ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА РФ «О РЕКЛАМЕ»
А. А. ГОГИН
Самостоятельно осуществляемая на свой страх и риск предпринимательская деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, имеет различные виды. Одним из них является рекламный бизнес. В Российской Федерации первые шаги по его регулированию были предприняты в 1991 г., когда вступил в действие Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» <*>. В ст. 10 данного нормативного акта среди форм недобросовестной конкуренции называется некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов. В свою очередь общие требования к рекламе закреплены в п. 2 ст. 34 Конституции РФ, согласно которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. ——————————— <*> ВСНД. 1991. N 16. Ст. 499.
В 1992 г. был принят Федеральный закон РФ «О защите прав потребителей» <1>. В нем установлены требования к информации о товарах, работах, услугах, которая должна доводиться до потребителя, а также предусматривалась ответственность за нарушение прав потребителей на информацию. Положения, регулирующие отдельные стороны рекламной деятельности, содержались и в других нормативных актах, таких как Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» <2>, Федеральный закон РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <3>, Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» <4>, Указ Президента РФ «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» <5> и др. Вместе с тем эти меры оказались недостаточными для предотвращения недобросовестной рекламы. Как подчеркивает И. В. Ершова, «фрагментарность, отсутствие системы в правовом регулировании данного вида отношений, множество пробелов, в первую очередь по вопросам ответственности — все это отрицательно влияло на данный вид предпринимательской деятельности и требовало принятия специального законодательного акта» <6>. ——————————— <1> ВВС. 1992. N 15. Ст. 766. <2> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492. <3> СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4857. N 48. Ст. 5853. <4> ВСНД. 1993. N 26. Ст. 966. <5> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864. <6> Ершова И. В. Предпринимательское право: Учебник. М.: Юриспруденция, 2002. С. 368.
В середине девяностых годов заинтересованными лицами было предложено несколько соответствующих законопроектов. Между различными государственными структурами, депутатами Федерального Собрания и специалистами в области рекламы велись споры о необходимости принятия специального нормативного акта, регулирующего рекламу. Подготовительная работа находилась под непосредственным вниманием средств массовой информации, что отражалось в многочисленных публикациях и комментариях. Это объяснялось тем, что в тот период по стране прокатилась волна банкротств финансовых компаний. Сотни тысяч пострадавших вкладчиков требовали возврата утраченных средств и предъявляли многочисленные претензии государству, в том числе по поводу отсутствия специального законодательства о рекламе в финансовой сфере. В такой обстановке был принят Федеральный закон РФ от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ «О рекламе» <*> (далее — Закон). Он регулирует отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы коммерческого и социального характера, и не распространяется на политическую рекламу. Согласно ст. 2 данного нормативного акта реклама — это распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этому физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний. «Главная цель любого рекламного сообщения — привлечь внимание потребителей к конкретному товару, услуге или фирме, сформировать доброжелательное отношение к ним. Реклама, как правило, является оплаченной информацией» <**>. В юридической литературе имеется более развернутая и обстоятельная характеристика рекламы, чем в Законе. Ею признаются все виды объявлений, извещений и сообщений, передающих информацию с коммерческой целью при помощи средств массовой информации (печати, эфирного, спутникового и кабельного телевидения, радиовещания), каталогов, прейскурантов, справочников, листовок, афиш, плакатов, рекламных щитов, календарей, световых газет (бегущая строка, световая фиксированная строка), имущества физических лиц, одежды <***>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864. <**> Сорк Д. М., Заморенова Н. Г., Белоусов Е. Н. Правовое регулирование хозяйственной деятельности. М.: Мастерство, 2002. С. 155. <***> Завидова С. В., Крючкова П. В., Павловец Е. В. Российское законодательство о рекламе. М.: Новый Юрист, 1997. С. 19 — 20.
Закон содержит общие требования, предъявляемые к рекламе всех видов, и специальные, которые регламентируют особенности, связанные с отдельными товарами и услугами (алкогольные напитки, табак и табачные изделия, медицинская техника, оружие и т. д.); особенности рекламы в периодических печатных изданиях, наружной рекламы, рекламы на транспортных средствах и почтовых отправлениях. С учетом опыта прошлых лет в ст. 17 Закона установлен особый порядок рекламы финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бумаг. В частности, при производстве, размещении и распространении рекламы финансовых (в том числе банковских), страховых, инвестиционных и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами юридических и физических лиц, а также ценных бумаг, не допускается: приводить в рекламе количественную информацию, не имеющую непосредственного отношения к рекламируемым услугам или ценным бумагам; гарантировать размеры дивидендов по простым именным акциям; рекламировать ценные бумаги до регистрации проспектов их эмиссий; представлять любого рода гарантии, обещания или предположения о будущей эффективности (доходности) деятельности, в том числе путем объявления роста курсовой стоимости ценных бумаг; умалчивать хотя бы об одном из условий договора, если в рекламе сообщается об условиях договора. Любая реклама, не отвечающая положениям Закона, признается ненадлежащей. Под этим понимается недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации. Государственный контроль за соблюдением законодательства о рекламе осуществляет Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ и его территориальные органы, соответствующие полномочия которых закреплены в ст. 26 Закона. В частности, им предоставлено право предупреждать и пресекать факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами; направлять рекламодателям и рекламораспространителям предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе, решений об осуществлении контррекламы; направлять материалы о нарушении законодательства о рекламе в органы, выдавшие лицензию, для решения вопроса о приостановлении или досрочном аннулировании лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности; направлять в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений в области рекламы. Сотрудники федерального антимонопольного органа (его территориальных органов) в целях выполнения возложенных на него функций по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе имеют право беспрепятственного доступа ко всем необходимым документам и другим материалам рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. В случае служебной необходимости беспрепятственным доступом к таким документам и другим материалам обладают представители иных властных государственных структур, как, например, прокурор и сотрудники налоговых органов. На наш взгляд, декларативно и расплывчато сформулированы положения п. 2 ст. 27 Закона, согласно которому сведения, составляющие коммерческую тайну и полученные названными лицами, разглашению не подлежат. В случае разглашения сведений, составляющих коммерческую тайну, причиненные убытки подлежат возмещению федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом) в порядке, установленном законодательством. По смыслу статьи антимонопольный орган, должностные лица которого допустили разглашение коммерческой тайны, могут быть привлечены только к гражданско-правовой ответственности в виде возмещения причиненных убытков, как это предусмотрено в ст. 12, 15, 16 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). Подчеркнем, что вообще в данном нормативном акте говорится о нескольких видах тайн: служебная и коммерческая тайна (ст. 139), личная и семейная тайна (ст. 150), банковская тайна (ст. 857), тайна страхования (ст. 946). Анализируя эти вопросы, Д. В. Огородов отмечает, что указанные тайны являются предметами (объектами) правовых отношений, которые возникают на основе автономии воли, равенства и имущественной самостоятельности сторон, т. е. гражданских (частных) отношений. Это дает основание обозначить отмеченные виды информации как частноправовые тайны (тайны частноправового характера) <*>. По мнению автора, в ст. 139 ГК РФ законодатель ошибочно в одном ряду с коммерческой тайной поместил тайну служебную, которая имеет публично-правовую природу, что создает определенные трудности в практике применения. ——————————— <*> Огородов Д. В. Взаимодействие публичного и частного права в охране личных тайн // Административная ответственность. М., 2001. С. 116 — 124.
Следует полагать, что помимо гражданско-правовой сотрудники антимонопольного органа, допустившие утрату документов или разглашение сведений, содержащих коммерческую тайну, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Кроме того, при определенных условиях должностные лица антимонопольного органа подлежат уголовной ответственности по ст. 285, 286, 293 Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ) за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, халатность, если их деяния повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. По нашему мнению, во-первых, Федеральный закон РФ «О рекламе» должен содержать собственное, точное и конкретное определение коммерческой тайны; во-вторых, предлагается включить в п. 2 ст. 27 Закона после слов «установленных законодательством» следующее дополнение: «лица, виновные в разглашении коммерческой тайны, привлекаются к ответственности на основании норм законодательства Российской Федерации». Особого внимания заслуживают положения ст. 29 Закона, согласно которой в случае установления факта нарушения законодательства о рекламе нарушитель обязан осуществить контррекламу в срок, установленный федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом), вынесшим решение об осуществлении контррекламы. При этом нарушитель несет расходы по контррекламе в полном объеме. В Законе контрреклама определяется как опровержение ненадлежащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызванных ею последствий. Кроме того, если контрреклама не осуществлена нарушителем в установленный срок, федеральный антимонопольный орган вправе принять решение о полном или частичном приостановлении рекламы. «При принятии такого решения антимонопольный орган должен учитывать степень вины нарушителя и наступившие последствия, а также должен выяснить, является ли осуществление рекламы основным видом деятельности нарушителя или обслуживающим его основную деятельность» <*>. Контрреклама осуществляется посредством того же средства распространения, с использованием тех же характеристик продолжительности, пространства, места и порядка, что и опровергаемая ненадлежащая реклама. Содержание контррекламы согласовывается с федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом), который установил факт нарушения и принял соответствующее решение о его исправлении. ——————————— <*> Сорк Д. М., Заморенова Н. Г., Белоусов Е. Н. Указ. соч. С. 167.
Таким образом, контрреклама — это специфическая санкция, направленная на опровержение ненадлежащей рекламы и не относящаяся к какому-либо традиционному виду юридической ответственности. Санкции подобного рода предусмотрены также в ст. 12 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» <*>. Например, антимонопольный орган полномочен возбуждать дела, по результатам которых принимать решения и выдавать предписания о принудительном разделении коммерческой организации или некоммерческой организации либо о выделении из их состава одной или нескольких организаций; об изменении условий или о расторжении договоров и иных сделок, о заключении договоров с хозяйствующими субъектами, о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. ——————————— <*> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
В силу изложенного контррекламу и другие вышеназванные санкции следует считать особой формой юридической ответственности, хотя ни в одном нормативно-правовом акте законодатель не говорит об этом конкретно. В ст. 30 Закона изложены дифференцированные условия привлечения виновных лиц к ответственности. Так, рекламодатель несет ответственность за нарушение законодательства о рекламе в части содержания информации, предоставляемой для создания рекламы, если не доказано, что указанное нарушение произошло по вине рекламопроизводителя или рекламораспространителя. В свою очередь рекламопроизводитель несет ответственность за нарушение законодательства о рекламе в части оформления, производства, подготовки рекламы. Рекламораспространитель несет ответственность за нарушение законодательства о рекламе в части, касающейся времени, места и средств размещения рекламы. За нарушение законодательства о рекламе предусмотрена гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность. На основании норм ГК РФ лица, права и интересы которых нарушены в результате ненадлежащей рекламы, вправе обратиться в установленном порядке в суд общей юрисдикции, арбитражный суд с исками, в том числе с исками о возмещении убытков, включая упущенную выгоду, возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу, компенсации морального вреда, публичном опровержении ненадлежащей рекламы. Например, в ст. 1100 ГК РФ подчеркивается, что одним из оснований компенсации морального вреда, независимо от вины причинителя, является вред, причиненный распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию. При подаче и рассмотрении исков подобного характера следует руководствоваться выводами Пленума Верховного Суда РФ. Так, в его Постановлении от 20.12.94 N 10 (с последующими изменениями и дополнениями) «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» дается ряд конкретных разъяснений. В частности, подчеркивается, что под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т. п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с Законом об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности), либо нарушающими имущественные права гражданина <*>. ——————————— <*> Российская газета. 1995. N 29. 8 февраля.
В первоначальном варианте Закона меры ответственности в виде предупреждения или штрафа содержались в ст. 31, но с принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) они были из него исключены. В КоАП РФ введена ст. 14.3, согласно которой нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе (ненадлежащая реклама или отказ от контррекламы) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Наиболее тяжким противоправным деянием в данной сфере признана заведомо ложная реклама. В ст. 9 Закона говорится, что заведомо ложной является реклама, с помощью которой рекламодатель (рекламопроизводитель, рекламораспространитель) умышленно вводит в заблуждение потребителя рекламы. Следует отметить, что в ст. 182 УК РФ аналогичное определение сформулировано конкретнее и понимается как использование в рекламе заведомо ложной информации относительно товаров, работ или услуг, а также их изготовителей (исполнителей, продавцов), совершенное из корыстной заинтересованности и причинившее значительный ущерб. «Что понимается под значительным ущербом Уголовным кодексом применительно к данному составу не определено и, следовательно, является оценочным понятием, зависит от степени причиненного здоровью или имуществу вреда, иных социально-значимых потерь» <*>. Виновный наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. ——————————— <*> Ершова И. В. Указ. соч. С. 376 — 377.
По нашему мнению, представляется положительным, что законодатель при подготовке УК РФ отказался от административной преюдиции, что в определенной мере было свойственно советскому законодательству, например в ч. 3 ст. 154, ч. 1 ст. 206 УК РСФСР, предусматривающих уголовную ответственность за повторную мелкую спекуляцию и повторное мелкое хулиганство. Признание некоторых проступков преступными и уголовно наказуемыми деяниями в силу повторности противоречит принципу уголовного права, согласно которому преступлением считается только такое общественно опасное деяние, которое само по себе содержит все признаки состава преступления, независимо от иных обстоятельств, в частности, от того, было ли лицо подвергнуто мерам административного характера за совершенный ранее проступок. Вместе с тем с общей позицией законодателя не согласуются положения ч. 2 п. 2 ст. 31 Закона, на основании которых ненадлежащая реклама, совершенная повторно в течение года после наложения административного взыскания за те же действия, влечет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В УК РФ такой нормы нет. Попытка воздействовать на правоотношения в сфере рекламной деятельности только угрозой уголовного наказания не соответствует требованиям современного демократического правового государства. Поэтому в настоящее время ч. 2 п. 2 ст. 31 Закона не действует, хотя и не отменена, несмотря на то что первоначальная редакция нормативного акта в последние годы подверглась существенным изменениям и дополнениям. Согласно ст. 12, 15 Налогового кодекса РФ налог на рекламу относится к числу местных налогов и сборов, которые регулируются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. В случае выявления фактов нарушения законодательства о налогах и сборах рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители привлекаются к ответственности на основании норм НК РФ как юридические и физические лица. Таким образом, хотя Федеральный закон РФ «О рекламе» играет важную роль в регулировании правоотношений в конкретной сфере предпринимательской деятельности, он требует глубокой, тщательной доработки и совершенствования ряда положений. Ответственность за нарушения Федерального закона РФ «О рекламе» имеет комплексный характер, т. к. обеспечивается принудительными мерами воздействия, которые применяются к нарушителям в качестве наказания в порядке, установленном различными отраслями российского законодательства.
