(Куликова С. А.) («Информационное право», 2011, N 2)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ГАРАНТИИ <*>
С. А. КУЛИКОВА
——————————— <*> Статья рекомендована кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Национального исследовательского Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.
Куликова Светлана Анатольевна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Национального исследовательского саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, кандидат филологических наук.
Статья посвящена анализу правового содержания понятия «цензура» в федеральном законодательстве. Рассматривается соотношение запрета цензуры с конституционными правами и свободами личности. Предлагаются авторские определения различных видов цензуры.
Ключевые слова: цензура, свобода массовой информации, контроль переписки, информационная безопасность личности.
Constitutional prohibition of censorship: concept, features and guarantees S. A. Kulikova
The article focuses on analysis of the essence of the notion «censorship» in the Federal legislation. The author studies correlation between censorship abolition and constitutional rights and freedoms. The author gives her own definitions of various types of censorship.
Key words: censorship, mass media freedom, correspondence control, personal information security.
Тема цензуры как социокультурного и историко-правового феномена становится в XXI в. все более актуальной. За последние 10 лет вышел целый ряд монографических и диссертационных исследований, посвященных изучению этого явления. В масштабных монографических работах Т. М. Горяевой, С. И. Григорьева, Г. В. Жиркова, А. В. Блюма, М. Тэкс Чолдин институт цензуры предстает как многоаспектное, развивающееся, полиморфичное явление, имеющее объективные основания и связанное с типом государственного устройства <1>. ——————————— <1> Горяева Т. М. Политическая цензура в СССР. 1917 — 1991 гг. М., 2002; Григорьев С. И. Придворная цензура и образ верховной власти. 1831 — 1917. СПб., 2007; Жирков Г. В. История цензуры в России XIX — XX вв. М., 2001; Блюм А. В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 1929 — 1953. СПб., 2000; Тэкс Чолдин М. Империя за забором: история цензуры в царской России. М., 2002.
Роль и место цензуры в историческом и культурном опыте России дореволюционного периода анализируют в своих диссертационных исследованиях историки, филологи и юристы: В. А. Москвин, Т. Л. Полусмак, О. В. Майорова, М. А. Пшеничная, Е. В. Потапова, А. А. Загорнов, О. О. Ботова, А. А. Белобородова, А. А. Осташевский, С. В. Кумачева, В. А. Москвин, Е. Ю. Пушкарев, М. В. Матвеева, К. Б. Константинов, Н. А. Паршукова, Л. М. Макушин, Р. И. Бурлакова, С. И. Ячевский. Советскую цензуру как действенный инструмент идеологического влияния изучают такие авторы, как А. М. Подлужная, Н. Н. Клегиков, Г. А. Бондарева, Ф. К. Ярмолич, А. В. Суров, Е. В. Кочетова. Философские аспекты цензуры анализируются в диссертации И. Е. Левченко. Анализ институционально-правовых форм цензуры в постсоветский период развития России предлагается в диссертационном исследовании А. Г. Рихтера. Тенденцией последнего времени становится оправдание цензуры; так, по мнению И. Е. Марцохи, именно «цензура выступает фактором сдерживания деструктивных информационных явлений, влияет на обеспечение информационно-психологической безопасности личности и общества в целом» <2>. ——————————— <2> Марцоха И. Е. Институт цензуры в информационной правовой политике России: Дис. … канд. юрид. наук: 23.00.02. Рост. юрид. ин-т МВД РФ. С. 15 — 16.
М. С. Трофимов приходит к выводу о «необходимости пересмотра подходов к конституционному запрету цензуры в России» <3>. ——————————— <3> Трофимов М. С. Конституционный запрет цензуры и свобода массовой информации // Информационное право. 2010. N 1.
В то же время системного теоретико-правового исследования существования института цензуры в условиях ее конституционного запрета не проводилось. Норма ч. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации указывает на полный и абсолютный запрет цензуры. В то же время в большем или меньшем объеме о цензуре говорится в девяти законодательных актах федерального уровня. Назовем их по времени принятия: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <4>, Закон РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <5>, Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ «О библиотечном деле» <6>, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» <7>, Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» <8>, Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ <9>, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <10>, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <11>, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» <12>. ——————————— <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300; Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 778. <5> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913; Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 901. <6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 1. Ст. 2; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6446. <7> Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2759: 2011. N 7. Ст. 901. <8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2591; 2011. N 9. Ст. 1206. <9> Собрание законодательства РФ. 1997. N 2. Ст. 198; 2011. N 7. Ст. 902. <10> Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3177; 2011. N 7. Ст. 901. <11> Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2005. N 10. Ст. 753. <12> Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 375; 2011. N 1. Ст. 1.
При этом понятие «цензура» в перечисленных выше нормативных актах имеет различное правовое содержание. Проведенный анализ позволяет выделить среди нормативных правовых актов, затрагивающих понятие «цезура», три семантические группы. К первой группе отнесем Закон РФ «О средствах массовой информации». Согласно ст. 3 этого Закона РФ цензура массовой информации не допускается. Также в статье содержится определение цензуры — «требование к редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей». В этой же статье Закона говорится, что создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, также не допускаются. В данной статье цензура понимается как осуществление жесткого, прежде всего государственного, давления на СМИ, посягательство на независимость прессы и свободу слова. Законом предусматриваются два случая цензурного вмешательства в деятельность СМИ: 1) требование согласовывать содержание материалов и сообщений на стадии их редакционной подготовки; 2) наложение запрета на распространение уже подготовленных сообщений и материалов или их частей. Таким образом, Закон РФ «О СМИ» запрещает две формы цензуры: предварительную и последующую. Законодательная формулировка была призвана, во-первых, обеспечить самостоятельность внутриредакционной деятельности, а во-вторых, сделать недопустимой советскую практику изъятия и уничтожения печатной продукции, применения технических средств, заглушающих радиопередающие устройства и т. д. В этом же смысле понятие «цензура» употребляется и в ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», где среди мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии попыток насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, блокирования или захвата особо важных объектов или отдельных местностей, а также в случаях подготовки и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями, создающих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусматривается ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов. Обратим внимание, что ФКЗ «О чрезвычайном положении» разрешает введение предварительной и последующей форм цензуры, а также предусматривает временное изъятие печатной продукции и технических средств, позволяющих распространять какую-либо информацию, способную дестабилизировать ситуацию в условиях чрезвычайного положения, и особый порядок аккредитации журналистов. Тем самым в Законе РФ «О средствах массовой информации» запрет цензуры выступает как гарантия свободы массовой информации, а в ФКЗ «О чрезвычайном положении» введение цензуры является ограничением свободы печати и других СМИ. Во вторую группу мы включаем нормы еще двух Федеральных законов: «О библиотечном деле» и «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». Федеральным законом «О библиотечном деле» закрепляется положение, согласно которому библиотеки обеспечивают реализацию прав граждан на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. В ст. 12 этого Закона устанавливается недопущение государственной или иной цензуры, ограничивающей право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам. В ст. 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» устанавливается, что музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящиеся в музеях в Российской Федерации, открыты для доступа граждан. Ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям из соображений цензуры не допускается. В Законе также установлены причины, по которым могут устанавливаться ограничения доступа к музейным предметам: неудовлетворительное состояние сохранности; производство реставрационных работ; нахождение в депозитарии. В данных законах определения понятию «цензура» не дается. Оно используется как общеупотребительное, но его смысл явно отличается от того, которое содержится в Законе РФ «О средствах массовой информации». Закрепление запрета цензуры преследовало целью сделать невозможным существование пресловутых спецхранов (отделов специального хранения), практически недоступных гражданам <13>. ——————————— <13> Как указывает А. В. Блюм, расформирование крупнейших советских библиотек в 1989 — 1990 гг. обнаружило, что в некоторых из них хранилось до полумиллиона книг и периодических изданий. См.: Блюм А. В. Указ. соч. С. 95.
Предложим следующие определения, подходящие именно для данной группы законов: цензура — отказ в предоставлении печатных изданий (книг, журналов, газет) и аудиовизуальной продукции (звукозаписей, микрофильмов и т. д.) без специально оформленного разрешения либо изъятие из фонда свободного доступа отдельных экземпляров библиотечных хранилищ за исключением случаев ограничения доступа, закрепленных в законе. И, соответственно, цензура — отказ в предоставлении доступа к музейным предметам и музейным коллекциям без специально оформленного разрешения либо изъятие из фонда свободного доступа отдельных экземпляров музейных хранилищ за исключением случаев ограничения доступа, закрепленных в законе. И наконец, третью, самую большую группу составляют законы, в которых говорится о цензуре переписки. В ряде законов прямо определяется, в каких случаях устанавливается цензура. Это, во-первых, военная цензура за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроль за телефонными переговорами, осуществление которых предусмотрено ч. 15 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ «О военном положении» среди мер, применяемых на территории, где введено военное положение. Осуществление военной цензуры, а также создание органов цензуры и определение их полномочий относится к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения режима военного положения. Во-вторых, цензура корреспонденции, получаемой и отправляемой осужденными, отбывающими наказание в исправительном учреждении, цензура переписки подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, цензура переписки несовершеннолетних, содержащихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа. Такого рода цензура осуществляется соответственно администрациями исправительного учреждения, места содержания под стражей или учебно-воспитательного учреждения. В данном случае цензуру можно определить как просмотр корреспонденции четко обозначенных в законе лиц с целью недопущения передачи сведений, направленных на инициирование, планирование, организацию или сокрытие преступления, вовлечение в его совершение других лиц, осуществляемый уполномоченными на то должностными лицами. Законодатель устанавливает пределы применения цензуры переписки. Так, ч. 4 ст. 15 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что предложения, заявления и жалобы осужденных к аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы, смертной казни, адресованные в органы, осуществляющие контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, цензуре не подлежат и не позднее одних суток направляются по принадлежности. Частью 2 ст. 91 УИК РФ установлено, что переписка осужденного с судом, прокуратурой, вышестоящим органом уголовно-исполнительной системы, а также с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, общественной наблюдательной комиссией, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации, Европейским судом по правам человека цензуре не подлежит. Переписка осужденного с защитником или иным лицом, оказывающим юридическую помощь на законных основаниях, цензуре не подлежит, за исключением случаев, если администрация исправительного учреждения располагает достоверными данными о том, что содержащиеся в переписке сведения как раз направлены на планирование или организацию преступления. Подобные нормы содержатся в Федеральном законе «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» среди прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, указывается на право вести переписку без цензуры (ч. 3 ст. 37). Это право может быть ограничено по рекомендации лечащего врача заведующим отделением или главным врачом в интересах здоровья или безопасности пациентов, а также в интересах здоровья или безопасности других лиц. Понятие «цензура» не употребляется в Основах законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1. Однако в ст. 31 устанавливается, что органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства <14>. ——————————— <14> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; Собрание законодательства РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Кроме того, согласно ст. 32 Основ действия органов государственной власти и управления, должностных лиц, препятствующие возникновению новых субъектов культурной деятельности по мотивам нецелесообразности, квалифицируются как осуществление монополии и подпадают под действие антимонопольного законодательства Российской Федерации. Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что содержание легитимно закрепленного понятия «цензура» включает в себя три семантических ряда: — незаконное ограничение права редакций СМИ воспроизводить полученные законным способом документы, излагать свои мнения и оценки, распространять подготовленные сообщения и материалы; — ограничение беспрепятственного доступа ко всем находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных общедоступных библиотек печатным изданиям и аудиовизуальной продукции, а также находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных музеев музейным предметам и музейным коллекциям; — санкционированный в установленном порядке просмотр корреспонденции осужденных, отбывающих наказание в исправительном учреждении, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, а в случае установления военного положения корреспонденции — и других лиц. Конституционный запрет цензуры в первом значении соотносится с ч. 1 ст. 29 Конституции РФ, где провозглашается свобода мысли и слова, ст. 28 и ч. 3 ст. 29, где гарантируется возможность свободно распространять и выражать свои мнения и убеждения, а также ч. 5 ст. 29, которой гарантируется свобода массовой информации.
