Проблемы взаимодействия налоговых органов с правоохранительными органами в процессе совершенствования обеспечения обязанностей по уплате налогов и сборов

(Верстова М. Е.) («Юрист», 2007, N 4)

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В ПРОЦЕССЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ ПО УПЛАТЕ НАЛОГОВ И СБОРОВ

М. Е. ВЕРСТОВА

Верстова М. Е., докторант Академии управления МВД России.

Осуществление контрольной деятельности государства за налоговой сферой предполагает взаимодействие как специальных контрольных <1>, так и правоохранительных органов <2>, в компетенцию которых входят различные контрольные полномочия <3>. От того, насколько четко налажено взаимодействие данных органов, во многом зависит эффективность своевременной уплаты налогов и сборов, а также обеспечения обязанностей по уплате налогов и сборов. ——————————— <1> Контрольная функция присуща всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность при ее реализации и специфические формы выполнения. Такая компетенция может распространяться на субъекты внешнеэкономической деятельности, звенья таможенной инфраструктуры, иных лиц и выражаться в проведении таможенного контроля, борьбе с нарушениями таможенного законодательства и т. д. На таможенные органы возложены контрольно-надзорные полномочия, т. е. они должны проводить «деятельность, которая заключается в проверке соответствия состояния контролируемого объекта установленным правилам». <2> Заметим, что среди ученых по поводу определения понятия «правоохранительный орган» и его признаков нет единства мнений. См.: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П., Чернявский А. Г. и др. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебно-справочное пособие. М., 2002. С. 16; Фокин В. М. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 22; Мак-Мак В. П. Дискуссионные вопросы определения понятия «правоохранительный орган»: Сборник научных трудов Академии управления МВД России. М., 2006. С. 47. <3> Необходимость контроля как функции социального управления очевидна, ее основная цель — «блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений — приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов». Однако специфика контроля состоит в том, что он имеет «всегда вторичный, производный характер, поскольку касается деятельности, которая существует вне и независимо от его осуществления». См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 80.

Налоговые органы наделены широким кругом прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям законодательства о налогах и сборах <4>. Налоговый кодекс РФ (далее — НК РФ) закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения. В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе <5> ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах; за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов; в случаях, предусмотренных законодательством, — за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей; за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов. ——————————— <4> Налоговые органы решают поставленные перед ними задачи во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Порядок такого взаимодействия определяется в соответствующих нормативных актах. <5> Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (в ред. от 01.10.2005).

Количественный и качественный рост преступлений экономической направленности закономерно возлагает основные функции по борьбе с финансовыми правонарушениями, в том числе по их предупреждению, на долю внутренних дел и их подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями. В структуре МВД функционирует Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (далее — ФСЭНП) <6>. Одним из приоритетных направлений деятельности данного структурного подразделения является выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений. Следует отметить, что в компетенцию службы не входит самостоятельное проведение налоговых проверок. ФСЭНП наделена правом принимать в них участие только по запросу налоговых инспекций. «Создание нового структурного подразделения в системе МВД РФ явилось закономерным следствием сложившейся практики расследования налоговых преступлений. Закрепленное в федеральных законах дублирование функций Федеральной службы налоговой полиции и МВД разрешилось в пользу МВД путем ликвидации Федеральной службы налоговой полиции», — отмечает Г. Ф. Ручкина <7>. Одним из основных показателей результативности деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями является экономический эффект от предотвращения преступлений. В практику подразделений по борьбе с экономическими преступлениями прочно вошли такие мероприятия предупредительного характера, как крупномасштабные, совместно с подразделениями по борьбе с организованной преступностью, целевые оперативно-розыскные мероприятия на различных объектах и в отраслях, в тесном сотрудничестве с налоговыми и таможенными органами <8>. ——————————— <6> Указ Президента РФ N 306 от 11 марта 2003 г. «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 25 марта. <7> См.: Ручкина Г. Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 470. <8> О. Ю. Бакаева отмечает: «Государство образует таможенные органы для того, чтобы они обеспечивали содействие внешней торговле, обслуживали международные экономические отношения, помогали развитию отечественного производства. Фискальная и правоохранительная функции таможенных органов, безусловно, обладают значимостью для общества, но они носят производный характер, так как подчинены главной задаче таможенной службы — способствовать ускорению товарооборота между странами». См.: Бакаева О. Ю. Правовое регулирование деятельности таможенных органов в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Саратов, 2005.

Во исполнение Приказа МВД РФ от 16 марта 2004 г. N 177 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства РФ о налогах и сборах» <9> осуществляются меры по предупреждению и раскрытию преступлений в финансовой сфере. ——————————— <9> Приказ МВД РФ от 16 марта 2004 г. N 177 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства РФ о налогах и сборах» // Российская газета. 2004. 6 апреля.

Представляется, что в силу своей компетенции именно подразделения по борьбе с экономическими преступлениями должны выступать в роли инициаторов взаимодействия <10> с таможенными и налоговыми органами в процессе борьбы с уклонениями от уплаты налогов и сборов, в том числе и в принятии мер общего предупреждения <11>. ——————————— <10> Само понятие «взаимодействие» в различных источниках трактуется идентично. В Толковом словаре С. И. Ожегова предусматривается его двойственное содержание: это, во-первых, взаимная связь явлений и, во-вторых, взаимная поддержка. См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 75. <11> Важное значение в предупредительной работе подразделений по борьбе с экономическими преступлениями отводится предотвращению готовящихся экономических преступлений, благодаря оперативным мероприятиям, предусмотренным Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

На наш взгляд, необходимость взаимодействия налоговых органов с правоохранительными органами (в частности, органами внутренних дел и таможенными органами) обусловлена следующим. Во-первых, важность борьбы с налоговыми правонарушениями обусловлена тем фактом, что она позволяет сокрыть финансовую базу, в которой возникают и функционируют преступность и коррупция (так, в налоговые органы налогоплательщики умышленно не представляют налоговую отчетность в 40% случаев). Решение поставленной задачи зависит от успешного взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел. Среди выработанных практикой методов подобного взаимодействия можно назвать: обмен оперативной информацией о нарушениях законодательства о налогах и сборах; оказание налоговым органам помощи в изъятии документации, проведение совместных проверок по сохранности денежных сумм и материальных ценностей на проверяемых объектах. Общность задач, выполняемых органами внутренних дел и налоговыми органами в сфере налогов и сборов, обусловливает необходимость их взаимодействия. В данном случае прежде всего имеется в виду обмен информацией, составляющей налоговую тайну, и материалами по фактам нарушения законодательства о налогах и сборах, а также проведение совместных проверок налогоплательщиков, отмечает И. И. Кучеров <12>. ——————————— <12> См.: Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М., 2006. С. 303.

Органы внутренних дел по согласованию с налоговыми органами могут участвовать в обеспечении личной безопасности при проведении контрольных проверок <13>. Оказывая практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, органы внутренних дел обязаны обеспечивать принятие мер по привлечению к ответственности лиц, препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций. ——————————— <13> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 декабря 1996 г. N 1680 «Об участии органов внутренних дел Российской Федерации в работе по обеспечению поступлений налогов и других обязательных поступлений в бюджеты».

Приказ МВД России и МНС России N 76/АС-3-06/37 от 22.01.2004 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» урегулировал условия и порядок проведения мероприятий, необходимость в которых возникла после упразднения Федеральной службы налоговой полиции, — совместные выездные проверки налогоплательщиков органами внутренних дел и налоговыми органами, а также межведомственный обмен информацией о налоговых правонарушениях <14>. Передача материалов органами внутренних дел в налоговые органы осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов <15>, для принятия решения <16>. ——————————— <14> Зарегистрировано в Минюсте РФ 26 февраля 2004 г. N 5588 // Российская газета. N 46. 2004. <15> Утвержденной совместным Приказом МВД России и МНС России от 22 января 2004 г. N 76/АС-3-06/37. <16> В соответствии с этим нормативным правовым актом при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел направляют в десятидневный срок материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. Более подробно данный вопрос освещен: Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М., 2006. С. 309.

Приказом МНС РФ и МВД РФ от 22 января 2004 г. N 77/АС-3-06/36 «Об объявлении Соглашения о взаимодействии МВД России и МНС России» <17> регламентируются вопросы взаимодействия МВД России и МНС России. ——————————— <17> Российская газета. N 46. 2004.

Во-вторых, необходимость взаимодействия налоговых органов с органами внутренних дел и таможенными органами в Российской Федерации обусловлена тем, что один из приоритетов государства — содействие развитию внешней торговли — может быть достигнут лишь при выработке согласованных позиций как налоговых, так и таможенных органов, основанных на приоритете соблюдения законных прав субъектов внешней торговли. Вместе с тем должен быть обеспечен разумный баланс публичных и частных интересов, позволяющий решить основные задачи таможенных органов: формирование доходной части бюджетной системы, пресечение правонарушений в области таможенного дела, борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем <18>. ——————————— <18> ТК РФ ориентирует таможенные органы на выполнение функций защиты экономики страны, ее товаропроизводителей и потребителей, на проведение политики разумного протекционизма.

Эффективность деятельности таможенных органов выступает одним из принципов их работы. Необходимо отметить, что таможенные организации всего мира занимают особое положение в структуре правительственных органов и в рамках международного сообщества. Защита границы страны, сбор таможенных пошлин и налогов, а также упрощение деятельности таможенной администрации налагают на таможенные органы особую ответственность. Эти приоритетные направления составляют сердцевину деятельности всей таможенной службы, но перед ними также стоят и задачи обеспечения международного сотрудничества. Основная масса нарушений в таможенной сфере совершается с целью занизить объем предполагаемых к уплате таможенных платежей или совсем уклониться от них. Следовательно, целесообразно повысить эффективность правоохранительной работы таможенных органов, требуется строгий учет всех внешнеторговых операций. Сотрудникам налоговых органов, органов внутренних дел и таможенных органов следует направить усилия на выявление коррупции в области внешнеэкономической деятельности. Лиц, виновных в этом, необходимо привлекать не только к дисциплинарной, но и к уголовной ответственности <19>. ——————————— <19> В отношении 35% осужденных должностных лиц таможенных органов применялось наказание в виде лишения свободы. Только 45% из числа осужденных были приговорены к конфискации имущества, 23% — к лишению права занимать определенные должности в таможенных органах. См.: Гармаев Ю. П. Должностные преступления в таможенных органах. М., 2002. С. 20.

Взаимодействие налоговых органов с правоохранительными органами должно быть направлено на совершенствование механизма реализации положений, регулирующих отношения как в налоговой сфере, так и в сфере внешней торговли. Оно может включать разнообразные формы, заключающиеся как в совместной нормотворческой деятельности <20>, так и в правоприменительной практике. ——————————— <20> См.: Дедяев В. М., Моравек Я. И. Взаимодействие таможенных органов с федеральными и региональными органами исполнительной власти // Современная таможенная служба и таможенники России (1991 — 2001 гг.): Учебно-метод. пособие. М., 2002. С. 274.

Основой сотрудничества налоговых и таможенных органов является взаимный обмен информацией об организациях, не представляющих отчетность в таможенные органы. В свою очередь, таможенные органы направляют в налоговые органы сведения об осуществлении деятельности в сфере внешней торговли такими организациями <21>. ——————————— <21> Благодаря налаженному полномасштабному обмену информацией с ГТК были выявлены нарушения у 12 тыс. участников внешнеэкономической деятельности.

Заслуживает поддержки мнение Г. Ф. Ручкиной, которая полагает: «Важность борьбы с налоговыми правонарушениями обусловлена в первую очередь тем фактом, что она позволяет сократить финансовую базу, на которой возникает и функционирует экономическая, а также организованная преступность и коррупция. Решение поставленной задачи зависит от успешного взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел» <22>. ——————————— <22> См.: Ручкина Г. Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 474.

Можно выявить объективные предпосылки необходимости усиления взаимодействия налоговых и правоохранительных органов на современном этапе борьбы с экономическими правонарушениями, обусловленные рядом факторов: — наличием общих целей и задач по обеспечению законности в экономическом обороте государства; — объективной необходимостью комплексного подхода к сбору, анализу и оценке информации о криминогенной обстановке в сфере экономики и налоговой сфере, поскольку ни один из указанных органов не обладает ею в достаточном объеме в силу ряда причин <23>; ——————————— <23> Наиболее распространенной формой взаимодействия таможенных органов с иными органами исполнительной власти является обмен информацией по письменным запросам. См.: Бакаева О. Ю., Шилина Е. В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. N 2.

— реальной возможностью успешного использования в борьбе с преступлениями в сфере экономики, в том числе и с уклонениями от налогообложения, оперативно-розыскных сил, средств и методов органов внутренних дел, а также единой законодательной основы использования этих сил, средств и методов. Представляется, что взаимодействие налоговых и правоохранительных органов должно проявляться в следующих мероприятиях: — принятие совместных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их ведению; — реализация механизма осуществления отдельных юридических процедур, планирование и проведение совместных мероприятий, направленных на решение задач взаимодействия сторон; — методологическое взаимодействие по вопросам, отнесенным к совместному ведению и основным направлениям взаимодействия сторон; — координация усилий по выявлению, пресечению и предотвращению нарушений законодательства о налогах и сборах, о таможенном деле, о валютном регулировании и валютном контроле; — информационное взаимодействие, предоставление сведений по вопросам, интересующим стороны с учетом принципа конфиденциальности; — проведение совместных совещаний и научно-практических семинаров, в том числе с участниками внешнеэкономической деятельности, направленных на достижение цели содействия развитию внешней торговли. Формы взаимодействия, выраженные в осуществлении правоприменительной деятельности, могут осуществляться органами, подведомственными Федеральной налоговой службе Российской Федерации, Федеральной таможенной службе Российской Федерации и Министерству внутренних дел Российской Федерации. Целью проведения всех названных мероприятий должна стать своевременная уплата налогов и сборов, таможенных платежей, а также повышение эффективности обеспечения обязанностей по уплате налогов и сборов. Безусловно, что названные формы взаимодействия нуждаются в развитии и постоянном наполнении их реальным содержанием. Исходя из вышеизложенного, следует сформулировать понятие формы взаимодействия налоговых и правоохранительных органов. Под ней предлагается понимать способ осуществления налоговыми и правоохранительными органами совместных действий, нацеленных на своевременную уплату налогов и сборов, таможенных платежей, а также повышение эффективности обеспечения обязанностей их уплаты. Таким образом, взаимодействие налоговых и правоохранительных органов осуществляется на различных уровнях. На уровне МВД России, ФНС Российской Федерации и ФТС России взаимодействие носит в большей степени нормотворческий характер. На уровне органов внутренних дел, территориальных инспекций ФНС и территориальных таможенных органов взаимодействие осуществляется в правоприменительной деятельности. В то же время анализ действующего законодательства, регламентирующего компетенцию как налоговых, так и правоохранительных органов в сфере борьбы с экономическими и налоговыми правонарушениями, позволяет сделать вывод, что в нормативных правовых актах недостаточно проработаны вопросы взаимодействия, отсутствует согласованность правовых норм, не решены вопросы о руководителях комплексных групп, а также их ответственности, что отрицательно сказывается на совместной деятельности правоохранительных и налоговых органов. В целях повышения эффективности обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (и таможенных платежей), а также по обеспечению укрепления взаимодействия между правоохранительными органами и Федеральной налоговой службой России по выявлению и предупреждению налоговых, административных и иных правонарушений целесообразно на федеральном уровне разработать и принять Положение «О взаимодействии Федеральной налоговой службы РФ с Министерством внутренних дел РФ и Федеральными таможенными органами РФ». Для дальнейшего совершенствования работы по обеспечению условий контрольной деятельности за соблюдением законодательства о налогах и сборах и в целях наиболее полного и своевременного отражения сведений о налогоплательщиках и плательщиках таможенных платежей требуется создание единой информационно-аналитической системы между территориальными органами внутренних дел, таможенными органами и налоговыми органами, а также Федеральной регистрационной службой РФ.

——————————————————————