(Сафронов В. А.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ПРАВА ЖАЛОБЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. А. САФРОНОВ
Сафронов Владимир Александрович — таможенный брокер.
Проблемы административного процесса привлекают внимание ученых и специалистов практиков многих поколений. Однако до настоящего времени так и не выработано универсальной конструкции административного процесса. Это обстоятельство в значительной степени объясняется имеющимися среди исследователей разногласиями по вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса. Исследование проблем административного процесса в деятельности органов исполнительной власти показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т. п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходит, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С. С. Алексеев, «нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, — ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий» <1>. ——————————— <1> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 35 — 36.
Проблемы административного процесса начали активно исследоваться в 50 — 60-х годах XX в. В этот период по данной проблематике публикуются работы В. Д. Сорокина, Н. Г. Салищевой, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, Ю. М. Козлова, Д. Н. Бахраха, А. П. Коренева и др. В работах названных ученых-административистов была сформулирована общая концепция административного процесса, которая в целом не отличалась однородностью. Административный процесс как сложное явление рассматривался преимущественно в различных аспектах. Одна группа ученых рассматривала административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных спорах <2>. ——————————— <2> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 12; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 15.
Оппонируя данной концепции, Д. Н. Бахрах отмечает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера <3>. ——————————— <3> См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 7.
Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают А. С. Васильев и М. Ф. Орзих, «юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача — процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения» <4>. ——————————— <4> См.: Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 3.
Другая группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления <5>. ——————————— <5> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 23; Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 239; Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 34.
В частности, В. Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И. В. Панова, А. П. Коренев, П. И. Кононов также рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса <6>. ——————————— <6> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 18; Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 9.
Третья группа ученых, весьма немногочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть административный процесс отождествляется с административной юстицией <7>. Л. А. Николаева, А. К. Соловьева рассматривают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса <8>. ——————————— <7> См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства РФ // Государство и право. 2000. N 11. С. 5. <8> См.: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. С. 25.
Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти <9>. ——————————— <9> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 384.
И. И. Евтихиев в 40-х годах XX в. отмечал, что перед административно-правовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса <10>. Кроме того, И. И. Евтихиев указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. ——————————— <10> См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 47.
При этом И. И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения. Г. И. Петров также отмечал, что «административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции» <11>. ——————————— <11> См.: Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.
П. И. Кононов говорит о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П. И. Кононов выделяет административно-распорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс <12>. Административно-защитный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения нижестоящих в порядке подчиненности или поднадзорности им административных органов <13>. ——————————— <12> См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 32. <13> См.: Кононов П. И. Указ. соч. С. 108.
Говоря о начальном этапе разработки проблем административного процесса, следует сказать, что начало исследования проблем административного процесса, было ознаменовано определенными методологическими трудностями: как отмечает И. А. Галаган, разработка понятий «административного процесса» и «административного производства» началась с их резкого разграничения и противопоставления <14>. ——————————— <14> См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). Воронеж, 1976. С. 31.
Не углубляясь в суть дискуссий относительно данной проблематики необходимо сказать, что в настоящее время существует мнение о том, что административный процесс — это совокупность административных производств. Административные производства, которые в своей совокупности составляют административный процесс, могут носить позитивный характер. Данные производства в настоящее время называются административными процедурами. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), называют юрисдикционными производствами или коллизионными административными процедурами <15>. ——————————— <15> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3.
Как отмечает А. Ю. Якимов, процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство — часть процесса, а процесс совокупность производств, кроме того, А. Ю. Якимов подметил, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма <16>. ——————————— <16> См.: Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 6.
Л. В. Коваль отмечает, что административное производство по своей структуре — это соединение норм административной, уголовной и гражданско-правовой процессуальных форм, подчиненных административно-правовому методу и задаче разбирательства дел о проступках <17>. ——————————— <17> См.: Коваль Л. В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев. 1979. С. 38.
Говоря об административном процессе, необходимо сказать, что он является составной частью юридического процесса и соотносится с ним как часть с целым. Согласно Конституции России в ведении Российской Федерации находится уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство (п. «о» ст. 71), в п. «к» статье 72 отмечается, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальные нормы в отличие от уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных норм могут устанавливаться как на федеральном, так и региональном уровне. Иными словами, правовое регулирование ряда административных производств и процедур, реализуемых в деятельности органов исполнительной власти, носит децентрализованный характер. Существуют и иные специфические черты административного процесса, которые позволяют идентифицировать его из других видов юридического процесса. В частности, А. П. Коренев отмечает, что «специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс — это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального, административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений» <18>. ——————————— <18> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 240.
Н. Г. Салищева, обобщив различные точки зрения относительно административного процесса, говорит о том, что различные концепции объединяет то, что административный процесс — это особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов (административное судопроизводство — специфическая деятельность судов); совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами. Кроме того, Н. Г. Салищева говорит о том, что административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях <19>. ——————————— <19> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 503.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что административный процесс — это совокупность административных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также родовидовых характеристик. Как отмечает П. И. Кононов, «производство по разрешению административных жалоб — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по рассмотрению поступивших к ним жалоб физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) и решения нижестоящих или поднадзорных административных органов и принятию по этим жалобам решений, направленных на защиту и восстановление субъективных прав и свобод жалобщиков, которые уже нарушены или могут быть нарушены указанными действиями (бездействием) или решениями <20>. ——————————— <20> См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 109.
Говоря о содержательном аспекте производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов, необходимо отметить, что производство по жалобам предполагает наличие четкой организации и определенного порядка при разрешении данного вида обращений <21>. ——————————— <21> См.: Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 40.
Иными словами, производство по жалобам в административной деятельности органов внутренних дел осуществляется в определенной последовательности, в определенных стадиях. В этой связи Д. Н. Бахрах, анализируя содержание административного процесса, выделяет его общие стадии <22>. ——————————— <22> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 552.
М. В. Карасева под стадиями реализации конституционного права на обжалование понимает последовательно сменяющие друг друга конкретные правоотношения, в которые, руководствуясь законом, в рамках общего правоотношения гражданина с государством может вступать гражданин в целях реализации этого права <23>. ——————————— <23> См.: Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 94.
Каждая стадия административного процесса является самостоятельной частью процесса, характеризуется своими целями, субъектами осуществления. Вместе с тем применительно к отдельным видам административных производств они модифицируются с учетом специфики решаемых дел. В юридической науке основное внимание уделялось анализу стадий производства по делам об административных правонарушениях. Характеризуя стадии этого вида административного производства, ученые подчеркивают их относительную автономию, определяемую специфическими особенностями и свойствами, к которым относятся: задачи; внутренняя стадийность; ограниченный круг осуществляющих ее субъектов; временные, нормативные и фактические границы; специфические проявления принципов производства; особое процессуальное оформление и др. <24>. ——————————— <24> См.: Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 7.
Если говорить об общих стадиях административного процесса, то по данному вопросу имеется ряд точек зрения. В частности, Л. В. Коваль выделяет четыре стадии административно-юрисдикционного процесса: — возбуждение административно-деликтного дела; — рассмотрение и разрешение его; — исполнение постановления (решения); — обжалование и пересмотр административного дела в порядке надзора <25>. ——————————— <25> См.: Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 184.
В научных работах, посвященных исследованию производства по жалобам, общие стадии административного процесса и административно-юрисдикционного процесса конкретизируются применительно к соответствующему административному производству. Данный тезис, в частности, подтверждает Н. Г. Салищева, которая отмечала, что административный процесс представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые распределяются по определенным сложившимся в практике административной деятельности стадиям. В связи с чем к стадиям административного процесса Н. Г. Салищева относит: — возбуждение административного дела и направление его по подведомственности; — рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения; — исполнение решения, вынесенного по административному делу; — обжалование решения и его пересмотр <26>. ——————————— <26> См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 48.
Ю. М. Козлов на основании анализа нормативно-правового материала выделяет следующие стадии производства по жалобам граждан: — прием жалоб и заявлений и их регистрация; — рассмотрение жалоб и заявлений; — расследование жалоб; — принятие по ним решения и контроль исполнения принятого решения; — анализ жалоб и заявлений и обобщение практики их рассмотрения и разрешения <27>. ——————————— <27> См.: Козлов Ю. М. Институт права жалобы по советскому административному праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1953. С. 13.
В. В. Мальков выделяет следующие стадии производства по жалобам: — прием жалоб и заявлений; — делопроизводство по жалобам и заявлениям; — рассмотрение и проверка жалоб и заявлений; — порядок и способы разбора жалоб и заявлений; — принятие решений по жалобам и заявлениям и обеспечение их выполнения; — обжалование решений по жалобам и заявлениям; — обобщение и анализ работы по жалобам и заявлениям; — обобщение и анализ работы по жалобам и заявлениям в органах государственного управления <28>. ——————————— <28> См.: Мальков В. В. Советское законодательство о жалобах и заявлениях. М., 1967. С. 40.
Все вышеназванные стадии производства по жалобам приемлемы для раскрытия административно-процессуального механизма реализации института права жалобы в деятельности таможенных органов Российской Федерации. Как отмечает М. В. Карасева, механизм реализации конституционного права на обжалование будет тем совершеннее, чем полнее наукой будут разработаны и зафиксированы в текущем законодательстве средства его реализации <29>. ——————————— <29> См.: Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 90.
Говоря об административно-процессуальном механизме реализации института права жалобы в деятельности таможенных органов, необходимо отметить, что данный механизм конструктивно состоит из норм административного права, как материального, так и процессуального характера, которые содержатся как в законодательных, так и в подзаконных актах, которые регламентируют производство по жалобам в административной деятельности таможенных органов. Правовой основой производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов является Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г., Приказ Минэкономразвития России от 25 января 2005 г. N 6 «Об утверждении форм решения по жалобе и акта рассмотрения жалобы в упрощенном порядке» <30>, Приказ ФТС от 25 декабря 2006 г. N 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России» <31> и др. ——————————— <30> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 24. <31> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 9.
В ходе разрешения жалоб в административной деятельности таможенных органов возникают различного рода правоотношения — у каждой стороны соответствующего правоотношения свои права и обязанности. Для приведения механизма производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов выносится комплекс индивидуальных правоприменительных актов. Работа по жалобам в административно-процессуальной деятельности таможенных органов включает в себя: — порядок регистрации жалобы; — порядок рассмотрения жалобы; — порядок разрешения жалобы; — контроль за разрешением жалобы; — обжалование решения по жалобе; — исполнение решения по жалобе. Названные стадии взаимосвязаны, и каждая последующая стадия является в определенной степени гарантией законности совершения процессуальных действий на предшествующей стадии.
