Основные приоритеты, принципы и направления совершенствования взаимодействия налоговых и правоохранительных органов по обеспечению исполнения налогоплательщиками своих обязанностей

(Верстова М. Е.) («Финансовое право», 2008, N 5)

ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ, ПРИНЦИПЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НАЛОГОВЫХ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИСПОЛНЕНИЯ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ СВОИХ ОБЯЗАННОСТЕЙ

М. Е. ВЕРСТОВА

Верстова М. Е., докторант Академии управления МВД России, подполковник милиции, кандидат юридических наук.

Налоги, являясь неотъемлемым атрибутом государства, возникают, видоизменяются под его непосредственным влиянием, а также становятся главным методом новой системы управления, универсальным регулятором в экономической, социальной, юридической, внешнеполитической областях <1>. ——————————— <1> См.: Щепетев В. И. История государственного управления в России. СПб., 2004. С. 30.

Государство в лице соответствующих органов посредством правовых актов устанавливает и вводит налоги, формирует на этой основе налоговую систему <2>, определяет режим налогообложения по каждому виду налога, создает налоговые органы и определяет их компетенцию, устанавливает права и обязанности налогоплательщиков <3>. ——————————— <2> Общественные отношения, возникающие в связи с установлением, введением в действие и взиманием налогов, а также по осуществлению налогового контроля, привлечению к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах регулируются нормами финансового права, которые в своей совокупности формируют налоговое право. Особое место налогов и сборов в формировании доходов государства в условиях постоянного роста государственных расходов обусловило повышение роли и значения налогового права. См.: Грачева Е. Ю., Ивлиева М. Ф., Соколова Э. Д. Налоговое право: Учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 11. <3> Отметим, что особая роль в регулировании налоговых правоотношений, прав и обязанностей, закреплении статуса налоговых органов принадлежит первому кодифицированному акту в области налогообложения — НК РФ.

Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» (в редакции Федерального закона N 137-ФЗ от 26 июля 2006 г.), налоговые органы Российской Федерации — это единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения в соответствующий бюджет налогов и других установленных платежей <4>. ——————————— <4> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492; СЗ РФ. 2006. N 30. Ч. 1. Ст. 3436.

В этой связи заслуживает внимания мнение И. И. Кучерова: «…общность задач, выполняемых органами внутренних дел и налоговыми органами в сфере налогов и сборов, обуславливает необходимость их взаимодействия. В данном случае, прежде всего, имеется в виду обмен информацией, составляющей налоговую тайну, и материалами по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах, а также проведение совместных проверок налогоплательщиков» <5>. ——————————— <5> См.: Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: Центр «ЮрИнфоР», 2006. С. 303.

Основой взаимодействия налоговых органов Российской Федерации с правоохранительными органами Российской Федерации является обеспечение контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты (государственные внебюджетные фонды) налогов, сборов и иных обязательных платежей, а также обеспечение экономической безопасности. В соответствии с п. 3 ст. 82 НК РФ налоговые органы, таможенные органы и органы внутренних дел в порядке, определяемом по соглашению между ними, информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач. В Российской Федерации основные приоритеты усиления взаимодействия налоговых и таможенных органов с органами внутренних дел МВД России <6> обусловлены тем, что один из приоритетов государства — содействие развитию внешней торговли — может быть достигнут лишь при выработке согласованных позиций таможенных органов и налоговых органов, основанных на приоритете соблюдения законных прав субъектов внешней торговли. Вместе с тем должен быть обеспечен разумный баланс публичных и частных интересов, позволяющий решить основные задачи таможенных органов: формирование доходной части бюджетной системы, пресечение правонарушений в области таможенного дела, борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем <7>. ——————————— <6> См.: Бутылин Д. В. Правовые вопросы деятельности милиции по предупреждению налоговых правонарушений: Сборник научных трудов. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 105. <7> ТК РФ ориентирует таможенные органы на выполнение функций защиты экономики страны, ее товаропроизводителей и потребителей, на проведение политики разумного протекционизма.

Представляется, что в силу своей компетенции именно органы внутренних дел МВД России должны выступать в роли инициатора взаимодействия с налоговыми и таможенными органами в процессе борьбы с уклонениями от уплаты налогов и сборов. Как отмечает начальник ДЭБ МВД России Е. Школов: «…главные направления работы ДЭБ МВД России — осуществление оперативно-розыскной деятельности в соответствии с российским законодательством, выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения экономической безопасности государства. Угрозы, которые существовали в 90-е годы, трансформировались в иные, так как сама экономика работает по другим законам. В 2007 г. пришлось действовать в условиях сохраняющейся напряженности оперативной обстановки. Но при этом нам удалось изменить сами подходы к организации работы на большинстве направлений оперативно-служебной деятельности, решить в рамках административной реформы МВД России организационно-штатные и кадровые вопросы, а также предпринять ряд мер по укреплению взаимодействия с другими правоохранительными и контролирующими органами» <8>. ——————————— <8> Интервью начальника ДЭБ МВД России Евгения Школова газете «Щит и меч» // http://www. mvd. rupress/interview/5015/5015/.

Взаимодействие налоговых и таможенных органов с органами внутренних дел нацелено на совершенствование механизма реализации положений, регулирующих отношения в сфере внешней торговли. Оно может включать разнообразные формы, заключающиеся в совместной нормотворческой деятельности. По мнению специалистов, важнейшей формой взаимодействия органов публичной власти является издание совместных правовых актов. Они издаются в тех случаях, когда субъекты «стремятся сообща урегулировать сходные вопросы, относящиеся к компетенции каждого из них, установить единообразные правила для подчиненных им территориальных органов». Принятие таких актов — даже не право, а обязанность, нацеленная на качественное исполнение законов, в соответствии с которыми они принимаются, и создание механизмов их реализации, так и в правоприменительной практике. По мнению ученых, наиболее распространенной формой взаимодействия таможенных органов с иными органами исполнительной власти является обмен информацией по письменным запросам. Запрашивается статистическая информация, разъяснения законодательства, уточняются и согласовываются позиции этих органов по вопросам их ведения. Учитывая, что одной из функций таможенных органов выступает обеспечение разрешительного порядка перемещения товаров через таможенную границу, проверке подлежат лицензии и иные разрешительные документы, выдаваемые Минэкономразвития России, Минобороны России, Ростехнадзором России и другими государственными органами. На наш взгляд, можно выявить объективные предпосылки необходимости усиления взаимодействия правоохранительных и налоговых органов на современном этапе борьбы с экономическими правонарушениями, обусловленные рядом факторов: — наличием общих целей и задач по обеспечению законности в экономическом обороте государства; — объективной необходимостью комплексного подхода к сбору, анализу и оценке информации о криминогенной обстановке в сфере экономики, поскольку ни один из указанных органов не обладает ею в достаточном объеме в силу ряда причин; — реальной возможностью успешного использования в борьбе с преступлениями в сфере экономики, в том числе и с уклонениями от налогообложения, оперативно-розыскных сил, средств и методов органов внутренних дел, а также единой законодательной основы использования этих сил, средств и методов <9>. ——————————— <9> См.: Кузнецов Л. Д. Правовые основы организации и деятельности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 3 — 10.

Сформулируем основные принципы, которыми должны руководствоваться при организации взаимодействия и координации своей деятельности налоговые и правоохранительные органы: — соблюдение государственной, служебной, налоговой и иной охраняемой законом тайны; — самостоятельность в реализации задач и полномочий, а также выработке форм и методов использования собственных сил и средств; — плановость и непрерывность взаимодействия и координации; — обеспечение защиты информации и контроль доступа к информации. Представляется, что взаимодействие и координация деятельности органов внутренних дел с налоговыми и таможенными органами должны осуществляться в следующих формах: — принятие совместных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их ведению; — реализация механизма осуществления отдельных юридических процедур, планирование и проведение совместных мероприятий, направленных на решение задач взаимодействия сторон; — методологическое взаимодействие по вопросам, отнесенным к совместному ведению, и основным направлениям взаимодействия сторон; — координация усилий по выявлению, пресечению и предотвращению нарушений законодательства о налогах и сборах, о таможенном деле, о валютном регулировании и валютном контроле; — информационное взаимодействие, предоставление сведений по вопросам, интересующим стороны с учетом принципа конфиденциальности; — обмен опытом в целях повышения профессионализма кадров и совершенствования юридических процедур; — проведение совместных экспертиз и консультаций; — создание совместных рабочих групп, проведение ими исследования по вопросам, относящимся к ведению сторон; — проведение научно-практических семинаров, в том числе с участниками внешнеэкономической деятельности, направленных на достижение цели содействия развитию внешней торговли. Формы взаимодействия, выраженные в осуществлении правоприменительной деятельности, могут осуществляться органами, подведомственными ФНС России, ФТС России и МВД России. Целью проведения всех названных мероприятий должно стать повышение эффективности управления сферой внешней торговли, своевременная уплата налогов и сборов. Безусловно, что названные формы взаимодействия нуждаются в развитии и постоянном наполнении их реальным содержанием. Исходя из вышеизложенного, следует сформулировать понятие формы взаимодействия органов внутренних дел с таможенными органами и налоговыми органами. Под ней предлагается понимать способ осуществления правоохранительными и налоговыми органами совместных действий, нацеленных на повышение эффективности своевременной уплаты налогов и сборов, а также таможенных платежей. Таким образом, взаимодействие органов внутренних дел с налоговыми и таможенными органами осуществляется на различных уровнях. На уровне МВД России, ФНС России и ФТС России взаимодействие носит в большей степени нормотворческий характер. Так, законотворческая работа ДЭБ МВД России предполагает системную работу по совершенствованию законодательства и правоприменения в экономике Российской Федерации, направленную на снижение уровня криминализации деятельности хозяйствующих субъектов и одновременно обеспечение законных прав собственников. Российское бизнес-сообщество в настоящее время беспокоит не только состояние законодательства (гражданского, налогового, уголовного и так далее), но и практика его применения. Во взаимодействии с Министерством экономического развития и торговли, профильными комитетами Государственной Думы, Совета Федерации и бизнес-сообществом ДЭБ МВД России вырабатывает и сопровождает предложения по устранению противоречий, а также пробелов в действующей правовой базе <10>. На уровне органов внутренних дел, территориальных инспекций ФНС России и территориальных таможенных органов взаимодействие осуществляется в правоприменительной деятельности. ——————————— <10> Только с начала 2007 г. ДЭБ МВД России рассмотрено 23 проекта федеральных законов, 5 проектов официальных отзывов Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов, 13 проектов постановлений Правительства Российской Федерации, 27 проектов нормативных правовых актов МВД России, 2 проекта межведомственных соглашений. См.: http://www. mvd. rupress/interview/5015/5015.

Проведенный анализ нормативных актов, а также форм взаимодействия налоговых и правоохранительных органов отражает факты недостаточной разработанности видов информационных ресурсов, получение которых необходимо для проведения налогового контроля, отсутствует системность получения информации налоговыми органами. В то же время анализ действующего законодательства, регламентирующего компетенцию налоговых и правоохранительных органов в сфере борьбы с экономическими и налоговыми правонарушениями, позволяет сделать вывод, что в нормативных правовых актах недостаточно проработаны вопросы взаимодействия, отсутствует согласованность правовых норм, не решены вопросы о руководителях комплексных групп, а также их ответственности, что отрицательно сказывается на совместной деятельности налоговых и правоохранительных органов. Представляется, что сотрудничество налоговых органов с правоохранительными органами по раскрытию преступлений в налоговой и таможенной сфере необходимо строить на основе обмена информацией со всеми субъектами оперативно-розыскной деятельности. При этом особое внимание уделяется предупреждению и пресечению таких экономических преступлений, как: уклонение от уплаты таможенных платежей; нарушение экспортных правил по вывозу сырья, цветных металлов, леса; незаконное перемещение валютных ценностей, драгоценных металлов, природных драгоценных камней; контрабанда алкогольной и табачной продукции. В этой связи требуется концептуальная модель организационного построения и функционирования налоговых и правоохранительных органов, которая состоит в интеграции данных органов на основе объединения информационных ресурсов и вхождения в общее информационное пространство страны <11>, но при четком закреплении за налоговыми и таможенными органами, органами внутренних дел направления деятельности и повышении ответственности на выделенном участке работы. На наш взгляд, создание объединенных информационных ресурсов между налоговыми и таможенными органами, а также органами внутренних дел, использование новых прогрессивных принципов аналитической работы и принятие решений с использованием информационных технологий позволит координировать деятельность как налоговых, так и правоохранительных органов, выделять приоритеты в организации этой деятельности, шире использовать связи с общественностью как в целях профилактики уклонений от уплаты налогов и сборов, так и в целях получения дополнительной информации о налогоплательщиках, и мнения населения об эффективности деятельности налоговых и правоохранительных органов. В целях повышения эффективности обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (таможенных платежей), а также по обеспечению укрепления взаимодействия между правоохранительными органами и Федеральной налоговой службой России по выявлению и предупреждению налоговых и иных правонарушений целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Положение «О взаимодействии Федеральной налоговой службы России, Федеральной таможенной службы России и Министерства внутренних дел России». ——————————— <11> См.: Егоров В. А. Использование информационных технологий в правоохранительной деятельности: Организационные и правовые проблемы. Саратов: СГАП, 2006. С. 10.

Для дальнейшего совершенствования работы по обеспечению условий контрольной деятельности за соблюдением законодательства о налогах и сборах и в целях наиболее полного и своевременного отражения сведений о налогоплательщиках и плательщиках таможенных платежей требуется создание единой информационно-аналитической системы между территориальными органами внутренних дел, таможенными органами и налоговыми органами. В этой связи необходимо на федеральном уровне разработать порядок электронного обмена информацией между Федеральной налоговой службой России, Федеральной таможенной службой России и Министерством внутренних дел России.

——————————————————————