(Ручкина Г. Ф., Ключникова Я. А.) («Юрист», 2014, N 1)
ДОГОВОРЫ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Г. Ф. РУЧКИНА, Я. А. КЛЮЧНИКОВА
Ручкина Гульнара Флюровна, заместитель проректора по научным исследованиям и разработкам Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, заведующая кафедрой предпринимательского права, доктор юридических наук, профессор.
Ключникова Ярославна Анатольевна, доцент кафедры предпринимательского права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
В настоящей статье предложена классификация договоров, опосредующих предпринимательскую деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, исходя из разделения сферы жилищно-коммунального хозяйства по видам деятельности на три сектора. Обосновано, что договоры, опосредующие предоставление коммунальных ресурсов, исходя из их правового существа, следует относить не к договорам возмездного оказания услуг, а обозначить единым понятием «договор предоставления коммунальных ресурсов», который следует выделить в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи.
Agreements in the field of housing and communal households: legal aspect Y. A. Kluychnikova, G. F. Ruchkina
Kluychnikova Yaroslavna Anatol’evna, associate professor of the department of business law, Financial university under the Government of the Russian Federation, PhD in law, docent.
Ruchkina Gul’nara Flyurovna, deputy vice-rector for research and development of Financial university under the Government of the Russian Federation, head of «Business law» department, doctor of law, professor.
This paper proposes a classification of contracts, mediating business in the sphere of housing and communal households, based on the separation of housing and communal households by type of activity into three sectors. It is proved that the contracts that mediate the provision of public resources on the basis of their legal substance should be classified not the paid services, and designate a single concept of «contract provision of public resources», which should be allocated as a separate type of contract of sale.
Key words: housing and communal households, business activities, contracts, utilities, water supply, sanitation, management of apartment buildings, the concession agreement.
В современных условиях развития экономики России большое значение приобретают вопросы правового регулирования деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, поскольку такая деятельность, с одной стороны, является предпринимательской деятельностью, а с другой — имеет высокую социальную значимость для государства и граждан в связи с тем, что направлена на обеспечение комфортных условий жизни населения. Жилищно-коммунальное хозяйство следует определить как отрасль экономики, включающую в себя деятельность в сфере производства и поставки ресурсов (ресурсоснабжение), удаления и обработки сточных вод, управления жилищным фондом, выполнения подрядных работ, связанных с ремонтом, эксплуатацией и обслуживанием жилищного фонда. Представляется целесообразным предложить следующее разделение сферы жилищно-коммунального хозяйства по видам деятельности на три сектора. Первый сектор — это производство и поставка ресурсов (ресурсоснабжение), удаление и обработка сточных вод. Данный сектор включает в себя деятельность по производству и поставке воды (холодной и горячей), тепла, электроэнергии, а также удаление и обработку сточных вод. Эта деятельность в настоящее время выполняется субъектами предпринимательства, занимающими монопольное положение на рынке жилищно-коммунальных услуг, поскольку в данном секторе должны действовать естественные монополии, исходя из экономического смысла и технологических особенностей деятельности, в частности ее сетевого характера. Второй сектор составляет управление жилищным фондом. Управление жилищным фондом может включать в себя следующие направления работ: сбор коммунальных платежей, посредничество в расчетах с поставщиками коммунальных услуг населению, определение подрядных организаций, в том числе через проведение конкурсов, заключение договоров, определение стоимости, объемов подрядных работ (составление смет), составление титульного списка объектов (для ремонта), контроль за качеством выполненных работ и техническим состоянием жилого фонда, прием и удовлетворение заявок и жалоб со стороны населения, в том числе содержание диспетчерских, приемка объемов и качества работ и другие. Представляется, что сектор управления жилищным фондом не должен быть монопольным, и деятельность в этом секторе может эффективно осуществляться любыми субъектами предпринимательской деятельности, являющимися коммерческими организациями. В третий сектор входит выполнение подрядных работ. В данном секторе необходимо выделить следующие виды деятельности: капитальный ремонт жилищного фонда; эксплуатация и текущий ремонт жилищного фонда; обслуживание и ремонт инженерных коммуникаций; благоустройство и уборка территорий; вывоз твердых бытовых отходов; озеленение; охрана жилищного фонда; установка и обслуживание систем видеонаблюдения; содержание и ремонт дорожного покрытия; дезинфекция; другое (например, телекоммуникационная инфраструктура и т. д.). Исходя из предложенного разделения сферы жилищно-коммунального хозяйства по видам деятельности на три сектора, представляется целесообразным выделить три группы договоров, опосредующих предпринимательскую деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства. К первой группе относятся договоры, опосредующие предпринимательскую деятельность в секторе производства и поставки ресурсов (ресурсоснабжение), удаления и обработки сточных вод. Нормативным правовым актом, регулирующим предпринимательскую деятельность в данной сфере, в первую очередь выступает Жилищный кодекс Российской Федерации <1>, который содержит важнейшие нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг. ——————————— <1> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
Что касается специального законодательства, то согласно п. 9, 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» <2> (в ред. от 10.09.2013) определены следующие виды договоров, которые заключаются в процессе обеспечения населения коммунальными ресурсами: ——————————— <2> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3168.
1) договор о предоставлении коммунальных услуг, который заключается между товариществом собственников жилья или жилищным (жилищно-строительным) кооперативом и собственниками жилых помещений в многоквартирном доме, в котором создано данное товарищество или кооператив; 2) договоры холодного водоснабжения, горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопления (теплоснабжения, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления), которые заключаются между ресурсоснабжающими организациями и собственниками жилых помещений в многоквартирном доме либо собственниками жилых домов (домовладений). В данном Постановлении виды договоров обозначены, но их более детальное правовое регулирование осуществляется в § 6 гл. 30 «Энергоснабжение» Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом согласно ст. 548 ГК РФ установлен приоритет специального законодательства перед ним, т. е. Гражданский кодекс Российской Федерации в регулировании жилищно-коммунальных отношений осуществляет только функцию восполнения пробелов в специальном нормативно-правовом регулировании. К таким специальным законам относится Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» <3>, которым предусмотрена возможность заключения следующих договоров: договора купли-продажи электрической энергии; договора поставки электрической энергии (мощности); договора оказания услуг по передаче электрической энергии потребителям (ст. 32, 37). Кроме того, в ст. 37 закреплено, что поставщики электрической энергии и покупатели электрической энергии вправе заключать договоры, в которых содержатся элементы различных договоров (смешанные договоры). В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» <4> урегулирована возможность заключения договора теплоснабжения между потребителями тепловой энергии и теплоснабжающей организацией (ст. 15). В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» <5> поставки газа проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями, соответственно, речь идет о договоре поставки газа. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» <6> предусматривает возможность заключения следующих договоров: договор горячего или холодного водоснабжения, заключаемый между организацией, осуществляющей горячее водоснабжение или холодное водоснабжение, и абонентом (ст. 13); договор водоотведения, заключаемый между организацией, осуществляющей водоотведение, и абонентом (ст. 14). При этом в Законе закреплено, что к договору водоснабжения применяются положения о договоре об энергоснабжении, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, а к договору водоотведения применяются положения договора о возмездном оказании услуг, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации. ——————————— <3> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. <4> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159. <5> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667. <6> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358.
Однако представляется, что все названные договоры, исходя из их правового существа, следует относить не к договорам возмездного оказания услуг, а обозначить единым понятием «договор предоставления коммунальных ресурсов», который следует относить к самостоятельному виду договора купли-продажи. В целях внесения единообразия в систему договоров, опосредующих деятельность по предоставлению коммунальных ресурсов, необходимо закрепить в Гражданском кодексе Российской Федерации и Жилищном кодексе Российской Федерации нормы, регулирующие договор предоставления коммунальных ресурсов в качестве самостоятельного вида договора купли-продажи, а также его разновидности для регулирования отношений по предоставлению электроэнергии, газа, пара, тепла, горячей и холодной воды, других коммунальных ресурсов для промышленных и бытовых нужд. Также в рамках первой группы следует выделить договор на оказание услуг, заключаемый с организацией, осуществляющей деятельность по аварийно-диспетчерскому обслуживанию. Данный договор относится к договору возмездного оказания услуг, который урегулирован гл. 39 Гражданского кодекса Российской Федерации. Ко второй группе относятся договоры, опосредующие предпринимательскую деятельность в секторе управления жилищным фондом. В данную группу в первую очередь необходимо отнести договор управления многоквартирным домом (ст. 162 ЖК РФ), а также договор оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, количество квартир в котором составляет более чем 12, который заключается управляющей организацией с собственниками помещений в таком многоквартирном доме (пп. «г» п. 1 Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.05.2013 N 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами») <7>. ——————————— <7> СЗ РФ. 2013. N 21. Ст. 2652.
По договору управления многоквартирным домом в силу ст. 162 ЖК РФ одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива либо в ряде случаев застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность. Также большое значение в регулировании договора управления многоквартирным домом в части определения работ и услуг, предоставляемых управляющей организацией, имеет Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. N 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» <8>, которым утверждены Минимальный перечень услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также Правила оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме. ——————————— <8> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo. gov. ru (дата обращения: 12.04.2013).
Также во вторую группу входят договоры возмездного оказания услуг, заключаемые управляющей организацией с иными субъектами предпринимательской деятельности в целях выполнения функций по управлению многоквартирным домом. Правовое регулирование договора возмездного оказания услуг осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации (гл. 39 «Возмездное оказание услуг»). К третьей группе относятся договоры, опосредующие предпринимательскую деятельность в секторе выполнения подрядных работ. В данной группе следует выделить договоры подряда, предметом которых является проведение капитального ремонта жилищного фонда, текущего ремонта жилищного фонда, ремонта инженерных коммуникаций, вывоз твердых бытовых отходов, проведение работ по уборке территорий и подъездов, благоустройству, озеленению, установке систем видеонаблюдения и т. д. Договоры подряда урегулированы в рамках гл. 37 «Подряд» Гражданского кодекса Российской Федерации. Значительная часть отношений в рамках капитального ремонта и строительства в сфере жилищно-коммунального хозяйства регулируется различными видами договора подряда (договор строительного подряда, договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, в отдельных случаях — государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд). К данным разновидностям договора подряда применяются общие положения о подряде, если иное не установлено правовыми нормами, регулирующими соответствующие договоры. В эту же группу следует отнести концессионные соглашения, заключаемые в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Уменьшением бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство является передача объектов коммунального хозяйства в управление муниципальным предприятиям на основании концессионных соглашений. Правовое регулирование осуществляется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» <9> (в ред. от 25.04.2012), в силу ч. 1 ст. 3 которого по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концедентом в концессионном соглашении, заключаемом в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства, являются органы местного самоуправления, концессионером же выступают субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие инвестирование, управляющие компании и др. Из приведенной дефиниции можно выделить суть концессионного соглашения, которая состоит в возложении на концессионера обязательства за его счет создать и (или) реконструировать определенный объект недвижимости, находящийся в собственности концедента: государства или муниципального образования. При этом право собственности так и останется за концедентом. Также концессионер может осуществлять деятельность, связанную с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, что весьма актуально для концессионных соглашений в жилищно-коммунальной сфере. ——————————— <9> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
В рамках жилищно-коммунального хозяйства согласно пп. 11 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях» объектами концессионного соглашения могут являться системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо — и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения. По условиям концессионного соглашения концессионеры должны реконструировать, провести модернизацию комплекса имущества, находящегося в ведении предприятий, которые осуществляют тепло-, электро-, водоснабжение, уличное освещение, вывоз мусора и т. д. Как отмечают М. Х. Алмаев и В. Н. Макарычев, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» направлен на то, чтобы способствовать максимальному участию частного бизнеса в модернизации жилищно-коммунального хозяйства, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и льготы концессионера, предусматривает определенные гарантии снижения кредитных рисков <10>. ——————————— <10> Алмаев М. Х., Макарычев В. Н. Задачи совершенствования управления коммунальным хозяйством Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 4. С. 39.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алмаев М. Х., Макарычев В. Н. Задачи совершенствования управления коммунальным хозяйством Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 4. 2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14. 3. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo. gov. ru (дата обращения: 12.04.2013). 4. СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667. 5. СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. 6. СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126. 7. СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159. 8. СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3168. 9. СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358. 10. СЗ РФ. 2013. N 21. Ст. 2652.
