(Тедеев А. А.) («Информационное право», 2006, N 3)
ПРЕДМЕТ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ ИНТЕРНЕТА
А. А. ТЕДЕЕВ
Тедеев А. А., заместитель заведующего кафедрой международного права Московского гуманитарного университета, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, профессор.
В ряду новых, а посему, как правило, именуемых их апологетами комплексными, отраслей российского права информационное право занимает достаточно заметное и обособленное (особое) место. Во-первых, многими специалистами подразумевается, что его комплексность — явление переменное, временное, обусловленное первоначальным этапом накопления нормативного «капитала». Дескать, когда сформируется в более или менее удобоваримом (системном) виде информационное законодательство, родимое пятно комплексности исчезнет (либо уйдет на второй план) само собой. Во-вторых, информационное право — одна из наиболее на сегодняшний день спорных и эфемерных областей юриспруденции. Этот тезис нелишним образом подтверждается и имевшей место еще недавно, и порой вновь нервозно проявляющейся в научных диспутах и литературе неопределенностью даже в самом наименовании отрасли: правовая кибернетика, правовая информатика, практическая информатика, компьютерное право, электронное право, право на информацию, право знать, электронно-компьютерное право, информационно-компьютерное право и т. д. — это все о нем. Споры о наименовании отрасли несколько увязли лишь с официальным закреплением именно «информационного права» в номенклатуре специальностей научных работников, по которым допускается защита кандидатских и докторских диссертаций (в рамках специальности 12.00.14 «Административное право, финансовое право, информационное право»). Однако вопрос о понятии и содержании (в том числе предмете правового регулирования) информационного права в настоящее время остается дискуссионным. Но до сего момента с точки зрения своей предметной области указанная дискуссия носит во многом локальный характер. Одни специалисты сводят предмет информационного права к предмету регулирования одного из федеральных законов — Закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (примечательно, что такой позиции в основном придерживаются видные российские ученые, сами участвовавшие в разработке этого Закона). Другие ученые пытаются решить проблему выявлением в российском праве отношений, которые точно можно признать информационными (например, находятся все предписания, в которых речь идет о тайнах, информации, документах и т. д.) и снесением всех их в предмет информационного права. Дальше начинаются попытки их систематизации… Показательно в связи с этим, что многие специалисты пишут в своих работах не о предмете правового регулирования информационного права, а используют более «бесформенное» и размытое понятие «предметная область» или «предметные области» информационного права, словно обозначая ее (их) пунктиром. Возможно ли утверждать, что таким образом может создаваться впечатление, будто ими фактически познана бесплодность установления границ такого «информационного права» по отношению к иным отраслям? Во всяком случае, есть основания считать такие наши «опасения» небеспочвенными. И вот почему. Сравнительный анализ имеющихся воззрений позволяет утверждать, что при любом подходе к определению предмета (или предметной области) информационного права в современных работах все в том или ином виде сводится к отношениям по обороту информации. Предмет информационного права — различные отношения по обороту различной информации (задокументированной и нет, с различными режимами доступа и т. д.). То есть основные различия между имеющимися воззрениями на предмет информационного права во многом ограничиваются разностью признаваемых (выделяемых) отдельными учеными видов отношений, включаемых в состав этих «предметных областей», ассортиментом этих отношений. При этом имеются и отношения, информационно-правовая сущность которых признается практически всеми. Как правило, они регулируются предписаниями (в том числе сгруппированными в институты (субинституты)) различной отраслевой принадлежности, в которых фигурирует прямое (буквальное или смысловое) указание на информацию, ее виды или носители. Во-первых, это все тайны, коих в российском праве регламентируется превеликое множество (государственная, налоговая, служебная и т. д., вплоть до тайны исповеди). Считается, что раз тайна — особый режим доступа к информации, а информационное право регулирует оборот информации, то соответствующие институты основных отраслей права на комплексном уровне системы права необходимо рассматривать в качестве институтов и информационного права тоже. Во-вторых, это все, что связанно с носителями информации либо способами ее закрепления (фиксации): от регулируемых ГОСТами и локальными актами стандартов бумажных документов различных видов и порядка составления библиографий до порядка ввода и вывода информации «в информационные системы», в том числе в память компьютеров (!), а может быть, и на магнитофонную и киноленту (с этим же тоже возникает множество правовых проблем). В-третьих, все так называемые массивы информации и все, что связанно с их созданием и упорядочением: базы и банки данных, инвентаризация, порядок ведения и регистры бухгалтерского учета, наверное, и налоговый учет по гл. 25 Налогового кодекса РФ, система ГАС «Выборы». При таком подходе, видимо, не должны оставаться без регулирующего внимания со стороны информационного права и все существующие базы данных правовой информации: «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс» и т. д. (правда, что с ними «должно делать» информационное право, не очень понятно). Вплоть до актуальнейших правовых проблем содержания архивов, библиотек и прочих хранилищ. В-четвертых, это все, что касается не только технологических, но и правовых способов защиты информации, работы СМИ и правового статуса журналистов, и многое др. Вместе с тем нам представляется возможным утверждать, что такой подход в принципе бесперспективен. И вот почему. Несложно заметить, что интегративного доктринального определения предмета информационного права в современных работах практически не дается. Предмет информационного права определяется только через отношения по обороту информации и перечислением видов таких отношений. Но ведь здесь и «затаились» по меньшей мере две проблемы, которые следует осветить, хотя бы и лапидарно. Первое (доказательство «от абсурдного»). При рассмотренном выше подходе не совсем учитывается давно известный аналитической юриспруденции факт, что право в принципе являет собой информацию. То есть само право также имеет информационную природу. Любая норма российского права, заключенная в любом нормативно-правовом акте, — это и есть социальная информация. Кроме того, информация — это материя и одновременно свойство материи. Естественными науками давно установлено, что любые отношения (взаимоотношения) в природе и обществе в том или ином виде есть обмен (оборот) информации: поиск, сбор, обработка, распространение и т. д. Не составляют исключения и общественные отношения, которые согласно теории права только и могут выступать предметом правового регулирования. Они все имеют информационную природу и представляют собой оборот социально значимой информации. Отсюда несложно заметить, что, если последовательно проводить выявление в российской правовой системе всех отношений, которые согласно существующему подходу приведенной выше доктрины информационного права отвечают критериям отнесения к предмету этой отрасли (т. е. все отношения по обороту информации), вскоре окажется, что этому критерию отвечает все российское право. То есть не придется ли тогда признать, что информационное право как новая отрасль может заменить все существующие сейчас отрасли права (поглотив их)? Ведь их предметы правового регулирования попросту полностью совпадут. Второе (доказательство «от целесообразного»). Все общественные отношения, которые относятся специалистами к предметной области информационного права, плохо ли, хорошо ли, но уже урегулированы нормами первичных отраслей! А имеющиеся (или выявленные специалистами информационного права) пробелы не носят системного характера. Их устранение опять же возможно (и должно осуществляться) в рамках существующих первичных отраслей права. Более того, указанные отношения вряд ли нуждаются в каком-либо дополнительном системном регулировании помимо имеющегося сегодня на отраслевом уровне. Таким образом, ответ на вопрос о целесообразности существования такого информационного права (права оборота информации) видится отрицательным. Заметим, что косвенно это подтверждается и тем, что отрасли права с таким предметом (такой проблематикой регулирования) нет и в зарубежных странах. В то же время есть другой, более целесообразный, поход, и мы первыми предложили его еще на заре развития компьютерных сетей (более того, зарубежные страны уже во многом заимствуют эти идеи и реализуют в национальном законодательстве). В настоящее время на наших глазах происходит формирование совершенно новых общественных отношений, безусловно, долженствующих регулироваться нормами права. Однако правоприменительная практика и в нашей стране, и в зарубежных государствах показывает, что предписания, правовые конструкции и механизмы регулирования традиционных отраслей права в принципе не могут быть применены к этим общественным отношениям. Порой эти отношения остаются вообще без государственного регулирования (традиционные «коллизионные привязки» просто не срабатывают) — со всеми вытекающими негативными для общества последствиями. Эти отношения отличаются в первую очередь особенностями, которые придает им специфическая глобальная среда их формирования и существования — информационная среда всемирной компьютерной сети Интернет. Они являют собой общественные отношения, протекающие в электронной форме в виртуальном пространстве. Это не просто отношения по обороту информации — это отношения в информационной среде. Бурное развитие информационных технологий поставило перед законодателями совершенно новые задачи, попытки решать которые в зарубежных странах привели к возникновению новой отрасли права — права киберпространства (англ. — Cyberspace Law). Точно такие же проблемы стоят и перед нашей страной, а решать их, как нам представляется, может и должна наука информационного права. Но для разрешения этих проблем нам представляется необходимым предложить совершенно иной подход к определению предмета правового регулирования (а значит, и содержания) информационного права. Не случайно еще в ранних своих работах по информационному праву мы первыми обосновывали необходимость скорейшего уточнения его предмета правового регулирования в условиях бурного развития интернет-технологий. Как уже неоднократно указывалось, по нашему мнению, предметом этой отрасли права должны выступать общественные отношения не просто по обороту информации (как было показано выше, необходимости в такой отрасли права, видимо, нет), а только возникающие, изменяющиеся и (или) прекращающиеся в информационной среде (или, как называют ее большинство зарубежных и многие ведущие российские ученые (М. А. Федотов и другие), «киберпространство») сети Интернет (а в будущем, возможно, иных глобальных компьютерных сетей). При таком подходе в самом общем виде информационное право возможно дефиницировать как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе экономического и гуманитарного (неэкономического) использования информационной среды глобальных компьютерных сетей. Таким образом, предметом правового регулирования информационного права должны выступать общественные отношения, формирующиеся в процессе электронной деятельности (гуманитарной и экономической), осуществляемой в информационной среде. Именно на основе такой новой доктрины и фундаментирован наш курс информационного права. При этом под электронной экономической деятельностью надлежит понимать предпринимательскую деятельность, а также тесно связанную с ней непредпринимательскую деятельность (иную не запрещенную законом экономическую деятельность), осуществляемую в принципиально новой, электронной, форме — с использованием современных коммуникационных средств в информационной среде глобальной компьютерной сети Интернет. В свою очередь, электронная гуманитарная деятельность представляет собой деятельность неэкономического характера, формирующуюся в информационной среде в процессе обеспечения государством в лице его органов реализации информационных прав и законных интересов граждан и организаций по свободному информационному обороту, в том числе в сфере доступа к государственному и муниципальному управлению. Что касается структуры информационного права, то нам представляется, что нормы информационного права должны группироваться в две части — общую и особенную. В общую часть информационного права должны включаются институты, которые содержат в себе положения, «обслуживающие» все или почти все институты особенной части. Институты общей части содержат те нормы права, действие которых, как правило, распространяется на все регулируемые данной отраслью отношения. При этом указанные институты общей части информационного права конкретизируются применительно к порядку и особенностям осуществления электронной экономической или гуманитарной деятельности в информационной среде в институтах ее особенной части. Поэтому общая часть информационного права включает в себя нормы, определяющие принципы информационного права и регулирующие структуру, порядок и принципы функционирования информационной среды, состав информационного законодательства Российской Федерации, устанавливающие порядок осуществления контроля за соблюдением публичного правопорядка, обеспечения информационной безопасности граждан и государства, а также особенности привлечения к ответственности за нарушения законодательства, совершаемые в информационной среде. Общая и особенная части, являясь элементами системы информационного права, в свою очередь, также представляют собой системы более низкого порядка. Они объединяют обособленные совокупности взаимосвязанных юридических норм соответственно: институты, субинституты и нормы информационного права. При этом под институтами информационного права следует понимать взаимосвязанные группы норм, регулирующих небольшие группы видовых родственных отношений. Так, к числу институтов особенной части информационного права относят институт электронных денег, институт электронно-цифровой подписи, институт информационных (гуманитарных) прав и свобод и т. д. В свою очередь, субинститутами информационного права выступают составные части (элементы) указанных институтов рассматриваемой отрасли права. Например, в рамках института систем электронных денег могут быть выделены такие субинституты, как субинститут сетевых денег, субинститут платежных систем, основанных на использовании банковских карт, и т. д. Естественно, «первичной ячейкой» системы информационного права являются нормы (от лат. norma — правило, образец). Таким образом, на современном этапе структурные подразделения (нормы, институты, субинституты) особенной части информационного права группируются в две основные подотрасли информационного права: 1) информационное экономическое право (регулирует порядок осуществления в информационной сети электронной экономической деятельности: электронной торговли, интернет-банкинга, электронного консалтинга, электронного рекламинга, интернет-страхования и т. д.); 2) информационное гуманитарное право (регулирует порядок осуществления в информационной сети электронной гуманитарной деятельности по обеспечению государством реализации информационных прав физических лиц, в том числе путем создания и функционирования систем электронного администрирования). Одним из направлений здесь является внедрение и развитие существующих более чем в 30 странах мира так называемых систем электронного правительства (управления). На необходимость принятия соответствующей концепции и развития системы электронного правительства уже неоднократно указывалось как в наших работах, так и в статьях других ведущих специалистов по информационному праву. В рамках этой системы реализация прав граждан на оказание им публичных услуг осуществляется органами государства с помощью глобальных компьютерных сетей. В частности, граждане получают возможность через специальные сайты государственных органов в сети Интернет получать доступ к соответствующей публичной информации о деятельности этих государственных органов, обращаться с жалобами и обращениями, направлять заявки на выдачу всевозможных справок, разрешений, оказание услуг социального характера. Наконец, в настоящее время задача формирования системы «электронного правительства» в Российской Федерации поставлена на официальном уровне в принятой 27 сентября 2004 г. «Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» (распоряжение Правительства РФ N 1244-р <*>). Указанная система должна способствовать упрощению диалога между обществом и властью, повышать эффективность и адресность государственного и муниципального управления. Другим направлением выступает обеспечение государством информационных прав граждан, в том числе на свободный оборот незапрещенной (находящейся в открытом доступе) информации, ее сбор, обработку и распространение в электронной форме. ——————————— <*> Российская газета. 2004. 7 окт.
