(Филатова А. В.) («Административное право», 2008, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ ПО КОНТРОЛЮ, НАДЗОРУ
А. В. ФИЛАТОВА
Филатова А. В., доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
Проблематика разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг затрагивает все сферы жизнедеятельности, включая и полномочия Федеральной службы по труду и занятости. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» <1> утвержден соответствующий Порядок, который устанавливает общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Общие требования выражаются в определении сроков и последовательности действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядке взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти <2>. ——————————— <2> См., например: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 года N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2005. 5 августа; Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 года N 156 (ред. от 05.09.2007) «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости» // Российская газета. 2004. 9 апреля; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 324 (ред. от 05.09.2007) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» // Российская газета. 2004. 8 июля.
При разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральный орган исполнительной власти, в данном случае — Федеральная служба по труду и занятости, обеспечивает: — устранение избыточных административных процедур, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; — упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; — предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; — возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. При этом отсутствует право устанавливать в административных регламентах полномочия, не предусмотренные федеральным законодательством, ограничивающие в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев законодательно установленных возможности и условий введения таких ограничений. Говоря об устранении избыточных административных процедур, необходимо определить данную дефиницию применительно к предмету рассмотрения. Так, административные процедуры определяются порядком осуществления органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него таких полномочий, как, например, порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформление документа, имеющего юридическое значение; порядок приема лица на государственную службу, прохождения аттестации и оформления соответствующих документов; порядок рассмотрения материалов о поощрении служащих, о привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т. д. <3>. ——————————— <3> Юридический энциклопедический словарь. М., 2006.
Сегодня именно вопросам разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций по реализации контрольной, надзорной деятельности требуется уделить более пристальное внимание. Так, Федеральная служба по труду и занятости из всех принятых ранее и разрабатываемых в настоящее время административных регламентов имеет только два проекта, затрагивающие контрольно-надзорную функцию, которые, соответственно, еще не приняты. Это проект Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости исполнения государственной функции по надзору за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, и проект Административного регламента исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по контролю за соблюдением законодательства о занятости населения. Причем указанные проекты не обеспечивают регламентацию всего объема компетенции правового статуса Федеральной службы по труду и занятости. Например, основным предметом регулирования проекта Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости исполнения государственной функции по надзору за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения (далее — Административный регламент), является установление сроков и последовательности действий (административных процедур) должностных лиц Роструда при проведении надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения. Исполнение Федеральной службой по труду и занятости указанной государственной функции направлено на установление соответствия нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, нормам и положениям федерального законодательства. Проектом Административного регламента устанавливается следующий круг вопросов: — требования к порядку исполнения государственной функции, в том числе к условиям и срокам представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, к организации учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при исполнении государственной функции; — перечень источников информации о принятых нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; — порядок информирования об исполнении государственной функции; — порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и их решений, принятых при исполнении государственной функции. Административные процедуры, определенные проектом Административного регламента, включают описание последовательности действий должностных лиц Роструда (сокращенное наименование) при: — проведении проверок нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, поступивших в Роструд; — проведении плановых проверок полноты и своевременности предоставления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Роструд; — поступлении в Роструд нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в соответствии с требованием Роструда; — проведении внеплановой проверки при поступлении акта о результатах проверки полноты и качества осуществления переданных полномочий; — проведении внеплановой проверки при поступлении обращений государственных органов, органов местного самоуправления, граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; — контроле за исполнением выданных Рострудом предписаний. Особое внимание следует обратить на оформление результатов исполнения государственной функции Федеральной службой по труду и занятости, к которым относятся: — акт о результатах проверки нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; — требование о представлении экземпляров нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; — предписание об отмене нормативного правового акта субъекта Российской Федерации либо о внесении в него изменений; — протокол об административном правонарушении за невыполнение в установленный срок предписания, а также за непредоставление или несвоевременное предоставление нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в Роструд. На основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 24.09.2007) установлено, что: «под функциями по контролю и надзору понимаются: — осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; — выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; — регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» <4>. ——————————— <4> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 24.09.2007) // Российская газета. 2004. 12 марта; 2007. 26 сентября.
Исходя из данной позиции выдача разрешений (лицензий), регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов является контрольной, надзорной функцией. В таком случае, кроме вышеуказанных, должен быть разработан и утвержден целый блок административных регламентов исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по контролю, надзору по следующим направлениям: — государственный надзор и контроль за соблюдением; — проведение проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности; — установление порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; — осуществление содействия занятости населения в полном объеме и качественно с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к ответственности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов Российской Федерации, об отстранении от должности указанных должностных лиц; — осуществление надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий в области содействия занятости населения, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений; — прохождение гражданами альтернативной гражданской службы и увольнение с нее; — расходование органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий, в пределах своей компетенции; — регистрации в уведомительном порядке отраслевых (межотраслевых) соглашений, заключенных на федеральном уровне социального партнерства и коллективных трудовых споров по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне; — осуществление контроля за деятельностью территориальных органов. Однако в настоящее время урегулирование по вышеизложенным направлениям не реализуется, хотя объективное состояние дел требует принятия необходимых мер по выполнению требований законодательства по исполнению государственных функций. Особое внимание следует обратить на то обстоятельство, что Федеральная служба по труду и занятости не может осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Указанные ограничения не распространяются на полномочия руководителя Федеральной службы по труду и занятости по управлению имуществом на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности, контролю деятельности, в том числе в структурных подразделениях и территориальных органах. Фактически руководитель Федеральной службы по труду и занятости вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование путем издания правовых актов управления в установленной действующим законодательством форме (приказ) по вопросам, отнесенным к его компетенции <5>. ——————————— <5> Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 (ред. от 07.07.2006) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. 18 августа. N 33. Ст. 3895; 2006. 17 июля; Приказ Минюста России от 4 мая 2007 года N 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (зарегистрировано в Минюсте России 14.05.2007 N 9449) // Российская газета. 2007. 24 мая.
На сегодня не установлен легитимный, соответствующий действующему законодательству порядок утверждения перечня (номенклатуры) государственных услуг, платных и безвозмездных; не опубликован, не утвержден и не зарегистрирован в соответствии с законодательством их перечень и не утверждены стандарты государственных услуг. В отношении исполнения государственных функций также существует ряд актуальных вопросов, требующих детализации. Замечания по административным регламентам исполнения государственных функций можно структурировать следующим образом: недостаточно тщательно прорабатываются административные процедуры; наличие технических и орфографических ошибок; использование различных критериев для определения базовых сроков (рабочие и календарные дни); нечеткое установление максимальных сроков исполнения государственной функции; не указываются источники официального опубликования нормативных правовых актов; отсутствие этапов контроля за соблюдением процедуры исполнения государственных функций; формальное указание на возможность наступления юридической госответственности.
