(Куликова С. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 11)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ В АКТАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. А. КУЛИКОВА
Куликова С. А., кандидат филологических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает принятие нормативных актов, обеспечивающих права граждан на доступ к соответствующей информации, субъектами Федерации. Поэтому конец 2009 — начало 2010 г. ознаменовались принятием законов субъектов РФ об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов РФ и соответствующих постановлений правительств, изменением регламентов и утверждением перечней информации, размещаемой в сети Интернет. Например, законы об обеспечении доступа к информации были приняты в Омской, Тюменской, Владимирской, Астраханской, Саратовской, Оренбургской, Челябинской, Белгородской, Псковской областях, Хабаровском крае, Республике Коми <1>. ——————————— <1> См.: Закон Омской области от 29 декабря 2009 г. N 1228-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Омской области» // URL: http:// www. omsk-parlament. ru/ default. asp? objValue= 47414&objType;= 2&m;= 15920&; Закон Тюменской области от 29 декабря 2009 г. N 99 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Тюменской области» // URL: http:// www. duma72.ru/ TextPage. aspx7icHl; Закон Владимирской области от 29 декабря 2009 г. N 1228-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Владимирской области» // URL: http:// www. zsvo. ru/ documents/ 1/; Закон Астраханской области от 28 декабря 2009 г. N 102/2009-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Астраханской области» //. URL: http:// 91.206.148.8182/ SESSION/ SLzBnDqJv/ PILOT/ main. html; Закон Саратовской области от 25 декабря 2009 г. N 217-ЗСО «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Саратовской области» // URL: http:// www. srd. ru/ dmdocuments/ 217-ZSO-25122009.pdfj; Закон Оренбургской области от 24 декабря 2009 г. N 3277/ 758-FV-ОЗ «О форме предоставления информации о деятельности государственных органов Оренбургской области и порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Оренбургской области, размещаемой в сети Интернет» // URL: http:// www. okodeks. ru/; Закон Челябинской области от 24 декабря 2009 г. N 525-ЗО «О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Челябинской области, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет» // URL: http:// www. zs74.ru/ work/ laws. html; Закон Белгородской области от 17 декабря 2009 г. N 317 «О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Белгородской области, размещаемой в сети Интернет» // URL: http:// www. belduma. ru/ vyvod_z. php? soz= 4&god;= 2009; Закон Псковской области от 30 декабря 2009 г. N 936-ОЗ «О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Псковской области, размещаемой в сети Интернет» // URL: http:// old. pskov. ru/ authority/ legislation; Закон Хабаровского края от 23 декабря 2009 г. N 297 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Хабаровского края» // URL: http:// www. duma. khv. ru/?a=270100639; Закон Республики Коми от 23 декабря 2009 г. N 130-РЗ «О некоторых вопросах в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов Республики Коми» // URL: http:// communiti. livejournal. com/ ifap_ru/ 66564.html.
Участие в общественных слушаниях, проводившихся в Саратовской областной Думе, по данному вопросу, анализ нормативных актов субъектов позволяют выявить как особенности подхода провинциального законодателя к исполнению требования о предоставлении информации, так и некоторые недостатки Федерального закона. Наиболее обсуждаемым являлся вопрос о реализации способов предоставления информации. Статья 6 Федерального закона предусматривает семь способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (в том числе «иные способы»), подробнее эти способы регулируются ст. 10 — 19. Некоторые из них, например обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации и размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, являются традиционными и уже реализуемыми органами власти на практике. Новым требованием стала обязанность обеспечить возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и органов местного самоуправления. Ранее на подобные заседания граждане могли попасть, только имея статус «приглашенных лиц» <2>. Инициатива по приглашению исходила от самого органа власти, а не от гражданина, списки приглашенных утверждались руководителями соответствующих органов. Теперь норма Федерального закона прямо обязывает орган власти обеспечить возможность присутствия граждан на своих заседаниях. Но механизм реализации «права на присутствие» должен разработать сам орган власти, поскольку ст. 15 Закона устанавливает, что «присутствие граждан, представителей организаций, общественных объединений на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами». ——————————— <2> Регламент Саратовской областной Думы (принят Постановлением Саратовской областной Думы от 17 сентября 2008 г. N 12-478) // Неделя области. 2008. 25 сент.
Например, в Регламент Саратовской областной Думы внесены следующие изменения: появилась новая ст. 36.1, которая устанавливает порядок присутствия граждан на открытых заседаниях областной Думы. Суть этой статьи в том, что граждане, желающие присутствовать на заседаниях, должны пройти процедуру предварительной записи, которая будет осуществляться за два дня до заседания в течение двух часов. Установлено также максимальное количество граждан, присутствующих на заседании, — не более 10 человек. Пропуск в зал заседаний указанных граждан возможен только по предъявлению документов, удостоверяющих личность. Кроме того, для присутствующих устанавливается обязанность подчиняться требованиям председательствующего, они не должны вмешиваться в ход обсуждения, прерывать его выкриками, аплодисментами или иным образом создавать препятствия проведению заседания <3>. ——————————— <3> См.: Постановление Саратовской областной Думы от 27 января 2010 г. «О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы» // URL: http://www. srd. ru/dmdocuments.
Процедура предварительной записи и численное ограничение тех, кто сможет воспользоваться возможностью присутствовать на заседаниях облдумы, свидетельствуют о желании областного законодателя лишь формально закрепить указанное право, а не способствовать его сущностной реализации. Более демократичными оказались омские законодатели, которые предусмотрели не только возможность присутствия граждан на заседаниях Законодательного собрания, его комитетов, комиссий, но и организацию прямой видеотрансляции заседаний Законодательного собрания через государственную информационную систему Омской области «Портал Правительства Омской области» <4>. ——————————— <4> См.: п. 3, 6 Положения об организации доступа к информации о деятельности Законодательного собрания Омской области. Утверждено Постановлением Законодательного собрания Омской области от 26 апреля 2010 г. N 126.
Видеотрансляция некоторых заседаний коллегиальных органов и структурных подразделений администрации Владимирской области (по их решению) предусмотрена соответствующим постановлением губернатора Владимирской области <5>. ——————————— <5> См.: п. 6.1, 6.2 Положения о порядке доступа к информации о деятельности администрации Владимирской области, ее органов и структурных подразделений. Утверждено Постановлением Губернатором Владимирской области от 14 сентября 2009 г. N 742.
Следующий комплекс проблем связан с требованием Закона о размещении информации в сети Интернет. Данную норму следует признать чрезвычайно актуальной, поскольку в современной науке Интернет рассматривается как один из методов повышения участия граждан в управлении на всех уровнях. Предполагается, что с помощью Интернета возможно будет реализовать обратную связь между государственными органами и населением на качественно новом уровне, приблизить органы государственного управления к гражданам, улучшить работу с населением. «Общественно-политическая деятельность обретает новую глубину с развитием Интернета» <6>. ——————————— <6> Жарова А. К. Гражданское общество: системный подход // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. д-ра юрид. наук, профессора, засл. юриста России И. Л. Бачило. М., 2009. С. 48.
В то же время можно указать на некоторые недостатки данной нормы. Так, согласно ч. 3 ст. 13 рассматриваемого Федерального закона информация, размещаемая на официальных сайтах, делится на два вида: — предоставление которой предусматривается данным Федеральным законом; — предоставление которой определяется соответствующими перечнями информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Статья 14 предусматривает, что перечни такой информации утверждаются указанными органами. Аналогичную норму предусматривают и законы субъектов РФ, например Закон Псковской области от 30 декабря 2009 г. N 936-ОЗ «О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Псковской области». Закон состоит из трех статей, ч. 3 — 7 ст. 2 устанавливают, что перечень информации о деятельности Псковского областного Собрания депутатов утверждается актом Псковского областного Собрания депутатов; перечень информации о деятельности Администрации области утверждается актом Администрации области; перечни информации о деятельности иных органов исполнительной власти области утверждаются актами соответствующих органов исполнительной власти области; перечень информации о деятельности Счетной палаты Псковской области утверждается актом Счетной палаты Псковской области; перечень информации о деятельности избирательной комиссии Псковской области утверждается актом избирательной комиссии. Таким образом, сам орган государственной власти определяет, какую информацию о своей деятельности он будет размещать в сети Интернет. Граждане, общественные организации исключены из субъектов, определяющих объем и содержание указанной информации. Не предусмотрены механизмы реализации удовлетворения общественного интереса, которые заставили бы органы власти распространить в Интернете интересующую граждан информацию. Это приводит к тому, что на сайтах распространяется информация справочного характера, официальные отчеты, официальные же статистические данные, а не те сведения, которые действительно востребованы обществом. Имеется первая практика применения данного Закона. В январе 2010 г. представители общественности Московской области обратились в прокуратуру г. Клина Московской области с жалобой на то, что на сайте Администрации Клинского муниципального района отсутствует практически вся информация, предусмотренная положениями Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Проверкой прокуратуры было установлено, что в нарушение ст. 13 и ч. 7 ст. 14 указанного Закона не установлен перечень информации о деятельности органов местного самоуправления и соответственно большая часть информации, размещение которой в сети Интернет предусматривается Законом, отсутствует. Обратим внимание, что Закон предъявляет требования только к содержательной стороне информации. Позже для официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 г. N 514, Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 ноября 2009 г. N 470 были установлены единые требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования сайтами. Подобные требования к средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления должны быть установлены этими же органами (ч. 4 ст. 10). Изучение оформления и содержания официальных сайтов исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ показывает, что многие сведения, имеющие особый социальный интерес, зачастую труднодоступны, требуется большое количество времени для нахождения нужных данных. Информация, формально опубликованная на официальном сайте, практически оказывается недоступной пользователям из-за отсутствия поисковых систем на сайтах. Каждый сайт обладает собственным уникальным дизайном и отличной от других навигацией, что также затрудняет поиск нужной информации. Интернет-представительства не приспособлены для интерактивного общения населения с чиновниками. На большинстве сайтов нет общественных обсуждений хотя бы в виде форумов, не организовано электронное анкетирование или голосование по проблемам, привлекающим общественное внимание, информационное взаимодействие с гражданами подменяется простым «вывешиванием» официальных документов на сайтах. Право на получение интересующей информации может быть также реализовано через запрос информации (ст. 6, 18). При этом запрос определяется как «обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа» (ст. 1). Терминологическое определение и механизм правового регулирования данного способа получения информации аналогичны правовому регулированию порядка работы с обращениями граждан, который устанавливается Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Поэтому, возможно, при реализации данного способа получения информации проявятся недостатки Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Например, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предусматривает гарантии получения гражданами информации только о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» также закрепляется перечень субъектов, обязанных отвечать на обращения граждан, это опять же государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица. На руководителей предприятий и организаций различных типов собственности нормы указанных законов не распространяются. Вместе с тем значительная часть жалоб, адресованных, например, Уполномоченному по правам человека в Саратовской области, связана с тем, что руководители организаций, занимающихся обслуживанием жилищного фонда, не отвечают на обращения и запросы граждан и не предоставляют информации о своей деятельности <7>. ——————————— <7> См.: Общественная приемная Уполномоченного по правам человека в Саратовской области // URL: http://www. sarbc. ru/reception/index. phtml? csid=3.
Учитывая, что Закон «О праве на информацию», на необходимость принятия которого давно указывают специалисты, пока не принят, граждане лишены практической возможности получения информации о деятельности предприятий и организаций, не относящихся к государственным органам и органам местного самоуправления. В связи с этим заслуживает внимания возможность расширения круга субъектов, обязанных отвечать на обращения граждан и предоставлять информацию о своей деятельности, непосредственно касающейся реализации прав граждан, что предусматривается законодательными актами некоторых субъектов. Так, Законом Краснодарского края установлено право граждан на обращение не только в органы государственной власти и местного самоуправления, но и в «организации, предприятия, учреждения, находящиеся на территории Краснодарского края» <8>. В настоящее время подобный законопроект внесен и депутатами Саратовской областной Думы. ——————————— <8> Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. N 1270-КЗ «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае» // URL: http://www. kubzsk. ru/lawMaking/kodeks. php.
Подобные инициативы законодательных собраний субъектов, усиливающие гарантии права граждан на получение информации, представляются чрезвычайно значимыми. В настоящее время необходимым является изменение характера информационного взаимодействия общества и государства, выражающееся в расширении прав граждан путем предоставления доступа к разнообразной информации, увеличения возможностей людей участвовать в процессе принятия решений.
