(Миронов А. Н.) («Российская юстиция», 2009, N 12)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
А. Н. МИРОНОВ
Миронов А. Н., кандидат юридических наук, доцент Уфимского юридического института МВД России.
В условиях множественности трудностей в реализации принятых и принимаемых нормативных правовых актов значительно возрастает роль проведения их экспертизы, результаты которой покажут, насколько эффективным и качественным является нормативно-правовой акт. В частности, по результатам экспертизы можно будет ответить на такие вопросы, как соответствие нормативного правового акта актам более высокого уровня, соблюдение правил юридической тактики, возможность удовлетворения интересов будущих субъектов правовых отношений, соответствие правилам современного русского литературного языка, необходимость финансово-экономического обеспечения и возникающих в связи с этим расходов соответствующих бюджетов, имеется ли возможность совершения коррупционных правонарушений, существует ли вероятность причинения ущерба окружающей природной среде и др. Анализ федерального законодательства, юридической литературы, посвященных экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, позволяет отметить некоторые проблемы в данной сфере и предложить пути их решения. Во-первых, отсутствие общих законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, четких отграничений от смежных видов деятельности привело к тому, что изданные нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач, объектов и принципов, смешением экспертной и управленческой деятельности, пробелами нормативного регулирования процесса экспертной деятельности и процессуального положения ее участников <1>. Некоторые авторы предлагают отказаться от использования термина «экспертиза», а называть совершаемые действия «аудитом», ввиду неопределенности используемых формулировок <2>. В связи с этим представляется необходимым принять статусный закон об экспертизе или экспертной деятельности, в котором нормативно закрепить понятие экспертизы нормативного правового акта, принципы, виды и объекты экспертизы, ее субъектов, процедуру осуществления, результаты и другие основы данного вида деятельности. ——————————— <1> Колдин В. Я. Экспертиза как инструмент права // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 678. <2> Нестеров А. В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. 2009. N 2.
Во-вторых, вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив это экспертам, которые не находятся в какой-либо зависимости от нормотворческих органов. Эксперт, находящийся в материальной, служебной, родственной, партийной или какой-либо иной зависимости от заказчика или другого участника экспертной деятельности, — это не эксперт, а в лучшем случае научный консультант или технический представитель интересов той или иной стороны в споре по предмету экспертизы. Возможным является возложение обязанности на органы юстиции как на органы, осуществляющие координацию нормотворческой деятельности, осуществление аккредитации экспертов по видам осуществляемых экспертиз и ведение реестра аккредитованных лиц. В-третьих, исключить использование слова «независимая» экспертиза в нормативных правовых актах ввиду того, что независимость — это уже характеристика или черта любой экспертизы, в том числе нормативно-правовых актов и их проектов. В-четвертых, анализ федерального законодательства позволяет выделить следующие виды экспертиз, которые могут проводиться в отношении нормативных правовых актов и их проектов, а также субъектов, их осуществляющих: — общественная экспертиза — проводится Общественной палатой и направлена на выявление степени учета и согласования в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества; — правовая экспертиза <3> — проводится значительным кругом субъектов, к которым в первую очередь относятся органы юстиции, правовые управления обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, юридические службы федеральных органов исполнительной власти и другие, и включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечения системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики; ——————————— <3> Представляется такие виды обозначаемых в нормативных правовых актах экспертиз, как юридическая, юридико-техническая, правовая, и не отличающиеся предметом экспертизы именовать правовым.
— независимая экспертиза проводится субъектами, перечень которых может, например, утверждаться федеральным органом исполнительной власти <4>; ——————————— <4> Приказ МВД России от 20.09.2006 N 742 «О проведении независимой экспертизы административных регламентов МВД России» // СПС «КонсультантПлюс».
— научная экспертиза <5> осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов; ——————————— <5> См.: Постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; 2000. N 28. Ст. 2925; 2001. N 52. Ст. 4927; 2006. N 12. Ст. 1268, 1269; N 48. Ст. 4993; 2007. N 18. Ст. 2138; N 42. Ст. 4981; 2009. N 18. Ст. 2192.
— лингвистическая экспертиза <6> проводится Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов; ——————————— <6> См.: Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; 2008. N 39. Ст. 4370; 2009. N 28. Ст. 3453.
— финансовая экспертиза <7> проводится Счетной Палатой Российской Федерации; ——————————— <7> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; 2009. N 7. Ст. 772.
— экологическая экспертиза <8> может быть государственной, организуемой и проводимой федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и общественной, организуемой и проводимой по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления; ——————————— <8> Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 2009. N 19. Ст. 2283.
— антикоррупционная экспертиза <9> осуществляется прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами, аккредитованными на проведение экспертизы Министерством юстиции Российской Федерации. ——————————— <9> Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Ввиду многообразия видов экспертиз, необходимости их проведения считаем, что более правильно проведение единой комплексной экспертизы нормативного правового акта, включающей все обозначенные нами виды. В связи с этим считаем возможным создание единого экспертно-аналитический центра со структурными подразделениями в субъектах РФ, в обязанности которого будет входить проведение комплексных экспертиз законопроектов, поступающих на обсуждение в законодательные органы государственной власти Российской Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации; проведение комплексных экспертиз подзаконных нормативных правовых актов, поступающих на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации; комплексной экспертизы указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно закрепить в качестве обязанности проведение комплексных экспертиз муниципально-правовых актов. В-пятых, установить императивность заключения эксперта вместо его рекомендательного характера, а также исключить необходимость его утверждения каким-либо государственным органом. В-шестых, установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив персональную ответственность лица, производящего экспертизу. В-седьмых, необходима не просто декларация принципов проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но также обеспечение их практического претворения в правовой действительности. В-восьмых, в связи со спецификой проведения экспертизы нормативных правовых актов следует осуществлять подготовку специалистов в рамках существующих образовательных программ, включив в них такие дисциплины, как «Юридическая техника» или «Юридическая технология», либо проводить повышение квалификации специалистов в рамках проводимых семинаров по проблемам юридической техники. Предлагаемые пути решения проблем в области экспертизы нормативных правовых актов будут способствовать повышению эффективности экспертной деятельности, а это, в свою очередь, позволит принимать качественные нормативные правовые акты.
