ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. СМИРНОВА
Смирнова Анна Анатольевна — аспирантка кафедры государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета.
При характеристике нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации традиционно принято выделять их управленческую и юридическую природу, которые в своей совокупности, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правовых актов в механизме реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них полномочий. В отношении управленческой природы нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в юридической науке до настоящего времени не выработано единой позиции. Как правило, часть авторов нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации характеризуют в качестве одной из форм (средств) управленческой деятельности. Так, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов полагают, что акт государственной администрации, и в том числе нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Федерации, является правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности <*>, а Б. В. Россинский рассматривает правовой акт управления как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности <**>. ——————————— <*> См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 8 — 10. <**> Россинский Б. В. Административное право. Вопросы и ответы: Учеб. пособие для вузов. М., 2000. С. 164 — 165.
Однако нельзя не согласиться с Р. Ф. Васильевым, который обоснованно подчеркивает, что правовые акты-документы государственного управления являются результатом управленческой деятельности, а не формой данной деятельности. Управленческая деятельность представляет собой процесс действий и предполагает обязательное наличие субъекта, осуществляющего эту деятельность. В то время как акты-документы государственного управления продолжают действовать и после ликвидации принявшего их органа государственной власти, вследствие чего существование нормативных правовых актов — правовой формы управленческой деятельности — без осуществляющего ее субъекта невозможно <*>. Соответственно, управленческая природа нормативных юридических актов региональных органов исполнительной власти выражается в том, что они являются результатом управленческой деятельности. Посредством нормативных актов органы исполнительной власти субъектов Федерации оформляют свои управленческие решения в официальную документальную форму <**>. ——————————— <*> См. подробнее: Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987. С. 102 — 104. <**> См. подробнее: Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987. С. 98 — 109; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 254.
Юридическая природа нормативных актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля регионального органа исполнительной власти облекается в официальную документальную письменную форму, приобретает общеобязательный характер, а на территории соответствующего субъекта Федерации устанавливаются желаемые порядки на довольно продолжительное время <*>. Таким образом, нормативные правовые акты — это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти субъектов Федерации на общественные отношения, происходящие в субъектах Федерации. ——————————— <*> См.: Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987; Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 3; Шебанов А. Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 69.
Относясь к сложным и многогранным правовым явлениям, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации одновременно являются односторонними властными волеизъявлениями, нормативно-правовыми предписаниями и официальными документами <*>. ——————————— <*> Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987. С. 98 — 140; Князев С. Д. Административное право: Учеб. пособие. Владивосток, 1997. С. 51; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 2. М., 2002. С. 243, 251.
Односторонне-волевая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации выражается в том, что вопрос о возникновении предполагаемых ими правоотношений решается волей одного субъекта — органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Возможно принятие нормативных актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию, представлению других органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных установленных законом субъектов. Однако окончательное решение о принятии нормативного акта остается исключительно за органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Односторонне-волевой характер нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации обнаруживается и в том, что для их принятия и отмены не требуется согласия, одобрения тех, на кого они распространяют свое действие, т. е. объектов управления <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 140 — 142; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 24, 82 — 84.
Властная сущность нормативных актов региональных органов исполнительной власти заключается в том, что их исполнение и соблюдение обеспечивается специально создаваемыми и применяемыми государством средствами и институтами (воспитание, убеждение, поощрение), а также мерами государственного принуждения <*>. Нарушение, неисполнение требований нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти ведет к применению государством мер конституционной, административной, уголовной и иной ответственности. ——————————— <*> Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 82, 137.
В Российской Федерации существует система органов государственной власти, обеспечивающих исполнение и соблюдение нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти и привлечение к ответственности за их неисполнение: суд, прокуратура, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации. Однако представляется, что федеральным законодательством полномочия федеральных и региональных органов государственной власти по контролю и надзору за исполнением и соблюдением нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации урегулированы не вполне рационально. Субъекты Российской Федерации федеральным законодательством существенно ограничены в выборе санкций и способов привлечения к ответственности за нарушение издаваемых их органами исполнительной власти нормативных актов. Так, они не вправе устанавливать уголовную ответственность за нарушение нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации вследствие того, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции России уголовное законодательство находится в ведении Российской Федерации. Несмотря на то, что п. 1 ст. 1.1, пп. 3 п. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <*> предоставляют субъектам Российской Федерации право установления административной ответственности за нарушение требований нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, административная ответственность и порядок привлечения к ней за их нарушение в большинстве случаев уже установлены КоАП РФ (ответственность за нарушение лесного, водного законодательства, законодательства об охране окружающей среды и др.). ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 1 (Ч. 1). Ст. 1.
Таким образом, несмотря на то, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право нормативно-правового регулирования общественных отношений с учетом местной специфики, федеральные органы государственной власти во многих случаях оставили за собой полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и осуществлению контроля и надзора за их исполнением и соблюдением. Соглашаясь с целесообразностью установления по всей России единой системы ответственности за нарушение требований нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и создания органов, осуществляющих соответствующий контроль и надзор за законностью, в то же время представляется, что данные обстоятельства являются одной из причин принятия органами исполнительной власти субъектов Федерации нормативных актов, не обеспеченных эффективными механизмами реализации. Органы исполнительной власти на местах зачастую отстранены от практики реализации установленных ими правовых норм и не владеют полной информацией об эффективности их реализации. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по своей юридической природе содержат нормативные предписания. Характерным отличием является то, что они не могут существовать без закрепления тех или иных правовых норм. Однако Р. Ф. Васильев указывает, что определение нормативного акта управления как акта, содержащего нормы права, несовершенно. Оно отражает лишь одно из проявлений роли акта по отношению к норме права, которое к тому же (в известной мере) не имеет самостоятельного значения (ибо актов, которые бы только содержали нормы права, но при этом не устанавливали бы их или не изменяли, не отменяли или не изменяли сферы действия этих норм, не бывает, за исключением случаев дублирования актов вышестоящих органов актами нижестоящих органов) <*>. Нельзя не согласиться с тем, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливают, изменяют и отменяют нормы права, что является одним из их отличительных признаков. В то же время, если рассматривать сущность, содержание и форму нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, то такой их отличительный признак, как содержание норм права, представляется вполне обоснованным. Сущностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации является воля принявших их органов, формой — внешнее оформление и внутренняя структура, а содержанием — нормы права. ——————————— <*> Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). С. 125 — 126.
Нередко нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации повторяют нормы, содержащиеся в актах, обладающих большей юридической силой. А. В. Мицкевич подобного рода акты предлагает не включать в состав нормативных правовых актов, так как они не устанавливают, изменяют либо отменяют новые правовые нормы, не являются актами правотворчества <*>. С данной точкой зрения трудно согласиться в связи с тем, что норма права, независимо от того, в каком акте она содержится, всегда является нормой права, обязательной для исполнения всеми, на кого она распространяется. Следовательно, и содержащий ее правовой акт нельзя не относить к нормативным правовым актам. С другой стороны, следует признать неправомерной практику неоправданного дублирования нормативными правовыми актами региональных органов исполнительной власти правовых норм, закрепленных в актах с большей юридической силой, так как они имеют прямое действие и не нуждаются в дублировании другими правовыми актами. ——————————— <*> См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 23.
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации относятся к официальным документам. В федеральном законодательстве «документ» определяется как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения (ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» <*>). В Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» закрепляется понятие «официального документа», под которым понимаются документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер (п. 1, ст. 5). Таким образом, официальность нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации проявляется в том, что он принимается от имени органа исполнительной власти субъекта Федерации <**>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1; 1995. N 8. Ст. 609. <**> См. также: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17.
Вследствие того, что нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти рассчитаны на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, то они, в отличие от других видов документов, в обязательном порядке оформляются в виде предписаний, то есть фиксируются на бумаге в виде текста и (или) изображения с помощью письма. Подобная форма изложения властного волеизъявления наиболее оптимально обеспечивает доведение его до исполнителей, а также — исполнение, соблюдение и реализацию, контроль и надзор за обеспечением его законности. По этим же основаниям структура нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъектов Федерации должна иметь определенную письменную форму изложения своего нормативного содержания, соблюдение которой является обязательным для действительности акта. Текст нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации должен быть построен по правилам и законам формальной логики, исключающей какие бы то ни было противоречия между суждениями, выраженными в нормативных предписаниях. Официальным языком, на котором излагаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, является русский язык. Кроме того, ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации, ст. 13 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» <*> закрепляют, что в необходимых случаях нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации наряду с официальным опубликованием на русском языке могут публиковаться на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. ——————————— <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.
При определении юридической сущности нормативных правовых актов субъектов Федерации необходимо также остановиться на их юридической силе по отношению к другим правовым актам, которая производна от правового статуса принимающих их органов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленным местом в системе государственных органов в Российской Федерации в своей деятельности обязаны соблюдать правовые акты вышестоящих органов государственной власти. В этой связи нормативные акты региональных органов исполнительной власти должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, региональным конституциям (уставам) и законам, нормативным актам иных вышестоящих органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом федеральное законодательство имеет приоритет над региональным законодательством. Из чего вытекает и меньшая юридическая сила нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по сравнению с нормативно-правовыми актами вышестоящих органов государственной власти. В случае противоречия между этими актами действует нормативный акт, имеющий большую юридическую силу. Более того, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации имеют юридическую силу лишь постольку, поскольку они согласуются с нормативными юридическими актами с большей юридической силой <*>. Как следствие, нормативный правовой акт регионального органа исполнительной власти не может создавать более широких прав и обязанностей, чем это ему предписывается актами, имеющими большую юридическую силу, не должен регулировать вопросы, не переданные в компетенцию органа, его принимающего (издающего), и преследовать цели, не соответствующие целям акта, во исполнение и на основании которого он был издан <**>. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащие нормативно-правовым актам с большей юридической силой, подлежат приведению в соответствие с последними. ——————————— <*> См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 146; Шебанов А. Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 79, 129. <**> См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 127.
Юридическая сила нормативных правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти устанавливается конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации. К нормативно-правовым актам органов исполнительной власти субъекта Федерации с наибольшей юридической силой следует отнести акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации вследствие того, что оно формирует и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. Нормативным правовым актам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, возглавляющего систему исполнительной власти субъекта Федерации, по сравнению с нормативными правовыми актами высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации законодательством субъекта Федерации придается меньшая юридическая сила, но по отношению к нормативным правовым актам иных органов исполнительной власти они имеют большую юридическую силу. Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъекта Федерации в иерархии нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации обладают наименьшей юридической силой. При этом нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти по отношению друг к другу имеют равную юридическую силу. В то же время нормативные правовые акты одного регионального органа исполнительной власти обязаны соответствовать нормативным правовым актам другого регионального органа исполнительной власти, изданным в пределах его компетенции. Однако юридическая сила нормативного правового акта, изданного региональным органом исполнительной власти с нарушением его компетенции, ничтожна. В соответствии с установленной иерархией органов исполнительной власти субъектов Федерации нормативные юридические акты высшего исполнительного органа государственной власти должны соответствовать нормативным актам высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), а нормативные акты иных органов исполнительной власти должны соответствовать нормативным правовым актам высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) и высшего исполнительного органа государственной власти. В этой связи конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации вышестоящие органы исполнительной власти субъектов Федерации обычно наделяются правом отмены незаконных нормативно-правовых актов нижестоящих органов исполнительной власти субъектов Федерации. Между тем следует отметить, что юридическая сила нормативно-правовых актов региональных органов исполнительной власти зависит не только от статуса издающих их органов в системе исполнительной власти субъекта Федерации, но и от статуса этих органов во всей системе органов государственной власти в Российской Федерации. Нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти, изданные на основании и во исполнение законодательных актов, имеют с ними более непосредственную связь. Как следствие, такие акты менее подчиняются нормативным правовым актам иных вышестоящих органов государственной власти. Поэтому нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти, принятые (изданные) на основании и во исполнение закона, обладают иной юридической силой по сравнению с нормативными правовыми актами региональных органов исполнительной власти, принятых (изданных) на основании и во исполнение подзаконных актов с большей юридической силой <*>. Вследствие этого нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по юридической силе можно подразделить на нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, и нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение подзаконных актов с большей юридической силой. Необходимо также различать юридическую силу нормативных правовых актов, изданных на основании и во исполнение федеральных законов и региональных конституций (уставов) и законов. Обладает спецификой и юридическая сила нормативных правовых актов региональных органов исполнительной власти, изданных на основании и во исполнение подзаконных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов исполнительной власти. Поэтому в случае противоречия между различными видами актов должен действовать нормативно-правовой акт, изданный в пределах компетенции конкретного органа государственной власти и на основании, во исполнение акта с большей юридической силой. Как следствие, нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти, изданные в пределах их компетенции и на основании, во исполнение акта с большей юридической силой, имеют большую юридическую силу. ——————————— <*> См.: Николаева М. Н. Нормативные правовые акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С. 48.
В правовой литературе отстаивается позиция, в соответствии с которой юридическая сила нормативных правовых актов органов государственной власти независима от положения издающих их органов <*>. При этом указывается, что в действительности иерархия нормативных правовых актов построена зачастую на нормативно закрепленном положении актов определенного органа к конституции, уставу, закону, а не на иерархии органов государственной власти. В доказательство приводится тот аргумент, что, например, многие органы государственной власти не подчинены друг другу, а издаваемые ими нормативные правовые акты имеют разную юридическую силу <**>. ——————————— <*> Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. М., 2002. С. 32. <**> См. там же.
Однако данная позиция не учитывает, что нормативный правовой акт не может существовать независимо от издающего его органа. Нормативно-правовой акт является только одной из форм реализации возложенных на государственный орган полномочий. Даже если органы государственной власти не подчиняются друг другу, то они все равно в системе органов государственной власти занимают разный статус в связи с тем, что выполняют разные функции. В этой связи и издаваемые ими нормативно-правовые акты играют различную роль и поэтому имеют различную юридическую силу. Принимая во внимание то обстоятельство, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации принимаются, прежде всего, на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом, должны соответствовать закону, нельзя не видеть, что они по своей юридической природе являются подзаконными актами. Подзаконный характер нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации также приводит к тому, что их стабильность, доверие к ним общественности зависит и от стабильности актов с большей юридической силой <*>. Однако сегодня федеральное законодательство очень динамично, подвергается постоянным изменениям и дополнениям, вследствие чего издаваемые в его исполнение нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, в свою очередь, заметно отличаются нестабильностью и отсутствием к ним должного доверия населения. ——————————— <*> Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М., 1974. С. 169.
Подводя итог, можно сделать вывод, что нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — это официальный односторонний письменный акт-документ, содержащий (устанавливающий, изменяющий либо отменяющий) нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на него полномочий.
