(Устинович Е. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 3)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ СОБСТВЕННОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., проректор по науке Курского института государственной и муниципальной службы, кандидат политических наук, доцент.
Актуальность рассмотрения конституционно-правовых основ реализации информационной деятельности органами публичной власти (государственной власти и местного самоуправления) в Российской Федерации достаточно очевидна. В ее пользу говорит, в частности, то, что политические, правовые и социально-экономические аспекты трансформации российского государства и общества, так же как и мировые глобалистские тенденции, направлены на создание т. н. информационного общества <*>. Более того, в огромном потоке научной литературы, где рассматриваются проблемы информационной эры, авторы, редко соглашаясь друг с другом относительно ее основных характеристик и общего смысла, сходятся, однако, в том, что информация играет особую роль в современном мире, в том числе превращаясь в важный фактор и государственной политики, и деятельность органов власти <**>. ——————————— <*> Сегодня многие достаточно упрощенно трактуют понятие «информационного общества», используя при этом, как правило, один подход, основанный на теории постиндустриализма Дэниела Белла. Данное обстоятельство можно объяснить, скорее всего, теми «штампами», которые удачно размещают в сознании большинства людей средства массовой информации и, безусловно, свойством общественного сознания и российской ментальности воспринимать все, что преподносят в СМИ, «на веру». Более четкое представление о том, что же такое «информационное общество», можно получить только после знакомства с многообразием различных теорий, развитых учеными прежде всего западного мира в послевоенный период, когда большинство мыслителей совершенно по-разному, но с удивительным предвидением в течение десятилетий говорили о том, что именно в области информации и коммуникаций будут происходить радикальные перемены. <**> См. об этом: Уэбстер Ф. Теории информационного общества / Перевод с английского М. В. Арапова и Н. В. Малыхиной / Под редакцией Е. Л. Вартановой. М.: Аспект Пресс, 2004. С. 7.
Основываясь на научном анализе, а также на данных, полученных лично автором в результате проведенного исследования <*>, касающегося причин обращения органов государственной власти к становлению и развитию собственной информационной деятельности, определенно можно указывать на тенденцию возрастания общественного интереса к деятельности власти вообще, который сегодня уже не могут удовлетворить в полном мере средства массовой информации. ——————————— <*> Так, в частности, исследование, связанное с информационной деятельностью органов государственной власти и структур гражданского общества — ведущих политических партий (представленных в Бундестаге), профсоюзных организаций, евангелической и католической церкви Германии, было осуществлено автором в период стажировки в Ведомстве печати и информации при Правительстве Федеративной Республики Германии в 2001 г.
Существуют различные точки зрения на развитие законодательства в Российской Федерации, касающиеся информационной сферы. М. А. Федотов, в частности, утверждает, что до 12 июня 1990 г. в России не существовало какого-либо правового акта (не говоря уже о специальной отрасли), который регулировал бы общественные отношения, непосредственно связанные с организацией и деятельностью не только средств массовой информации, но и информационным взаимодействием органов государственной власти и граждан <*>. Вместе с тем другие авторы обращают внимание на впервые сформулированную в Конституции РСФСР 1978 г. и сыгравшую конструктивную роль норму, включающую в себя право каждого гражданина свободно искать, получать и распространять информацию. Она нашла впоследствии свое отражение в Конституции 1993 г. <**> Таким образом, именно норму Конституции 1978 г. считают своего рода отправной точкой, началом становления и развития законодательства об информационной сфере. Вместе с тем М. А. Федотов в одной из своих научных работ, касающейся становления законодательства о СМИ <***>, справедливо отметил, что наличие норм в различных правовых актах последних двух-трех десятилетий прошлого века (Конституции СССР и РСФСР, законы о выборах, ГК РСФСР, УК РСФСР и т. д.) по отдельным вопросам функционирования периодической печати, радио и телевидения еще не свидетельствовало о том, что они стали в целом единым механизмом правового регулирования, между ними не было необходимой связи. ——————————— <*> Более подробно об этом см.: Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации // Научно-практический комментарий профессора М. А. Федотова. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. <**> См.: Корченкова Н. Ю. Трансформации содержания права на информацию в России периода демократических преобразований // www. akdi. ru. <***> Федотов М. А. Становление законодательства о СМИ // Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации // Научно-практический комментарий профессора М. А. Федотова. М.: Центр «Право и СМИ», 1999. С. 297.
Ситуация кардинально стала меняться после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Осуществление собственной информационной деятельности органами публичной власти в современной России базируется теперь в первую очередь на норме ч. 4 ст. 29 Конституции: «…каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Как отмечает С. А. Авакьян, в ст. 29 Конституции предусмотрена возможность широкой реализации права на информацию в обществе, государстве <*>. ——————————— <*> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 617.
Но, безусловно, только лишь конституционно закрепленного права на информацию было бы недостаточно для новой России, вступившей на путь рыночных преобразований в экономической сфере и демократических — в обществе и государстве. Соответствующее законодательство стало формироваться достаточно активно, что создало, в свою очередь, неплохую правовую базу для развития и поддержания общественных отношений в информационной сфере. Возможности реализации права на информацию были значительно расширены последовавшими далее законодательными актами. В ранее принятый Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» <*> регулярно вносятся изменения и дополнения <**>, в целом исходящие из того, что в Российской Федерации не подлежат ограничениям поиск, получение, производство и распространение массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. ——————————— <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 7. Ст. 300. <**> Последние изменения и дополнения внесены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.
Важными для осуществления информационной деятельности органами государственной власти стали нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. (в ред. от 10 января 2003 г.) «Об информации, информатизации и защите информации» <*>, они определяют обязанности государства в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации. Закон гласит, что государственная политика в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации направлена на создание условий для эффективного и качественного информационного обеспечения решения стратегических и оперативных задач социального и экономического развития Российской Федерации. В качестве основных направлений государственной политики в сфере информатизации определены обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности; формирование и защита государственных информационных ресурсов; создание и развитие федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации; создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов и т. д. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167.
Субъекты и порядок формирования информационных ресурсов определены в ст. 7 «Государственные информационные ресурсы», в которой, в частности, говорится о том, что федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации формируют государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивают их использование в соответствии с установленной компетенцией. Как известно, информация потому и приобретает данное качество, что не просто создается и накапливается, но и распространяется. Поэтому Федеральный закон 1995 г. уделил внимание регулированию обеспечения владельцами информационных ресурсов пользователей (потребителей) информацией из своих информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Немаловажным стал и вопрос о гарантиях предоставления информации. В значительной степени он связан не только с притязанием пользователей на получение информации, но и с созданием органами государственной власти и местного самоуправления доступных для каждого информационных ресурсов по вопросам деятельности как этих органов, так и подведомственных им организаций. Речь идет, таким образом, как о всеобщей задаче массового информационного обеспечения по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес, так и об информировании органами и организациями непосредственно о собственной деятельности. Немаловажно, что появилась возможность обжалования в судебном порядке отказа в доступе к информационным ресурсам органов государственной власти и органов местного самоуправления. На сегодняшний день нет достаточных оснований говорить о наличествовании лишь скудных норм в законодательстве, на основании которых приходится судить о содержании права граждан на информацию, как это было в начальные годы переходного периода <*>. Помимо приведенных, образно говоря, целевых актов немаловажную роль играют законы и иные документы, посвященные как будто бы смежным проблемам, но на деле очень важные для обеспечения права граждан на доступ к информации. ——————————— <*> См.: Корченкова Н. Ю. Трансформации содержания права на информацию в России периода демократических преобразования // www. akdi. ru.
Обратим, в частности, внимание на Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» (в ред. 2004 г.) <*>. Четкое определение в акте перечней сведений, составляющих такую тайну, предотвращает от злоупотреблений в данной сфере и от закрытия сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне, — о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации; о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
Федеральный закон от 29 июля 2004 г. «О коммерческой тайне» <*> помимо прочего назвал и сведения, которые не могут составлять такую тайну. Статья 5 Закона гласит, что режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов; о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом; о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам; о нарушениях законодательства РФ и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений; об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности и т. п. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 32. Ст. 3283.
Достаточно очевидно, что приведенные требования Законов являются определяющими для формирования каждым государственным органом и органом местного самоуправления как собственной информационной политики, так и для организации информационной деятельности на своей территории. Таким образом, в целом устанавливаются планки требований в части открытости прежде всего самой деятельности органов и организаций, правильного ее осуществления, а также критерии оценок этой деятельности обществом, гражданами. Важным для правового обеспечения информационной деятельности органов государственной власти является Федеральный закон от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Закон, по нашему мнению, несколько выпадает из общего ряда нормативно-правовых актов, касающихся информационной деятельности органов публичной власти. Он регулирует право граждан на доступ к информации, которая все же предоставляется им органами власти не напрямую, а через средства массовой информации (СМИ). Последние — безусловно, важный институт гражданского общества, по мнению многих аналитиков, являющийся своего рода посредником между государством и обществом. Однако хорошо известно, что любое посредничество не исключает налета субъективности при передаче той или иной информации. Тем более, учитывая традиции отечественных СМИ, российской журналистики и российской ментальности в целом, нельзя исключать постоянный соблазн не предоставить потребителю информацию в «чистом» виде с тем, чтобы гражданин мог уже самостоятельно сделать выводы, сформировать собственное мнение по тем или иным политически и общественно значимым вопросам функционирования государства и определиться со своей точкой зрения на деятельность того или иного органа власти. Не секрет, что СМИ зачастую преподносят гражданам и обществу субъективные комментарии, точки зрения, формируя фактически предпосылки для манипулирования общественным сознанием. Думается, собственная информационная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления позволяет избежать промежуточных интерпретаций СМИ и доставить потребителю, прежде всего гражданам, изначальные сведения, не «препарированные» посредниками. Конечно, такого рода информационная деятельность органов публичной власти тоже носит целевой характер и не может исключать создания благоприятного «имиджа» соответствующего органа в глазах граждан и общества, но это естественно. Можно ли видеть путь информационной деятельности органов публичной власти в создании их собственных средств массовой информации? Думается, здесь следует различать сугубо информационные издания (своего рода информационные бюллетени) и обычные средства массовой информации, учредителями которых могут выступать органы публичной власти. Издания первого вида содержат данные об актах и деятельности соответствующих органов, а второго — как раз в гораздо меньшей мере выполняют роль информатора о собственной их деятельности. Наглядный тому пример — средства массовой информации, учрежденные Центральной избирательной комиссией РФ. Вестник ЦИК — это ее официоз, в котором публикуются решения ЦИК, при необходимости — федеральные законы, судебные решения по вопросам избирательного права, информации об организации работы избирательных комиссий, лишь изредка — научные статьи. Издаваемый ЦИК «Журнал о выборах» — типично публицистичное и в определенной мере научное издание, в очень малой степени используемое ЦИК в его информационной деятельности (хотя это в некоторой степени делается). Следует отметить, что для средств массовой информации, даже с государственным или муниципальным участием, нельзя исключать, наоборот, даже надо предполагать «отрыв» от учредителя и свободу информационной деятельности. При этом они не гарантированы от того, что станут заложниками собственных амбиций. Ведь превращение в рупор соответствующего органа неизбежно сделает издание скучным и уменьшит круг читателей. Внешняя независимость способствует росту популярности издания. Отсюда возможны различные комбинации в сочетании своей деятельности средств массовой информации и представления гражданам так называемой ангажированной информации под видом независимой. Это достаточно больная проблема для многих СМИ, претендующих на свободу, но не умеющих выжить без государственно-муниципальных вливаний. Возникает определенное предубеждение в отношении подобных изданий, по мнению ряда аналитиков <1>, циркулирующая при их содействии информация подпорчена, существуют те, кто специально выбирает определенный способ ее подачи, наводит на нее «глянец», благодаря которому информация склоняет людей в пользу определенной позиции, манипулирует ими, добиваясь собственных целей <2>. А в таком случае напрашивается более глобальный вопрос: возможна ли в обществе, где так манипулируют информацией, сама демократия, и как в нем можно требовать от электората ответственного, осмысленного и просвещенного отношения к выборам? <3> Небесполезно напомнить, что еще в начале XIX в. Джеймс Мэдисон (1751 — 1836), четвертый президент Соединенных Штатов и один из авторов американской Конституции, имея в виду подобные опасения, заметил: «Правительство народа без доступной народу информации… это пролог к фарсу или к трагедии, а скорее, к тому и другому. Знание всегда будет управлять невежеством, а если люди хотят своими делами управлять сами, то им нужна такая власть, которую может дать только знание» <4>. ——————————— <1> В первую очередь это Юрген Хабермас, немецкий философ (род. 1929), наиболее влиятельный сегодня теоретик в области социальных наук, автор концепции публичной сферы. <2> См.: Фрэнк Уэбстер. Теории информационного общества / Перевод с английского М. В. Арапова и Н. В. Малыхиной / Под редакцией доктора филологических наук, профессора Е. Л. Вартановой. М.: Аспект Пресс, 2004. С. 217. <3> См.: Там же. С. 217 — 218. <4> Madison, James. The Complete Madison: His Basic Writings. Millwood, N. Y.: Kraus Reprint, 1953. P. 337.
Более того, исследователи роли информации в современном мире отмечают, что яркой особенностью XX в. и особенно его послевоенного периода стало распространение сознательно используемых средств убеждения людей. Управление с помощью информации совершенно необходимо для того, чтобы обеспечить согласованную работу современного правительства. Манипулируя общественным мнением и осуществляя социальный контроль, государство всецело полагается при этом на коммуникацию и информацию <*>. Этот подход прочно укоренился в начале столетия, когда, как признают очень многие — среди них, например, такие политологи, как Гарольд Лассуэл (Lasswell, 1934), Уолтер Липпманн (Lippmann, 1922) и основатель теории связи с общественностью Эдвард Бернайс (Bernays, 1952), — развитие демократии, сопровождавшееся одновременно распространением потребительских ценностей, сформировало острую потребность в средствах выработки в обществе «искусственного консенсуса» <**>. ——————————— <*> Tumber, Howard. Taming the Truh, British Jornalism Review. 1993. N 4(1). P. 37. <**> Bernays, Edward L. Public Relations. Norman, Ok: University of Oklahoma Press, 1952.
В настоящее время в России подготовлены новые акты по вопросам информационной политики и обеспечения соответствующих прав граждан. В частности, приобретает новую редакцию Федеральный закон об информации, информатизации и защите информации, становясь прежде всего актом об информационной политике. Несмотря на включение в Трудовой кодекс норм о персональных данных, подготовлен специальный Федеральный закон о персональных данных и их защите, что сопровождается и ратификацией Европейской конвенции о защите персональных данных. Таким образом, проблема осуществления собственной информационной деятельности органов публичной власти и ее законодательных основ сегодня актуальна во всем мире, и Россия не составляет исключения. Но особенность нашей страны такова, что мы делаем начальные шаги на этом пути. И важно, чтобы они были эффективными и принесли пользу как обществу и государству, так и гражданам.
