Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Имена двух американцев в последнее время не сходят со страниц мировой печати и с экранов ТВ. Кто теперь не знает Брэдли Меннинга, «слившего» в Викиликс кучу секретной информации и получившего за это 35 лет тюрьмы?! А Эдвард Джозеф Сноуден, без сомнения, заслужил звание «Человек года». Мелкий клерк, работавший в ЦРУ и Агентстве национальной безопасности, умудрился столкнуть лбами крупнейшие державы мира, раскрыв методы работы американских спецслужб. Но главное — не дипломатическая война, развернувшаяся в мировом масштабе. Поступок Сноудена дал мощнейший импульс к серьезной и обстоятельной дискуссии о пределах государственной тайны, балансе интересов государства и личности.
Индивидуальный подход
Сегодня нам хотелось бы подробно остановиться на двух составляющих правового режима государственной тайны в России, которые, на наш взгляд, являются наиболее дискуссионными. Во-первых, серьезные споры на страницах научной литературы вызывают предусмотренные действующим законодательством критерии отнесения информации к категории государственной тайны, а также определение степени секретности сведений. Во-вторых, не менее спорным является правовой механизм ограничения доступа к государственной тайне и, в частности, ограничение прав граждан в связи с допуском к государственной тайне. Согласно ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне» гостайна представляет собой защищаемые государством сведения, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Как отмечается в специальной литературе, такие сведения можно классифицировать по нескольким группам <1>. ——————————— <1> Соколова О. С. Институт государственной тайны в российском законодательстве // Современное право. 2003. N 11.
1. Сведения в военной области, касающиеся стратегических и оперативных планов, планов строительства и функционирования вооруженных сил, сведения о технологиях и производствах в военной сфере, о местонахождении и дислокации военных объектов. Также это сведения из области экономики, науки и техники, связанные с обеспечением обороноспособности и безопасности государства. 2. Сведения в области разведки, контрразведки и оперативно-розыскной деятельности в стране и за ее пределами. 3. Сведения о финансово-кредитной, внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности государства, преждевременное распространение которых может нанести ущерб его безопасности. Некоторые авторы научных трудов говорят, что в нормативно-правовом регулировании отнесения сведений к государственной тайне в разных странах существуют всего две принципиально отличающиеся модели, которые условно можно назвать персонифицированной и перечневой <2>. ——————————— <2> Корсун Р. В. Анализ систем отнесения сведений к государственной тайне в России и в США // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 1.
В рамках персонифицированной системы решение о засекречивании, об установлении конкретной степени секретности, о снижении степени секретности и рассекречивании принимает конкретное уполномоченное должностное лицо. Подобная система, в частности, характерна для США, где правом первоначального присвоения информации или материалам грифа «совершенно секретно», и только в письменной форме, могут пользоваться лишь должностные лица, уполномоченные президентом США, а также руководители Исполнительного управления президента, ЦРУ, Государственного департамента, Министерства обороны, Министерства финансов, НАСА и ряда других. Персонифицированная система обладает следующими признаками: — делегирование полномочий идет строго по административной вертикали от президента США к руководителям ведомств и от них к заместителям и руководителям подразделений; — в США довольно экономно относятся к грифу «совершенно секретно» — он используется только ограниченным числом федеральных ведомств; — становление грифов секретности — это исключительная прерогатива исполнительной власти. У персонифицированной системы есть несколько несомненных преимуществ, главное из которых заключается в существовании конкретного субъекта, принявшего такое решение и несущего за него полную юридическую ответственность <3>. Еще один плюс — возможность оперативно принимать решения. ——————————— <3> Там же.
Недостаток данной системы является «продолжением ее достоинств» и связан с неизбежным субъективизмом, чрезмерным воздействием личностного, эмоционального фактора, то есть особенностей характера конкретного человека.
Перечень, перечень, перечень…
Перечневая система традиционно сформировалась на пространстве бывшего СССР и была унаследована государствами, образовавшимися при распаде Союза. Суть ее заключается в том, что сведения, относимые к государственной тайне, определены заранее в соответствующих перечнях, которые утверждаются нормативно-правовыми актами различного уровня. Традиционный недостаток перечневой системы — отсутствие оперативности при принятии решений, неизбежные неточности в определении категорий относимых к государственной тайне сведений. Существует также возможность умышленно представлять такие перечни в наиболее обобщенном виде: под правовую неопределенность легче подстроить конкретные сведения, достигнув определенного результата, не нарушая при этом юридических норм <4>. ——————————— <4> Там же.
Общий перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне». Это исчерпывающий перечень областей государственных интересов, относящихся к государственной тайне, расширение которого возможно только посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон. На основе общего перечня межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В нем указываются и органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Документ утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Наконец, развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, разрабатываются и утверждаются в соответствии со ст. 9 Закона РФ N 5485-1 должностными лицами, полномочными относить сведения к государственной тайне. Подобный порядок отнесения информации к сведениям, составляющим гостайну, неоднозначно воспринимается в специальной литературе. С одной стороны, отмечается, что Закон РФ N 5485-1 устранил существовавшую раньше «коллективную безответственность» в этой области государственных отношений, установив персональную ответственность конкретных должностных лиц за принятие решений по отнесению сведений к государственной тайне <5>. За ними сохраняется ответственность за обоснованность установленной степени секретности конкретных сведений и за гибкое и своевременное реагирование на внешние условия изменения режима секретности, чтобы он не превращался в фактор, тормозящий развитие экономики, науки, межгосударственных отношений. Все это дает основания некоторым авторам утверждать, что в Российской Федерации законодательно закреплена комбинация из перечневой и персонифицированной систем отнесения сведений к государственной тайне <6>. ——————————— <5> Вус М. А., Федоров А. В. и др. Государственная тайна и ее защита в Российской Федерации. СПб., 2003. <6> Корсун Р. В. Анализ систем отнесения сведений к государственной тайне в России и в США // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 1.
С другой стороны, по мнению В. Четвернина, Конституция однозначно устанавливает, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). Это конституционное положение не допускает дискреционных полномочий исполнительной власти по определению перечня сведений, составляющих государственную тайну. Однако согласно ст. 9 Закона РФ N 5485-1, принятого до вступления в силу Конституции, право решать, какие сведения являются государственной тайной, частично передано исполнительной власти: межведомственная комиссия по защите государственной тайны, состав которой по представлению Правительства утверждает Президент РФ, формирует перечень сведений, отнесенных к государственной тайне… Таким образом, существующий порядок ограничения свободы информации по мотивам государственной тайны является неконституционным <7>. ——————————— <7> Четвернин В. А. Конституция РФ, проблемный комментарий. М., 1997.
Основной закон
В Конституции РФ 1993 года о государственной тайне упоминается в связи со свободой слова и свободой информации. Это не случайно. Наличие перечня сведений, составляющих государственную тайну, и способов их охраны — это объективная потребность жизни государства. Но в демократическом государстве она не должна преступать тот предел, когда она превращается в способ ограничения гласности и прав человека. В этой связи интересно мнение, высказанное В. Рабкиным, который отмечает, что трактуемая буквально ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации исключает делегирование законодательных полномочий в области отнесения сведений к государственной тайне <8>. Она требует, чтобы перечень сведений, составляющих государственную тайну, определялся федеральным законом. ——————————— <8> Рабкин В. А. Конституция Российской Федерации и вопросы совершенствования нормативно-правовых основ в области защиты государственной тайны // Таможенное дело. 2006. N 4.
Вместе с тем автор отмечает, что в действительности отнесение сведений к государственной тайне федеральными органами государственной власти весьма относительно, так как основные рамки отнесения сведений к государственной тайне уже очерчены законодательно в перечне сведений, составляющих государственную тайну. Но проблема состоит еще и в том, что развернутый перечень, устанавливающий отнесение конкретной информации к государственной тайне, носит межведомственный характер и не подлежит официальному опубликованию. Рядовой гражданин, не знакомый с перечнями министерств, ведомств и других субъектов, наделенных правом засекречивания сведений, не в состоянии определить, что есть секрет, а что — нет. Соответственно, такой гражданин не может нести ответственность и за разглашение этих сведений. Так, И. Трунов и Л. Трунова приводят интересный пример из судебной практики <9>. ——————————— <9> Трунов И. Л., Трунова Л. К. Правовое регулирование государственной тайны // Юрист. 2002. N 8.
Речь идет о деле Виктора Калядина, который был признан виновным в шпионаже. В обоснование его вины суд сослался на экспертные заключения, базирующиеся на Приказе Министра обороны от 10.08.2006 N 055 «Об утверждении Перечня сведений, подлежащих засекречиванию в Вооруженных Силах РФ». Решением ВС РФ от 12.02.2002 Приказ Министра был признан незаконным и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу. Кассационная коллегия ВС РФ 7 мая 2002 года отменила решение, но констатировала сомнительность правомерности применения данного ненормативного документа, разработанного для внутреннего пользования, в уголовном судопроизводстве. Если рассматривать Приказ N 055 как внутриведомственный акт, он не должен и не может распространяться на гражданских лиц, и они не могут нести никакой ответственности согласно данному Приказу, поскольку не являются его субъектами и не могут быть с ним знакомы. Суд признал Перечень ведомственным ненормативным актом, предназначенным для внутреннего применения. Нужно заметить, что КС РФ по ряду сходных дел сформулировал достаточно четкую правовую позицию. Знаковым в этом смысле явилось Постановление КС РФ от 20.12.1995 N 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений пункта «а» статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А. Смирнова». В числе прочего суд констатировал, что государство вправе относить те или иные сведения в области военной, экономической и других видов деятельности, распространение которых может нанести ущерб обороне страны и безопасности государства, к государственной тайне. Однако в силу указанной конституционной нормы уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ст. 15 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.
Давайте конкретно
В вопросе защиты гостайны имеется еще один аспект, на который обращает внимание С. Шевердяев <10>. Как отмечает ученый, потенциальная проблема для реализации возможностей доступа к информации здесь заключается в том, что, если возникнет сомнение в правомерности отказа в представлении информации на основании ее секретности, проверить это оказывается невозможно, а оспорить отказ крайне затруднительно. ——————————— <10> Шевердяев С. Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.
Если в соответствии с решением суда ведомственные перечни не должны быть опубликованы, то логично предположить, что в случае, когда запрос о представлении информации будет касаться сведений, зафиксированных в этом перечне, последует отказ. Однако интересно то, что само правовое основание, на котором в этом случае базируется решение об отказе в представлении информации, так же секретно, как и сами сведения. По мнению С. Шевердяева, проведение в жизнь информационной реформы определенно должно предусмотреть либо открытость таких ведомственных перечней, составляющих государственную тайну, либо их исключение из законодательства о государственной тайне с последующей конкретизацией общего «президентского перечня». Задача такой работы состоит в том, чтобы перечень стал, наконец, последним по степени конкретности документом, на основании которого органом власти принимается решение о засекречивании информации. Как нам представляется, исключив развернутые перечни из законодательства о государственной тайне и ограничившись исключительно «президентским перечнем», мы в значительной степени лишим существующую сегодня модель отнесения сведений к государственной тайне необходимой мобильности и оперативности при принятии решений.
