(Ручкина Г. Ф.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2005, N 7)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Г. Ф. РУЧКИНА
Ручкина Г. Ф., доктор юридических наук.
1. Современное развитие экономических отношений предполагает обеспечение эффективности хозяйственного оборота и экономической безопасности общества. Публичная власть, создавая условия для занятия предпринимательской деятельностью, вправе рассчитывать на то, что субъекты будут осуществлять ее в рамках, очерченных законом, т. е. добросовестно исполнять налоговые обязанности, предоставлять достоверную информацию об учредителях, месте нахождения и т. д. Не случайно в настоящее время все чаще делается акцент на необходимость осознания предпринимателями своей социальной ответственности. Взывая к «добросовестности», государство в то же время использует свой публичный статус, осуществляя как нормативное правовое регулирование, так и контроль за участниками предпринимательской деятельности. Причем ослабление воздействия на одном из этих направлений автоматически влияет на эффективность другого. Состояние предпринимательской деятельности — важный фактор, характеризующий уровень развития рыночной экономики и перспективы ее динамики. Однако эта деятельность не может реализоваться, не будучи урегулированной правовыми нормами, адекватными сущности данного социально-экономического явления. Тем более что современный уровень качества законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, оставляет желать лучшего, так как не является механизмом, обеспечивающим гармоничное сочетание интересов конкретного предпринимателя с социально-экономическими интересами общества в целом. Несовершенство законодательства создает благоприятную почву для взращивания и прогрессирования различных негативных явлений, дискредитирующих стабильность экономического оборота. Борьба с данными явлениями должна вестись по различным направлениям, в том числе путем использования инструментария предпринимательского, финансового, административного, уголовного и других отраслей права, с целью ликвидации причин и условий, их порождающих. 2. Признание субъекта законным полноправным участником предпринимательских отношений осуществляется путем выполнения им требований, установленных законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, направленных на проведение государственного контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами запретов и ограничений, предусмотренных законом в общественных интересах. Несовершенство законодательства о государственной регистрации, доказанное практикой его реализации, содействовало появлению механизмов, обеспечивающих незаконные способы смены собственников. Появлению доходного незаконного бизнеса способствовало как отсутствие идентификации заявителя при подаче документов в регистрирующий орган, так и отсутствие действенных санкций за подачу ложной информации в регистрирующие органы. Вместе с тем следует отметить и положительные тенденции в решении возникших проблем, направленные на совершенствование законодательства и усиление государственного контроля в данной сфере. Хотя по-прежнему не подвергается контролю процесс создания новых юридических лиц, а также ликвидация организаций. Существующий же в настоящее время в России порядок государственной регистрации негативно влияет на собираемость налогов. Так как вполне очевидно, что вопросы государственной регистрации юридических лиц и полноценная собираемость налогов находятся в прямой зависимости. В письме Федеральной налоговой службы РФ от 26 октября 2004 г. N 09-0-10/4223 «К вопросу о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц» <*> отмечается, что в последнее время участились случаи «захвата» фирм, при которых меняются сведения об участниках, руководителе юридического лица, в результате чего недобросовестные субъекты начинают осуществлять непосредственное руководство юридическим лицом. Вместе с тем возросло количество фирм-однодневок, в которых в качестве учредителей, руководителя юридического лица указаны подставные лица <**>. Характерно широкое применение организаций-однодневок с целью снижения налоговых обязательств. Наиболее распространенная схема уклонения от уплаты налогов с участием фирм-однодневок связана с искусственным занижением взаимосвязанных налогов. Отличительной особенностью такой схемы является заключение гражданско-правовых сделок между легально действующей организацией и организацией-однодневкой, оформление документов по таким сделкам носит формальный характер при отсутствии реального движения товара (выполнения работы, оказания услуги). Складывающаяся не в пользу налоговых органов судебно-арбитражная практика основана на том, что отечественное законодательство не предусматривает обязанности сторон в гражданско-правовых сделках выяснять государственную регистрацию своих контрагентов по договорам, поэтому отсутствие такой регистрации (а равно отсутствие постановки на налоговый учет или неотражение на счетах контрагента результатов сделки) не может повлечь отрицательные последствия по налоговым правоотношениям для другого контрагента <***>. ——————————— <*> Экономика и жизнь. 2004. N 45. <**> В целях борьбы с различными незаконными схемами «ухода» от налогов международной организацией по борьбе с отмыванием капитала (FATF) разработаны методические рекомендации по выявлению схем ухода от налогообложения // Российская газета. 2004. 1 сентября. <***> По статистике правоохранительных органов России, преступления, направленные на уклонение от взаимосвязанных налогов, составляют более 80% от общего числа зарегистрированных в стране преступлений в сфере налогообложения.
В связи со сказанным достаточно актуальным является вопрос о том, кто вправе быть заявителем при внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. В соответствии с действующим законодательством лицами, имеющими право действовать от имени юридического лица без доверенности, являются: руководитель постоянно действующего исполнительного органа; управляющий либо управляющая компания; полные товарищи в хозяйственных обществах, иные лица (органы) в соответствии с учредительными документами юридического лица или иными документами, определяющими уполномоченных лиц юридического лица, имеющих право действовать от его имени без доверенности. Сведения о лице, имеющем право действовать от имени юридического лица без доверенности, вносятся в государственный реестр, а изменение данных сведений осуществляется путем предоставления в налоговый орган заявления по форме N Р-14001, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 г. N 630 <*>. ——————————— <*> Российская газета. 2003. 5 ноября.
Принимая во внимание обозначенные выше проблемы, следует подчеркнуть, что при смене руководителя юридического лица в регистрирующий орган должно предоставляться заявление по установленной форме, подписанное лицом, сведения о котором содержатся в государственном реестре (прежним руководителем). При освидетельствовании подлинности подписи уполномоченного лица на заявлении о государственной регистрации юридического лица на нотариусов возлагается обязанность проверить, надлежащее ли лицо обратилось за совершением нотариального действия. В качестве документа, подтверждающего достоверность сведений о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, нотариус может использовать выписку из государственного реестра. Заявление, подписанное неуполномоченным лицом, сведения о котором не содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц, и поданное в регистрирующий орган, не подлежит рассмотрению. Если же смена руководителя юридического лица состоялась без предоставления в регистрирующий орган заявления по установленной форме, последний вправе привлечь должностное лицо к административной ответственности на основании п. 3 ст. 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Споры о руководителе юридического лица зачастую возникают и между лицами, имеющими право без доверенности действовать от имени юридического лица. В данном случае регистрирующий орган не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность юридического лица. Спорная ситуация может быть разрешена в судебном порядке. 3. Для целей обеспечения правильного применения и единообразного понимания законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, важное значение приобретает обобщение судебной практики по рассматриваемым вопросам. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. N 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем» <*> отмечается, что под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением правил регистрации следует понимать ведение такой деятельности субъектом предпринимательства, которому заведомо было известно, что при регистрации были допущены нарушения, дающие основания для признания регистрации недействительной (например, не были представлены в полном объеме документы, а также данные или иные сведения, необходимые для регистрации, либо она была произведена вопреки имеющимся запретам). Установленные в законодательстве запреты на осуществление предпринимательской деятельности могут быть связаны с профессиональной деятельностью, с совершением правонарушения, с признанием индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом) и др. ——————————— <*> Российская газета. 2004. 7 декабря.
Под представлением в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, следует понимать представление документов, содержащих такую заведомо ложную либо искаженную информацию, которая повлекла за собой необоснованную регистрацию субъекта предпринимательской деятельности. 4. Нарушения требований о государственной регистрации либо ее отсутствие в случае осуществления деятельности, подпадающей под признаки предпринимательской, влечет наступление уголовной ответственности. Субъектом преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ «Незаконная предпринимательская деятельность», может быть как лицо, имеющее статус индивидуального предпринимателя, так и лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без государственной регистрации в качестве такового. При осуществлении организацией (независимо от формы собственности) незаконной предпринимательской деятельности ответственности по ст. 171 УК РФ подлежит лицо, на которое в силу его служебного положения постоянно, временно или по специальному полномочию были непосредственно возложены обязанности по руководству организацией (например, руководитель исполнительного органа юридического лица либо иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица), а также лицо, фактически выполняющее обязанности или функции руководителя организации. Если лицо (за исключением руководителя организации или лица, на которое постоянно, временно или по специальному полномочию непосредственно возложены обязанности по руководству организацией) находится в трудовых отношениях с организацией или индивидуальным предпринимателем, которые осуществляют свою деятельность без регистрации, с нарушением правил регистрации, без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением лицензионных требований и условий или с предоставлением заведомо подложных документов, то выполнение этим лицом обязанностей, вытекающих из трудового договора, не содержит состава преступления, предусмотренного ст. 171 УК РФ. 5. Незаконная предпринимательская деятельность лишает бюджеты значительной части доходов, «подпитывает» коррупцию в органах власти. Сокрытые от налогов доходы идут на развитие криминального бизнеса, снижают приток иностранных инвестиций в российскую экономику, дестабилизируют общественные и экономические отношения. В то же время не всегда удается провести четкую грань между незаконной предпринимательской и иной деятельностью, направленной на извлечение дохода для удовлетворения личных потребностей, не требующей государственной регистрации. Тем более для стремительно развивающихся экономических отношений понятие предпринимательской деятельности, закрепленное в ст. 2 ГК РФ, не представляется безупречным. Стремление по возможности избежать соблюдения законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, низкая эффективность государственной системы контроля, наличие противоречий между целями государства как общественного института и целями отдельных субъектов предпринимательской деятельности и их объединений, неутомимым желанием уйти от чрезмерной опеки государства порождают различные сегменты теневой экономики с многомиллиардным оборотом, не облагаемым налогом. В связи с этим заинтересованность государства в выведении данного капитала из теневого оборота и установление контроля вполне понятны. По данным Министерства сельского хозяйства, доля контрафактного алкоголя в столице составляет 65%, по оценкам экспертов «Росспиртпрома», объем нелегального спиртного занимает 70% столичного рынка и от 50 до 90% в целом по стране. По официальной статистике, только в 2003 г. от отравлений некачественным (поддельным) алкоголем и суррогатами скончались 40 тысяч граждан. Потери государственного бюджета от деятельности теневого рынка спиртного можно проиллюстрировать следующими цифрами: ежегодно с акцизов казна могла бы получать 150 — 170 миллиардов рублей. К примеру, в 2003 г. поступления в казну от алкогольной отрасли составили лишь 61 миллиард рублей <*>. ——————————— <*> В тени под градусом // Российская газета. 2005. N 54.
Помимо теневого рынка алкогольной продукции, существуют теневые рынки лекарственных препаратов, парфюмерных изделий, ювелирных украшений и т. д. По данным Пробирной палаты, например, в стране официально зарегистрировано 4 тыс. производителей ювелирных изделий. Из них 2,5 тыс. — индивидуальные предприниматели, причем 30% зарегистрированных юридических лиц — «спящие», т. е. не занимаются производством, а используют регистрацию для различного рода махинаций. Ежегодно рынок пополняется 10 тоннами золотых и тонной серебряных ювелирных изделий, прибыль от которых составляет от 200 до 400%. Схема реализации ювелирных изделий в России выглядит так: регистрируется фирма-однодневка; получается в Пробирной палате документ, дающий право на изготовление ювелирных изделий; привозится в Россию контрабандный товар из-за границы; отдается на клеймение в Пробирную палату как отечественный товар и запускается в торговлю <*>. ——————————— <*> Бриллианты на вырост // Российская газета. 2004. N 274.
В целях создания эффективного механизма борьбы с контрафактными товарами и подделками, опасными для жизни и здоровья людей, защитой прав потребителей, а также сокращения возможности формирования теневых капиталов необходимо обеспечение действенных мер при осуществлении внешнеторговой деятельности <*>. В качестве одного из эффективных средств борьбы государства против нелегального импорта в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <**> рядом министерств предложено введение в России предотгрузочной инспекции импортируемых товаров, т. е. досмотра при их загрузке на экспортной территории специально уполномоченными российским Правительством инспектирующими органами. ——————————— <*> По оценкам МВФ, государственный бюджет России недополучает 6 миллиардов долларов таможенных платежей ежегодно. <**> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Вышеупомянутым Постановлением от 18 ноября 2004 г. N 23 дано разъяснение в отношении одного из сегментов, именуемого «рынок сдачи жилых помещений в наем», относившегося ранее к теневому. В частности, передача гражданином принадлежащих ему на праве собственности жилых помещений во временное пользование на возмездной основе другим лицам не может признаваться предпринимательской деятельностью, в связи с чем не требует регистрации в качестве индивидуального предпринимателя и, соответственно, не влечет уголовной ответственности за осуществление незаконной предпринимательской деятельности. Закономерно и то, что уклонение от уплаты налогов или сборов, в том числе полученных от данной деятельности, влечет ответственность, предусмотренную ст. 198 Уголовного кодекса РФ. 6. Особое внимание в настоящее время уделяется совершенствованию законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также контролю за его соблюдением. К мерам, направленным на противодействие данных негативных явлений, относятся обязательный контроль; внутренний контроль; запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов. Обязательному контролю подвергаются организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом: кредитные организации; профессиональные участники рынка ценных бумаг; страховые и лизинговые компании; организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества и некоторые др. (ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма») <*>. При этом сделка с недвижимым имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 3 млн. рублей. Операция с денежными средствами или иным имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тысяч рублей. Учитывается при этом и характер операции (п. 1 ст. 6 Федерального закона N 115-ФЗ). ——————————— <*> СЗ РФ. 2001. N 33(1). Ст. 3418.
Организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за их соблюдение и реализацию, а также предпринимать иные внутренние организационные меры. Правила внутреннего контроля должны включать порядок документального фиксирования необходимой информации, порядок обеспечения конфиденциальности информации, квалификационные требования к подготовке и обучению кадров, а также критерии выявления и признаки необычных сделок с учетом особенностей деятельности этой организации. Основаниями обязательного документального фиксирования информации являются: запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации; выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля; иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма. Правила внутреннего контроля для кредитных организаций, например, разрабатываются Центральным банком Российской Федерации <*>. Основным принципом разработки правил внутреннего контроля является обеспечение участия всех сотрудников кредитной организации, независимо от занимаемой должности, в рамках их компетенции в выявлении в деятельности физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, находящихся на обслуживании в кредитной организации, операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем или финансированием терроризма. ——————————— <*> Письмо ЦБ России от 28 ноября 2001 г. N 137-Т «О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. 2001. N 74; Вестник Банка России. 2003.
К должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, предъявляются квалификационные требования. Например, Банк России устанавливает квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления в кредитных организациях <*>. ——————————— <*> Указание ЦБ РФ от 9 августа 2004 г. N 1486-У «О квалификационных требованиях к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и программ его осуществления в кредитных организациях» // Вестник Банка России. 2004. N 54.
Требования в отношении идентификации клиентов, организации внутреннего контроля, фиксирования и хранения информации распространяются на адвокатов, нотариусов <*> и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг в случаях, когда они готовят или осуществляют от имени или по поручению своего клиента: сделки с недвижимым имуществом; управление денежными средствами, ценными бумагами или иным имуществом клиента; управление банковскими счетами или счетами ценных бумаг; привлечение денежных средств для создания организаций, обеспечения их деятельности или управления ими; а также куплю-продажу организаций <**>. Порядок передачи в Росфинмониторинг информации данными субъектами утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2005 г. N 82 <***>. ——————————— <*> Использование нотариусом своих служебных полномочий для удостоверения сделки, заведомо для него направленной на легализацию денежных средств или иного имущества, квалифицируется как пособничество по ч. 5 ст. 33 УК РФ и по ст. 174 УК РФ. <**> Например, в 2004 г. Росфинмониторинг получил 1 миллион 700 тысяч различных сообщений о подозрительных сделках на сумму 25,5 триллиона рублей. Проанализировано 25380 сомнительных организаций. По 3260 материалам проведено расследование. В правоохранительные органы направлено 1720 материалов на сумму 170 миллиардов рублей. <***> Постановление Правительства от 16 февраля 2005 г. N 82 «Об утверждении Положения о порядке передачи информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу адвокатами, нотариусами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических и бухгалтерских услуг» // Российская газета. 2005. N 36.
7. Осуществляемый государством контроль за субъектами предпринимательской деятельности зачастую не приносит ожидаемого результата, в связи с чем дискуссии относительно государственного регулирования предпринимательской деятельности не прекращаются. В то же время политика, направленная на либерализацию предпринимательства, становится доминирующей. Практически во всех отраслях наблюдается избыточное присутствие государства. При этом предпринимателям больше всего мешает коррупция чиновников, санкционирующих или осуществляющих проверки и другие контрольные мероприятия (МВД, пожарная инспекция, лицензионные службы и др.). Серьезные нарекания вызывает и деятельность налоговой службы (например, правильность уплаты налогов за определенный период налоговые органы могут проверять несколько раз; продолжительность проведения проверки также не ограничивается) <*>. В то же время деятельность данных органов должна быть направлена на исполнение налогового и таможенного законодательства, а не на выполнение «планов» по сбору налогов и пошлин <**>. ——————————— <*> 70 исков и споров в 2004 г. закончилось в пользу налогоплательщиков. <**> Из текста выступления Президента РФ перед депутатами Федерального Собрания // Российская газета. 2005. N 86.
Государственный контроль не должен быть всеобъемлющим и мешать осуществлению законной предпринимательской деятельности. Необходимость истребования разрешения на все действия не согласуется с конституционной нормой о свободе предпринимательской деятельности. Запреты и ограничения способствуют развитию незаконной предпринимательской деятельности. Снятие неоправданных ограничений, саморегулирование организаций и совершенствование процедур внутреннего контроля как неотъемлемой части деятельности субъектов предпринимательства; устранение пробелов и двусмысленности отдельных правовых норм, создающих благоприятную среду для незаконной предпринимательской деятельности; четкое разграничение незаконной предпринимательской деятельности и деятельности, направленной на извлечение дохода для удовлетворения личных потребностей, не требующей государственной регистрации — задачи, требующие незамедлительного решения в целях эффективного развития современного экономического оборота с участием субъектов предпринимательской деятельности.
