласно перечню ст. 13 указанного Закона. Эту точку зрения поддержали и другие суды общей юрисдикции <14>. ——————————— <13> См.: Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 20 — 23. <14> См., напр.: решения Овюрского районного суда Республики Тыва N 2-246/2012, Олонецкого районного суда Республики Карелия N 2-309/2011, Буздякского районного суда Республики Башкортостан от 23.06.2011 по делу N 2-647/2011, 2-648/2011, 2-649/2011, 2-650/2011, 2-651/2011, 2-652//2011, Юстинского районного суда Республики Калмыкия от 29.05.2012 по делу N 2-147/2012.
Конечно, существует и прямо противоположная такому решению вопроса практика <15>, основывающаяся на том, что действительно ст. 13 Закона N 8-ФЗ предусматривает содержание информации, размещаемой в сети Интернет, однако ее состав в силу ч. 3 той же статьи должен определяться перечнем информации о деятельности органов местного самоуправления, который утверждается в порядке, определяемом самим органом местного самоуправления. ——————————— <15> См., напр.: Кассационное определение Кировского областного суда от 28.04.2011 по делу N 33-1330, 33-1490, 33-1491.
Таким образом, получается, что федеральной закон гарантировал право граждан на информацию, которое они могут реализовать посредством сети Интернет, а реализацию данного права поставил в зависимость от издания подзаконного акта. Подобная ситуация, по мнению автора, должна быть устранена если не срочным внесением изменений в данную норму, то хотя бы систематическим толкованием норм в их взаимосвязи при разрешении споров судами, исходя из всего комплекса преследуемых Законом N 8-ФЗ целей и задач. Рассмотренные проблемы поощряют развитие коррупциогенных факторов на местном уровне и тормозят полноценное развитие гражданского общества. В результате всестороннего анализа практики судов общей юрисдикции по вопросам размещения информации органами местного самоуправления в сети Интернет стоит отметить, что, во-первых, законодателю нужно устранить любую возможность для противоречивого толкования этой обязанности данных органов. Это позволит избежать их уклонения от ее исполнения, что, в свою очередь, повлияет на эффективность борьбы с коррупцией <16>, а также повысит доверие граждан к власти. ——————————— <16> В частности, следует устранить юридико-лингвистическую неопределенность формулировки обязанности по размещению информации муниципальным органом в сети Интернет в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96).
Во-вторых, в целях более полной реализации права граждан на информацию перечень сведений, содержащийся в ст. 13 Закона N 8-ФЗ, необходимо либо определить как открытый, обязав органы местного самоуправления размещать в сети Интернет любую информацию, которая не предназначена для ограниченного доступа, либо закрепить конкретные категории обязательной для размещения информации без использования абстрактных фраз (например, «общая информация»). В то же время независимо от того, каким образом будет решен вопрос с перечнем, законодателю следует исключить возможность органов местного самоуправления определять содержание своей обязанности, что сегодня выражается в принятии перечней согласно ч. 3 ст. 13 Закона N 8-ФЗ. В-третьих, при решении проблем в сфере, где право взаимодействует с информационными технологиями, необходимо учитывать техническую составляющую вопроса. Поэтому следует еще раз пересмотреть определение понятия «официальный сайт», а также определить механизм размещения информации на официальном сайте субъекта РФ или муниципального района в случае невозможности создания официального сайта органом местного самоуправления.
