(Тедеев А. А.) («Информационное право», 2009, N 2)
ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В ИНФОРМАЦИОННОЙ СРЕДЕ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
А. А. ТЕДЕЕВ
Тедеев А. А., заместитель руководителя кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности при ГУ-ВШЭ, доктор юридических наук, кандидат экономических наук.
В статье дается анализ правовых проблем, возникающих в процессе реализации избирательных прав граждан в информационной сфере в условиях ее глобализации. Отмечается несовершенство соответствующего законодательства, что также ведет к возникновению ряда проблем в сфере обеспечения прав и свобод человека в информационной среде. Даются некоторые рекомендации в их разрешении. Важнейшим фактором, предопределившим закономерность возникновения и развития социальных связей в процессе использования глобальных компьютерных сетей, выступило то обстоятельство, что в силу своих уникальных ценностных характеристик как информационно-правового явления информационная среда глобальных компьютерных сетей способствует приданию нового импульса развитию прав человека и становлению гражданского общества. Указанным обусловлено то обстоятельство, что с развитием глобальной компьютерной сети Интернет специфическую остроту приобретают различные проблемы обеспечения прав и свобод человека в информационной среде. В качестве иллюстрации приведенного выше тезиса остановимся в самом общем виде на основных проблемах реализации общепризнанных конституционных прав и свобод в информационной среде. Особенно мощное влияние развитие новых информационных технологий, видимо, оказывает на вопросы информационно-правового режима избирательных отношений. Соответственно, это порождает необходимость адекватного такому влиянию изменения и качественного совершенствования соответствующего законодательства. Рассмотрим подробнее правовые проблемы, возникающие в указанной сфере. Во-первых, отсутствие в настоящее время в Российской Федерации системообразующего нормативного правового акта, специально посвященного регламентации публичного правового режима функционирования информационной среды глобальных компьютерных сетей, существенно сдерживает информатизацию избирательного процесса и сводит к нулю эффективность большинства имеющихся положений избирательного законодательства, так или иначе призванных ее обеспечивать. Проиллюстрируем указанный тезис конкретными примерами. Например, согласно п. «г» ч. 9 ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в функции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации входит осуществление мер «по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет». В отношении всех иных средств массовой коммуникации такая возможность обеспечивается существованием разработанной системы административного законодательства, однако в части Интернета без совершенствования действующего законодательства это принципиально невозможно. Кроме того, отметим, что согласно ст. 45 указанного Закона координация процесса информирования избирателей и участников референдума возложена на избирательные комиссии Российской Федерации. При этом в ч. 7 закрепляется следующее требование: «В день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет)». В части Интернета в рамках действующего законодательства обеспечить эффективную реализацию этой нормы затруднительно. Согласно ч. 3 ст. 46 Закона «в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет)». В части Интернета в рамках действующего законодательства обеспечить эффективную реализацию этой нормы также невозможно. Кроме того, согласно ч. 10 ст. 48 Закона «политическая партия, выдвинувшая кандидатов, список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее чем за 10 дней до дня голосования публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов) периодическом печатном издании, а также размещает ее в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии, избирательного фонда кандидата, выдвинутого этой политической партией». В части Интернета в рамках действующего законодательства обеспечить эффективную реализацию этой нормы можно только путем предоставления для публикации предвыборных программ веб-сайтов самих избирательных комиссий. Помимо сугубо технических проблем (указанные сайты могут быть просто парализованы, заражены вирусами, иная информация на них будет «теряться», станут объектами несанкционированного доступа с целью проникновения в компьютерные системы комиссий и т. д.), это ведет к целой системе вопросов, ответов на которые действующее законодательство не содержит: — кто будет нести юридическую ответственность за достоверность размещенной на сайтах информации? — кто будет нести юридическую ответственность в случае искажений такой информации конкурентами с использованием удаленного доступа к сайту и т. д.? — каким образом (на основании каких документов) комиссии в случае юридического конфликта будут доказывать факт неизменности этой информации в течение всего времени ее размещения на официальном сайте комиссии? — каким образом комиссии в случае юридического конфликта будут доказывать свою непричастность к искажению этой информации в случае провокаций со стороны самих кандидатов (их предвыборных штабов) или конкурентов? Примеры таких ситуаций и длительных судебных тяжб в зарубежных странах известны. Кроме того, согласно ч. 36 ст. 68 рассматриваемого Закона, «при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а также при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума в муниципальном районе и городском округе данные протоколов участковых комиссий об итогах голосования размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет в порядке, определяемом Центральной избирательной комиссией Российской Федерации». Аналогичная норма содержится в ст. 72 этого же Закона. В рамках действующего законодательства это также ведет к целой системе правовых проблем: — кто будет отвечать в случае искажений такой информации конкурентами с использованием удаленного доступа к сайту и т. д.? — каким образом комиссии в случае конфликта будут доказывать свою непричастность к искажению этой информации в случае провокаций со стороны самих кандидатов (их предвыборных штабов) или конкурентов? — каковы правовые последствия размещения такой информации с искажениями (как умышленными, так и случайными)? Положения Постановления Центральной избирательной комиссии РФ «О Порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет» указанные проблемы, к сожалению, не решают (к тому же частично устарели). Во-вторых, бурное развитие новых информационных технологий ставит на повестку дня необходимость разработки и внесения в действующее избирательное законодательство изменений, которые позволят сформировать правовую основу для закрепления за избирателями возможности осуществления своего волеизъявления с использованием глобальных компьютерных сетей. Отметим, что в зарубежной науке правовые проблемы и последствия законодательного установления механизма организации быстрых, честных и максимально прозрачных демократических выборов через сеть Интернет с мгновенным подсчетом голосов в режиме реального времени <1> обсуждаются достаточно давно. По имеющимся оценкам, создание технологической и программной базы для проведения таких голосований с высочайшей степенью защиты результатов — вопрос максимум нескольких лет. ——————————— <1> Brawn K., Grant H. Elections in the Internet. 3-ed. N. Y., 2005. P. 13 — 18.
Скептикам же достаточно будет напомнить имеющийся в этой сфере зарубежный правоприменительный опыт. Например, в США в ходе последней президентской кампании зафиксировано 30-процентное использование различных электронных средств голосования. В Эстонии экспериментальное электронное голосование использовалось сначала на местных выборах 2005 г., а затем в парламентской и президентской избирательной кампании в 2007 г. <2>. Экспериментальное электронное голосование 26 октября 2008 г. было успешно осуществлено на местных выборах в Финляндии. По имеющимся у Международного исследовательского института данным, помимо указанных выше государств экспериментальное электронное голосование использовалось на выборах различного уровня в Австралии (с 2001 г.), Нидерландах (с 2005 г.), Швейцарии (с 2002 г.), Великобритании (с 2002 г.), Франции (с 2003 г.), Дании (с 2006 г.), Испании (с 2004 г.), Ирландии (с 2004 г.), Норвегии (с 2004 г.), Болгарии (с 2005 г.), Португалии (с 2003 г.), Германии (с 2007 г.), Канаде (с 2003 г.). ——————————— <2> Жигало Е. Электронные системы для голосования и подсчета голосов // http://www. mobimag. ru/Articles/2757/Yelektronnye_sistemy_dlya_golosovaniya_i_podscheta_golosov. htm.
Кроме того, необходимо отметить, что в Российской Федерации эксперимент по частичному введению электронного голосования ведется по инициативе ЦИК России с осени 2008 г. Впервые система дистанционного электронного голосования была апробирована в Новомосковске Тульской области, когда избирателям после традиционного голосования на выходе из участка раздавали компакт-диски со специальной программой. Придя домой, гражданин запускал программу на своем компьютере, заполнял электронный бюллетень и отправлял его на головной сервер Центризбиркома. Результаты новомосковского эксперимента были признаны удачными, и 1 марта 2009 г. экспериментом охвачены уже 5 субъектов Федерации: Волгоградская, Вологодская, Томская, Владимирская области, а также Ханты-Мансийский автономный округ <3>. «Хотя не все избиратели, проживающие в этих регионах, смогут принять участие в эксперименте. Например, в Волгоградской области выбрали Урюпинский район, Петровское сельское поселение и хутор Петровский, в Вологодской — областной центр, в Томской — возможность электронного голосования получат жители Каргасокского района и с. Каргасок, во Владимирской — избиратели города Радужный, в Югре — жители Нижневартовска» <4>. ——————————— <3> Стенограмма встречи Председателя ЦИК России В. Е. Чурова с представителями интернет-сообщества и интернет-СМИ по вопросам проведения эксперимента ЦИК России по электронному опросу избирателей с помощью сети Интернет в городе Новомосковске Тульской области // http://www. cikrf. ru/actual/sten_vstrechi_240908.jsp/. <4> Электронное голосование поможет поднять явку и сэкономить деньги: Владимир Чуров // http://www. regnum. ru/news/1127827.html.
Как официально заявил 19 февраля 2009 г. председатель ЦИК России В. Е. Чуров, по результатам этого эксперимента будет предложено законодательно закрепить за избирателями возможность голосовать при помощи Интернета и других современных технологий. При этом «электронное голосование должно стать альтернативой для тех, кто редко приходит на избирательные участки» <5>. Представляется, что реализация этой идеи в штатном режиме потребует внесения существенных изменений в избирательное законодательство. ——————————— <5> См.: Там же.
Наконец, обратимся к третьей группе правовых проблем, порождаемых бурным развитием новых информационных технологий и требующих адекватного совершенствования действующего российского информационного и избирательного законодательства. По нашему мнению, анализ имеющейся динамики развития информационных отношений позволяет утверждать, что по мере внедрения имеющихся и разрабатываемых интернет-технологий неминуемо произойдет трансформация существующей объективно сложившейся в большинстве стран с демократическим политическим режимом формы народовластия. Напомним, что под демократией (греч. ДельтаЭтаМюОмикронКаппаРоАльфаТауИотаАльфа — «равный народу»), как правило, понимается политический режим государства, при котором реализация государственной и муниципальной власти осуществляется через прямое народовластие (прямая демократия) либо через избираемых посредством всеобщего прямого тайного равного голосования представителей народа (представительная демократия). Таким образом, в государствах с демократическим политическим режимом под формами демократии, как правило, понимаются исторически сложившиеся способы и средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества. Конкретные формы демократии со временем под влиянием самых различных факторов могут меняться. В каждой конкретной исторической ситуации наиболее распространенной в демократических государствах является наиболее удобная и надежная форма выявления воли большинства населения. Поэтому в случае дальнейшего ускорения научно-технической революции (а пока эта тенденция незыблема) в индустриально развитых демократических странах возможен будет безболезненный переход от представительной демократии к исключительно прямой (непосредственной) демократии. Нам представляется, что на первом этапе (первоначально) Интернет или ему подобные глобальные компьютерные сети смогут быть использованы как удобная, быстрая и, что самое важное, недорогая инфраструктура (инструмент) для достаточно частого проведения сначала консультативных, а затем обязательных референдумов. Более того, в условиях, когда возможная частота проведения таких референдумов с использованием информационных технологий не лимитирована. Следовательно, на определенной стадии такая форма демократии может вытеснить и такую незыблемо традиционную в настоящее время форму демократии, как представительная демократия, а равно такой элемент системы управления, как постоянно действующий представительный орган, члены которого избираются на длительный срок и работают на профессиональной основе. Естественно, такое развитие событий по известным причинам, видимо, будет неминуемо сдерживаться существующими политическими элитами, однако представляется, что повсеместные эксперименты с электронным голосованием уже запустили этот процесс. Например, постепенная смена способа организации представительной власти с централизованной (выборный парламент, заседающий в специально отведенном здании) на децентрализованную (когда потенциальная возможность участия в решении всех текущих вопросов может передаваться непосредственно населению в режиме реального времени) уже не представляется в настоящее время чем-то фантастическим. По сути, информационная среда позволяет довести до логического абсолюта краеугольный камень доктрины конституционализма и демократии — максимально расширить доступ каждого к государственному и муниципальному управлению, обеспечив подлинную власть народа (власть как проявление воли максимально широкого круга индивидов). Имеющиеся в настоящее время проблемы верификации права на голосование и обеспечения защиты интернет-голосования от всевозможных махинаций и манипуляций (вброс «лишних» голосов и т. д.), как отмечается, носят временный характер и будут сняты уже в самое ближайшее время.
