(Павлов П. В.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 4)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИГРАНИЧНОЙ ТОРГОВЛИ
П. В. ПАВЛОВ
Павлов Павел Владимирович, доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры гуманитарных дисциплин Ростовского филиала Российской таможенной академии.
В настоящее время особенное внимание уделяется проблемам международного сотрудничества государств, в том числе их приграничных регионов. Одной из важных форм приграничного сотрудничества выступает приграничная торговля. В статье анализируется существующий мировой опыт приграничного сотрудничества государств, выявляются основные проблемы приграничных торговых отношений в России и предлагаются подходы к их решению путем совершенствования существующего законодательства и внедрения Концепции развития приграничной торговли.
Ключевые слова: внешнеторговая деятельность, приграничная торговля, административно-правовое регулирование, приграничное сотрудничество, еврорегион, приграничные территории, Концепция развития приграничной торговли в России, административные меры регулирования приграничной торговли, экономические меры регулирования приграничной торговли.
Administrative regulation of cross border trading P. V. Pavlov
At the present time special attention is paid at the problems of international collaboration of state institutions including their cross border territories. One of the most important forms of cross border collaboration is a cross border trading. The article analyzes the current world experience of cross border collaboration between countries, describes the main problems of cross border trading relations in Russia and suggests approaches to solving them by using the existing legislation and implementing the Conception of development of cross border trading.
Key words: foreign trade activity, cross border trading, administrative regulation, cross border collaboration, Euro region, cross border territories, Conception of development of cross border in Russia, administrative measures of regulation of cross border trading, economic measures of regulation of cross border trading.
Приграничное сотрудничество стало важной особенностью современных международных связей стран, поскольку именно на границе решаются многие важные проблемы государств на основании внешнеполитических, экономических, гуманитарных контактов. Приграничное сотрудничество помогает решать отдельные вопросы межгосударственных отношений, в том числе такие, по которым затруднительно или пока невозможно принимать решение на более высоком уровне, укреплять исторически сложившиеся связи. Под приграничным сотрудничеством государств принято понимать согласованные действия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия между сопредельными государствами в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий, повышения благосостояния их населения, укрепления дружбы и добрососедства между этими государствами <1>. ——————————— <1> См.: Бачило И., Гандилов Т. и др. Словарь административного права. М., 1999.
Мировой опыт свидетельствует, что приграничное сотрудничество является важнейшим фактором активизации международных экономических связей, а разумное использование преимуществ приграничного положения позволяет дать мощный импульс для развития даже самых неперспективных на первый взгляд регионов. Наибольший успех в этом направлении достигли государства Евросоюза. Основополагающими документами для формирования правовой базы приграничного сотрудничества в Европе можно считать многостороннее Генеральное соглашение о тарифах и торговле, заключенное в 1947 г. <2> (ст. XXIV которого посвящена приграничной торговле), и Европейскую рамочную конвенцию по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21 мая 1980 г. <3>. ——————————— <2> Генеральное соглашение по тарифам и торговле ГАТТ (заключено 30.10.1947). Соглашение вступило в силу с 1 января 1948 г. <3> Ратифицирована в России Федеральным законом от 22 июля 2002 г. N 91-ФЗ «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3008.
В Европейской рамочной конвенции под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более договаривающихся сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из сторон (п. 1 ст. 2 Конвенции). Примером механизма взаимодействия приграничных территорий различных государств может стать деятельность по типу «еврорегионов». Еврорегионы представляют собой европейскую форму международной интеграции, основанную на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы, характерной чертой которых является наличие постоянно действующих общих рабочих органов. Еще одной отличительной чертой еврорегионов является то, что в их пределах фактически устраняются таможенные барьеры и препятствия для перемещения рабочей силы. Единой правовой формы организации деятельности еврорегиона не существует. Это могут быть либо «общее соглашение о партнерстве», либо «сообщество по интересам», либо «сообщество с правами юридического лица» и т. д. Юридической основой деятельности еврорегионов являются внутреннее законодательство государств-участников и Европейская рамочная конвенция, подкрепленные межгосударственными соглашениями приграничного сотрудничества между заинтересованными государствами. Таким образом, еврорегионы предполагают объединение приграничных территорий и образование некоего единого экономического субъекта с облегченными, по сравнению с межгосударственной договоренностью, условиями экономического сотрудничества. Особую роль проблематика приграничного сотрудничества играет для России, имеющей громадный пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т. д. характеристикам территории. В России исследования по приграничному сотрудничеству начались в основном после распада СССР в 1991 г., когда более половины из вновь образованных 89 субъектов РФ стали относиться к числу приграничных или прибрежных. В настоящее время весь пояс приграничных территорий РФ, которые в большинстве стран мира самым активным образом используют благоприятные географические факторы (т. е. территориальную близость потенциальных зарубежных партнеров), оказывается менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню социально-экономического потенциала глубинные территории страны. На приграничных территориях, административно входящих в состав 48 субъектов РФ, где проживает около 12 млн. человек, уровень безработицы в среднем в 1,5 — 2 раза выше, чем в среднем по стране, а среднедушевой уровень доходов населения примерно на столько же ниже <4>. Более чем 70% регионов — реципиентов федерального бюджета представлены приграничными территориями. Население этих регионов во многом лишено возможности увеличения благосостояния за счет внешних факторов. Сказывалось также отсутствие соглашений о приграничном сотрудничестве между Россией и сопредельными государствами, что не позволяло периферийным регионам более слаженно решать совместные проблемы с приграничными регионами соседних государств <5>. ——————————— <4> См.: Архипов А. Ю., Черковец О. В. Внешнеэкономическая деятельность российских регионов. Ростов н/Д: Феникс, 2005. С. 104 — 105; Информационный портал Федеральной службы государственной статистики РФ: www. gks. ru. <5> См.: Бильчак В. С. Приграничная экономика. Калининград, 2001. С. 5.
Развитие приграничного сотрудничества является перспективным направлением по следующим причинам. 1. Опыт развития приграничных связей показывает, что при взаимодействии по проблемам границы федеральных и региональных властных структур выигрывают все стороны. Федеральное правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. А при благоприятном развитии ситуации не исключена возможность снижения дотационности регионов, что повлечет и снижение федеральных затрат на их развитие. Субъекты Федерации, в свою очередь, получают возможность более эффективно развивать экономические, культурные и гуманитарные связи, решать многие проблемы, непосредственно затрагивающие интересы людей по обе стороны государственной границы. 2. Развивая приграничное сотрудничество в регионах, являющихся транспортными узлами или находящимися в их близи, государство получает возможность использовать свое географическое положение в качестве евразийского транзитного коридора, получая долю геоэкономической ренты. 3. Улучшение условий приграничного сотрудничества позволяет сопредельным странам восстановить и развить взаимовыгодные культурные, производственные и другие связи. Взаимная заинтересованность страны и регионов в этом процессе, а также положительный зарубежный опыт (в частности, по созданию еврорегионов) во многих случаях делают проблему развития приграничного сотрудничества наиболее предпочтительной при определении направлений государственной поддержки приграничных территорий. 4. Экономически неблагополучные регионы потенциально являются зоной социальной напряженности, а в случае с РФ еще и обладают неким сепаратистским потенциалом. Следовательно, процессы трансграничного сотрудничества в этих районах могут служить превентивной мерой для недопущения конфликтов и одновременно способствовать экономическому развитию на общерегиональном и местном уровнях, а также укреплению местного самоуправления. 5. Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности ее участия в мировой экономике, но и для улучшения региональных пропорций экономики, а также способствует развитию регионального сотрудничества в целом. 6. Региональное сотрудничество позволяет привести внутрироссийское законодательство, регулирующее внешнеэкономическую деятельность, в соответствие с общепринятыми нормами и правилами мировой практики, т. е. содействует выработке экономических стандартов, соответствующих мировым <6>. ——————————— <6> См.: Снежанова Л. Н. Приграничное сотрудничество в Российской Федерации. М., 2009. С. 3.
Приграничное сотрудничество может развиваться по многим направлениям, способствуя развитию и укреплению хозяйственных, культурных, гуманитарных связей между приграничными территориями РФ и сопредельных государств, способствовать созданию и эффективному развитию экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях. Современные сферы приграничного сотрудничества достаточно разнообразны, включая вопросы от привлечения инвестиций, строительства, производственной кооперации до сотрудничества в области образования и культуры. При этом одним из важнейших аспектов приграничных связей России является современная приграничная торговля. Это положение нашло правовое закрепление в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации <7>. В ней для развития приграничного сотрудничества первым среди рекомендуемых направлений деятельности названо сотрудничество в приграничной торговле, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории РФ <8>, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях. ——————————— <7> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р. <8> Приграничные территории — это территории государства, прилегающие к государственной границе, выполняющие особые приграничные функции и обладающие в связи с этим специфическими особенностями.
В России приграничная торговля появилась и получила свое развитие как компромисс между централизацией (по существу, монополизацией) внешней торговли и стремлением региональных органов власти мобилизовать местные ресурсы, обменять их путем бартерных операций в сопредельных странах и решить тем самым некоторые задачи, в основном по снабжению своего населения товарами потребительского назначения. Российское законодательство о приграничной торговле пошло по пути унификации с мировым законодательством. Поэтому норма ст. 41 «Приграничная торговля» Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» во многом схожа с нормой, закрепленной в ст. XXIV ГАТТ, которая содержит правила, что «…Договаривающиеся Стороны признают желательным расширение свободы торговли путем развития посредством добровольных соглашений более тесного объединения экономик стран-участниц таких соглашений. Они также признают, что целью таможенного союза или зоны свободной торговли должно быть облегчение торговли между составляющими их территориями, а не создание барьеров в торговле между другими Договаривающимися Сторонами и данными территориями» <9>. ——————————— <9> См.: Козырин А. Н. и др. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». М., 2005.
В ч. 3 упомянутой ст. 41 определено, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории, на которых устанавливаются особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности, определяются Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ с сопредельными иностранными государствами и федеральными законами. Участниками приграничной торговли в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством РФ. Регулирование приграничной торговли относится к предметам совместного ведения РФ и субъекта Федерации, которые могут заключать соглашения о приграничной торговле с сопредельными регионами соседствующих государств. При этом различные аспекты внешнеторговой деятельности субъектов приграничной торговли регулируются такими общеприменимыми в области международной торговли федеральными законами, как «О валютном регулировании и валютном контроле», «О международном коммерческом арбитраже», «О таможенном тарифе». Кроме того, для них применим и ряд законов общеэкономического характера, как Таможенный кодекс Таможенного союза, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др. Эти нормативные акты предусматривают понятие приграничной торговли как предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих территориях. Территория, на которой осуществляется приграничная торговля, может определяться в международных договорах РФ, соглашениях субъектов РФ с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством РФ. Экономический смысл приграничной торговли заключается в изъятии товаров из обычного режима осуществления внешнеторговой деятельности и невзимании таможенных пошлин и налогов с товаров, произведенных и потребляемых на приграничной территории соседствующих государств, которая определяется межгосударственными соглашениями и обычно представляет собой полосу шириной 15 — 20 км, по обе стороны прилегающей к государственной границе. Основу товарных поставок в рамках приграничной торговли составляют местные экспортные ресурсы, товары и услуги, произведенные в приграничных районах. Выручка от приграничной торговли остается в распоряжении местных органов власти и используется для пополнения ассортимента потребительских товаров, закупок оборудования и технологий, материалов и сырья для развития промышленности этих районов. В контексте приграничной торговли могут рассматриваться проблемы открытия новых пунктов пропуска граждан, транспорта и товаров через границу, развитие инфраструктуры и многое другое. Привлекательность приграничных районов для осуществления приграничной торговли определяется транспортной инфраструктурой, особенностями инвестиционного климата, привлекательностью ставок местных налогов, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и транзакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы. Основными принципами приграничной торговли в Российской Федерации выступают: — обеспечение интересов РФ в приграничной торговле; — учет экономических особенностей развития приграничных территорий РФ и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, транспортных условий развития приграничной территории РФ; — максимальное использование местных ресурсов приграничных территорий; — развитие экспортно-ориентированного потенциала приграничных территорий; — соблюдение Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. Основными задачами, решаемыми посредством приграничной торговли в Российской Федерации, должны являться: — повышение уровня благосостояния населения приграничных территорий РФ; — повышение эффективности использования производственной базы приграничных территорий в части, относящейся к развитию приграничной торговли; — создание условий, способствующих прекращению оттока населения из стратегически важной и малонаселенной приграничной территории. Для формирования национальной правовой базы, регулирующей развитие приграничной торговли, необходимо принятие следующих мер: — разработка федеральной нормативно-правовой и методической базы, регулирующей приграничное сотрудничество; — создание Реестра соглашений о приграничном сотрудничестве субъектов РФ с административно-территориальными образованиями других государств; — гармонизация и упрощение погранично-таможенных процедур; — согласование концептуальных подходов в отношении структурной перестройки экономики приграничных регионов; — развитие системообразующих производств и обеспечение их необходимыми ресурсами (трудовыми, сырьевыми, финансовыми и др.); — разработка механизмов формирования совместных предприятий на приграничных территориях и др. Проведенный анализ существующего законодательства в области приграничной торговли выявил ряд существующих проблем, мешающих осуществлению полноценного процесса межрегиональной интеграции и развитию международных торговых отношений с соседними странами. Необходимо разумное вмешательство государства в процесс административно-правового регулирования института приграничной торговли. Это связано с необходимостью корректировки и совершенствования существующего законодательства. При этом такая корректировка не должна выступать как спонтанный процесс принятия отдельных, не связанных между собой нормативно-правовых актов, а должна подчиняться единому структурированному документу — Концепции развития приграничной торговли, которая включает регулирование следующих вопросов.
1. Единая правовая база приграничной торговли
В настоящий момент различными нормативно-правовыми актами регламентируются отдельные вопросы режима государственной границы, обустройства погранпереходов, таможенного регулирования, развития и повышения эффективности экономических, культурных, гуманитарных связей, транспортной инфраструктуры, общего информационного пространства, обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды, взаимопомощи в случаях стихийных бедствий и техногенных катастроф и т. д. Однако до настоящего времени не принят федеральный закон о приграничной торговле, хотя механизм действия данного института закреплен в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности в РФ» <10>. ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
На данном этапе развития внешнеэкономических и международных отношений возникла необходимость принятия специального закона о приграничной торговле, но в связи с существенными различиями в развитии приграничных регионов РФ данный закон должен иметь рамочный характер и наполняться конкретным содержанием посредством заключения межправительственных соглашений о трансграничном сотрудничестве в приграничных районах. Попытки принятия единого правового акта, посвященного вопросам приграничной торговли, неоднократно поднимались учеными-правоведами в нашей стране. В частности, в работах В. В. Кущенко была даже предложена Концепция федерального закона «О приграничной торговле» и его предполагаемая структура <11>. ——————————— <11> См.: Кущенко В. В. Особые режимы внешнеэкономической деятельности: право и практика / Под ред. Н. К. Нарозникова. М., 2004. С. 112.
В результате проведенного исследования было установлено, что согласно Конституции РФ (ст. ст. 71, 72, 73), федеральным законам, изданным в соответствии с Конституцией РФ, устанавливающим основные федеральные правовые нормы в сфере международных и внешнеэкономических отношений, нигде не определены понятия «приграничная торговля» и «статус приграничной территории» с установлением за данной территорией определенных льгот в режиме приграничной торговли. Поэтому основным в законе должно выступать нормативное закрепление понятийного аппарата и определение объекта установления особого внешнеторгового режима. Одними из главных целей Закона «О приграничной торговле» должны стать распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти в части осуществления приграничного сотрудничества. При этом на федеральном уровне предусмотрено решение таких вопросов: — формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики страны; — финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; — обеспечение экспортного контроля; — определение политики в области сертификации товаров; — обеспечение должностного миграционного контроля и вместе с тем облегчения визового, транспортного режима для жителей приграничных регионов; — создание условий для привлечения на приграничные территории отечественного и иностранного капитала; — урегулирование вопросов приграничной торговли и т. д. С учетом данных предложений структура предлагаемого закона могла бы иметь следующий вид: 1) преамбула (цели, обоснования необходимости принятия федерального закона, предмет, объект закона, федеральный перечень приграничных территорий); 2) раздел «Общие положения» (термины и определения, роль приграничной торговли в хозяйственном комплексе, виды торговли, соотношение данного закона с другими законодательными актами); 3) раздел «Правовой статус субъектов торговой деятельности» (организаций, предпринимателей, их объединений, муниципальных образований и др.); 4) раздел «Меры государственного регулирования особого режима приграничной торговли» (комплекс экономических и административных мер регулирования приграничной торговли, роль органов государственной власти и управления, субъектов Федерации, муниципальных образований, разграничение их полномочий, конкретизация компетенции органов законодательной и исполнительной власти, делегированные полномочия органам местного самоуправления в сфере заключения торговых договоров и соглашений о приграничной торговле с сопредельными территориями, в вопросе установления безвизового режима посещений); 5) раздел «Нормы, определяющие особый правовой режим приграничной торговли в таможенной и налоговой сферах» (экономические и административные меры регулирования приграничной торговли); 6) раздел «Распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти в части осуществления приграничной торговли» (роль и функции органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах заключения и исполнения соглашений о приграничной торговле); 7) раздел «Ответственность за нарушение закона» (условия наступления административной и уголовной ответственности за нарушения режима приграничной торговли); 8) раздел «Порядок урегулирования споров между приграничными территориями» (введение института упрощенного урегулирования споров между прилегающими приграничными территориями, определение органа такого урегулирования, применимое законодательство); 9) раздел «Заключительные положения» (вступление закона в силу, перечень нормативных актов, подлежащих отмене или изменениям). Противники принятия закона «О приграничной торговле» аргументируют свою позицию тем, что регионы России слишком гетерогенны, и законодателю представляется нереалистичным учесть это при выработке унифицированного нормативного документа. С другой стороны, они апеллируют к тому, что существующих полномочий у федеральных, региональных и муниципальных властей достаточно для осуществления эффективной приграничной политики. Но необходимо понимать, что закон и не должен определять всю сложность взаимодействия различных структур, он должен определять общий механизм их функционирования. Все структуры, которые работают в этой сфере: пограничные и таможенные органы, органы внутренних дел, органы иностранных дел — должны руководствоваться конкретным законом при осуществлении своей деятельности. Зачастую ведь именно разрозненность и огромное количество существующих документов приводит к незнанию основных положений и порождает пресловутый правовой нигилизм, что недопустимо среди работников профильных служб.
2. Экономические меры регулирования приграничной торговли
Опыт показывает, что региональное сотрудничество тем полнее и эффективнее, чем выше и однороднее уровень социально-экономического развития, однотипности правовых систем, взаимной близости и соседства стран-участниц, чем больше сходства в условиях экономической деятельности. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные преференции, создающие более льготные условия для взаимодействия. Применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных территорий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны. Должны существовать утвержденные на федеральном уровне Методика и показатели расчета эффективности предоставления данных льгот. В самой методике должны быть предусмотрены сроки, критерии и жесткие процедуры контроля эффективности и результативности вводимых мер, формы ответственности и санкции за нарушение установленных методикой норм и правил. Анализ эффективности функционирования режима приграничной торговли не предусмотрен нормативными актами Правительства РФ, Минэкономразвития РФ и иных органов государственной власти. Однако одним из первых данным вопросом в своих исследованиях заинтересовался С. В. Барамзин. Он определил понятие эффективности таможенного режима <12>, на основании которого было разработано понятие эффективности режима приграничной торговли — это комплексное свойство, отражающее соотношение величины дохода, которое получит государство от реализации данного проекта, с величиной затрат на его внедрение и дальнейшую деятельность. Показатели эффективности применения режима приграничной торговли отражают влияние результатов осуществления проекта на доходы и расходы соответствующего местного, регионального, а впоследствии и федерального бюджетов. ——————————— <12> См.: Барамзин С. В. Проведение исследований по совершенствованию таможенных режимов и технологических схем их реализации: отчет о НИР. М., 1999.
В самом деле, режим приграничной торговли можно представить как социально-экономический проект, пользующийся поддержкой со стороны государства в виде предоставления льгот лицам, проживающим на приграничной территории. Можно выделить различные составляющие эффективности приграничной торговли: — экономическая эффективность, показывающая затраты и результаты, связанные с реализацией проекта, выходящие за пределы прямых финансовых интересов его участников; — бюджетная эффективность, отражающая величину дохода, который получит государство в результате реализации этого проекта; — налоговая эффективность, выражающаяся в отношении бюджетного эффекта от реализации проекта к объему льгот по таможенным платежам и иным налогам, предусмотренным режимом приграничной торговли; — социальная эффективность, характеризующая общественную сторону осуществления проекта и его значимость для населения региона и всего государства. При применении режима приграничной торговли необходимо обдуманно подходить к вопросу об объеме предоставляемых льгот. Если они будут чрезмерными, то в неравном положении окажутся регионы, не участвующие в приграничной торговле. Возникнет ситуация, когда число регионов, использующих этот особый режим, начнет расти. Все новые территории, не являющиеся, по сути, ни приграничными, ни прибрежными, захотят участвовать в указанной торговле в целях получения льгот. В итоге начнут страдать общенациональные интересы. Проконтролировать этот процесс в сложившихся условиях вполне реально, установив жесткие границы и критерии применения льгот в зависимости от территории их использования. Также нельзя допустить, чтобы в приграничную торговлю стали вовлекаться и экспортироваться в обход действующего порядка товары, произведенные и переработанные за пределами регионов, имеющих право заниматься упомянутой торговлей. Необходимо разработать механизмы, препятствующие распространению льготного режима на другие субъекты внутри страны, а также методы контроля за этим процессом. Целью регулирования внешнеэкономических отношений в форме развития приграничной торговли должно быть не предоставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития (например, новые российские приграничные регионы, у которых существовали налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные отношения с сопредельными государствами — бывшими республиками Советского Союза); активизация социальной мобильности населения; создание условий для возникновения государственно значимых потенциальных «точек роста», аналогичных таким специальным территориальным образованиям, как особые экономические зоны <13>. ——————————— <13> См.: Павлов П. В. Особые экономические зоны как институциональные инструменты включения России в глобализирующееся мировое хозяйство / Под науч. ред. А. Ю. Архипова. Ростов н/Д, 2006. С. 19.
Кроме того, для повышения экономической активности приграничных территорий необходимо переходить от собственно торговли к установлению кооперационных связей, выстраиванию вертикально интегрированных промышленных групп, созданию совместных технопарков и т. д. Динамичное взаимодействие в приграничных регионах невозможно без развития приграничной инфраструктуры, в особенности совместной работы по созданию общей транспортной сети, а также применению единых тарифов на перевозки населения и грузов. Перспективным представляется также сотрудничество по совместному освоению природных ресурсов. Общим интересам отвечали бы совместные мероприятия по защите трансграничных водных, лесных и земельных ресурсов. Кроме того, приграничную торговлю можно развивать в виде внешнеэкономического технического сотрудничества приграничных районов — деятельности в области подрядного строительства и предоставления рабочей силы приграничными предприятиями, которые имеют санкционированные полномочия от органов субъектов РФ и местного самоуправления для внешнеэкономического технического сотрудничества, в сотрудничестве с приграничными регионами сопредельных государств.
3. Административные меры регулирования приграничной торговли
Для развития приграничной торговли государство может использовать не только экономические формы поддержки, но и административные. Под администрированием в области приграничной торговли в Российской Федерации должны пониматься согласованные действия органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления и неправительственных организаций, направленные на укрепление экономического взаимодействия приграничных территорий РФ и соответствующих приграничных территорий сопредельных государств. Развитие и укрепление нормативно-правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами в рамках приграничной торговли, создание согласованного правового поля для развития межрегиональных и приграничных связей в пределах СНГ, достижение совместимости российского законодательства и сопредельных государств по вопросам приграничной торговли — все это приведет к укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных связей РФ и субъектов РФ с сопредельными государствами и повышению жизненного уровня населения приграничных территорий, в том числе сопредельных государств. Достичь этого возможно такими мерами, как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях; обеспечение занятости населения с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; предоставление права на беспрепятственный ввоз/вывоз валютной выручки за реализованные товары на приграничной территории или полученной заработной платы за работу на территории сопредельного государства. Проработку данных вопросов необходимо поручить Министерству регионального развития России. Следует предусмотреть право органов местного самоуправления приграничных территорий заключать торговые соглашения с сопредельными административно-территориальными образованиями соседних стран в рамках своей компетенции. Необходимо обеспечить двусторонний обмен информацией о таможенном законодательстве и порядке пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями, о налоговом и иных видах законодательства, регулирующих хозяйственную деятельность субъектов малого предпринимательства на приграничных территориях государств-участников приграничной торговли. Эту деятельность можно активно развивать с участием Торгово-промышленных палат сопредельных государств. Развитие на коммерческой основе прямых партнерских связей можно осуществлять путем проведения выставок и ярмарок, выпуска туристических справочников, проведения совместных кампаний по популяризации оздоровительного, экологического и других видов туризма, совместное использование объектов гостиничного хозяйства, физкультуры и спорта, культуры и искусства. Стимулировать межрегиональное и приграничное сотрудничество, в особенности его торгово-экономическую составляющую, могла бы гармонизация интересов региональных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов и различных бизнес-структур. Существующая нормативная база по приграничной торговле предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий. Представляется целесообразным активизировать работу по унификации национальных законодательств государств-участников приграничной торговли, в том числе по обеспечению общих стандартов и условий ведения хозяйственной деятельности в приграничных областях, единых принципов налогообложения, социальных гарантий. Таким образом, кроме экономических вопросов необходимо заниматься созданием условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию РФ, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т. д. Таким образом, можно определенно утверждать, что России еще предстоит найти свой путь развития приграничной торговли. При этом дальнейшее расширение применения приграничной торговли должно иметь системный подход. Этого можно достичь, если помимо корректировки отдельных нормативно-правовых актов обеспечить внедрение в нашей стране Концепции развития приграничной торговли, проект которой был предложен в рамках настоящей статьи, и также принятием ряда межведомственных документов, регламентирующих отдельные направления развития приграничной торговли. Эти документы можно утвердить в виде совместных нормативно-правовых актов Министерства регионального развития России, Министерства промышленности и торговли России, Министерства финансов России, Федеральной таможенной службы России, Федеральной службы безопасности России, Министерства внутренних дел России, Министерства иностранных дел России.
Библиографический список
1. Архипов А. Ю., Черковец О. В. Внешнеэкономическая деятельность российских регионов. Ростов н/Д, 2005. 2. Барамзин С. В. Проведение исследований по совершенствованию таможенных режимов и технологических схем их реализации: отчет о НИР. М.: РИО РТА, 1999. 3. Бачило И., Гандилов Т. и др. Словарь административного права. М., 1999. 4. Бильчак В. С. Приграничная экономика. Калининград, 2001. 5. Козырин А. Н. и др. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». М., 2005. 6. Кущенко В. В. Особые режимы внешнеэкономической деятельности: право и практика / Под ред. Н. К. Нарозникова. М., 2004. 7. Павлов П. В. Особые экономические зоны как институциональные инструменты включения России в глобализирующееся мировое хозяйство: Монография / Под науч. ред. А. Ю. Архипова. Ростов н/Д, 2006. 8. Снежанова Л. Н. Приграничное сотрудничество в Российской Федерации. М., 2009.
