(Панфилова М. Р.) («Журнал российского права», 2006, N 3)
ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
М. Р. ПАНФИЛОВА
Панфилова Мария Романовна — преподаватель кафедры правоведения Оренбургского госуниверситета.
В Советском государстве первым законодательным актом в сфере земельных отношений стал Декрет о земле, принятый 27 октября 1917 г. II Всероссийским съездом Советов. Этим Декретом была отменена частная собственность на все земли, а равно на все недра, леса и воды и установлено право государственной социалистической собственности <*>. Декрет от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли» устанавливает особый правовой режим и порядок использования земель несельскохозяйственного назначения. В статье 20 Декрета указывалось, что отдельные участки земли предоставляются в пользование государственных и общественных объединений для застройки и в целях культурно-просветительных, а также для нужд торгово-промышленных и транспортных предприятий и для устройства путей сообщений. Ни Декреты, ни принятый в 1922 г. Земельный кодекс РСФСР не содержали статей, регулирующих правовой режим земель специального назначения, в том числе земель, предоставленных для нужд обороны и непосредственно находящихся на границе государства. ——————————— <*> См.: Декрет о земле от 27 октября 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3.
Необходимо отметить, что в законодательстве советского периода не было и не могло быть упоминания о землях приграничных территорий. Дело в том, что этот вид земель в Земельном кодексе РФ 2001 г. упоминается только в связи с невозможностью их приобретения в собственность иностранными лицами. С учетом того, что Декретом о земле вся земля была объявлена государственной собственностью, а значит, не могла находиться ни в чьей собственности, кроме государственной, мы можем отследить только правовое регулирование земель обороны, которые составляют значительную часть земель, входящих в приграничные территории. Советской властью 28 мая 1918 г. был принят Декрет об учреждении пограничной охраны, который впервые дал определение пограничной (приграничной) полосы, понимаемой как пространство от пограничной черты до расположения застав первой линии и семиверстное пространство от этих застав внутрь Республики. На погранохрану возлагались обязанности по наблюдению, «чтобы вдоль всей черты границы был свободен проезд в 6 аршин шириною, потому все строения, пашни и огороды должны находиться в некотором от границы расстоянии» <*>. ——————————— <*> См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 64.
Первым общесоюзным документом, определившим правовой режим всех категорий земель, явились Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. <*> В них вводилось понятие земель специального назначения, которыми признавались земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий, общественных организаций для их специальных целей несельскохозяйственного характера (для нужд обороны, транспорта, фабрик и заводов, горных разработок). ——————————— <*> См.: СЗ СССР. 1928. N 69. Ст. 642.
В 1921 г. были приняты два важных документа, завершивших правовое оформление режимных мероприятий по охране государственной границы Советской России на этапе ее становления, а именно: «Инструкция частям ВЧК, охраняющим границы РСФСР» от 15 февраля и «Положение об охране границ РСФСР» от 10 июля. В дальнейшем изменения правового режима приграничных земель касались только их размеров. Так, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 июля 1934 г. «О въезде и проживании в пограничной полосе» и «Проектом Устава пограничной службы НКВД (УПС — 40)» вдоль государственной границы, прежде всего в районе Балтийского побережья, вводилась 10-километровая пограничная полоса. В середине 1946 г. 10-километровая береговая пограничная полоса была отменена. Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1946 г. «О запретной пограничной зоне и береговой пограничной полосе в пределах Карело-Финской ССР, Эстонской ССР, Латвийской ССР, Литовской ССР, Белорусской ССР, Украинской ССР, Молдавской ССР, Мурманской, Ленинградской и Южно-Сахалинской областей» была установлена двухкилометровая пограничная полоса на северо-западных, западных и дальневосточном участках границы. Были также определены размеры пограничных полос, переданных в полное распоряжение пограничных войск <*>. ——————————— <*> См.: Постановление Совета Министров СССР от 29 июня 1946 г.
С принятием Основ земельного законодательства СССР 1968 г. земли обороны были включены в категорию земель промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения. Особенности же в правовом режиме данных земель предусматривались Положением «Об охране государственной границы Союза Советских Социалистических Республик», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 августа 1960 г. <*> Согласно Положению в интересах охраны государственной границы на сухопутной и водной территории СССР Советом Министров СССР или по его поручению Советами Министров союзных или автономных республик в необходимых случаях устанавливаются пограничная зона и пограничная полоса. Пограничная зона устанавливается, как правило, в пределах территорий района, города, сельского, поселкового совета депутатов трудящихся, прилегающих к государственной границе. Ширина пограничной полосы не должна превышать двух км от линии государственной границы. В пограничной полосе, а также полосе местности между границей и линией инженерно-технических заграждений пограничных войск производство сельскохозяйственных и иных работ возможно только со специального разрешения пограничных войск. ——————————— <*> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1960. N 34. Ст. 1018.
Первый в истории Советского государства Закон СССР «О государственной границе СССР» <*> был принят в ноябре 1982 г. на седьмой сессии Верховного Совета СССР. Закон определил государственную границу СССР как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы территории СССР — суши, вод, недр, воздушного пространства. ——————————— <*> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1982. N 48. Ст. 891.
Вызывает интерес определение Законом пограничной зоны и пограничной полосы. Согласно ст. 22 пограничная зона устанавливалась, как правило, в пределах территории района, города, поселка, сельсовета, прилегающей к государственной границе СССР или к охраняемому пограничными войсками побережью моря. В состав пограничной зоны, там, где она устанавливается, включаются также территориальные воды СССР, внутренние воды СССР, советская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов и расположенные в этих водах острова. Пограничная зона по своей ширине на разных участках границы различалась и зависела от политических, экономических факторов, плотности населения и т. д. Более того, она не всегда совпадала с административными границами районов или сельских советов. Перечень административных районов, городов, поселков и сельских советов, входящих в пограничную зону, определялся советами министров союзных республик и публиковался в специальных постановлениях. Кроме того, статья определяет правовое положение пограничной полосы, которая устанавливалась непосредственно вдоль государственной границы СССР на ее сухопутных участках или вдоль берегов пограничных рек, озер и иных водоемов. Ширина пограничной полосы на разных участках границы СССР была различна, однако она не должна была превышать двух км от линии государственной границы на суше или от берегов пограничных рек и озер. В пределах этой полосы пограничными войсками вводятся дополнительные режимные ограничения. В отдельных районах СССР советы министров союзных и автономных республик по согласованию с пограничными войсками и Министерством сельского хозяйства СССР вводили так называемые профилактические полосы, призванные предохранять территорию СССР от заноса болезней животных. Эти полосы, ширина и ветеринарный режим которых определялись заинтересованными ведомствами, закрыты для содержания и выпаса скота. В интересах надежного обеспечения охраны государственной границы СССР, соблюдения международных договоров по режиму границы между СССР и сопредельными странами пограничным войскам было предусмотрено выделение земельных полос для возведения инженерных сооружений, строительства пограничных дорог, мостов и иных объектов. В частности, решениями советов министров союзных и автономных республик пограничным войскам отводят в бессрочное пользование необходимые земельные полосы шириной от 30 до 50 метров, как в пограничной полосе, так и за ее пределами, а также 5-метровую полосу вдоль государственной границы СССР <*>. ——————————— <*> См.: Пушмин Э. А., Порк А. А. Государственная территория и государственная граница. М., 1982.
В связи с тем, что согласно Постановлению Совета Министров СССР от 17 февраля 1983 г. «О мерах по обеспечению выполнения Закона СССР «О государственной границе СССР» в пограничную зону вошла значительная часть территории страны (более 3640 тыс. кв. км, или примерно 16,4% территории) и установленные в этой зоне режимные меры сдерживали экономическое, хозяйственное развитие приграничных районов, ограничивали права советских граждан, затрудняли общение между людьми, назрела необходимость снятия режимных ограничений. КГБ СССР в соответствии с поручением от 24 января 1989 г. по выполнению обязательств, вытекающих для СССР из Венских договоренностей, поручением Совета Министров СССР от 12 июня 1989 г. N П-13752, по согласованию с советами министров всех союзных республик, МВД СССР, МИД СССР, Минобороны СССР, Минюстом СССР и Прокуратурой СССР были подготовлены предложения о сокращении пограничной зоны. Советом Министров СССР 27 ноября 1990 г. было принято Постановление «О внесении изменений и дополнений в Постановление Совета Министров СССР от 17 февраля 1983 г. «О мерах по обеспечению выполнения Закона СССР «О государственной границе СССР», которым упразднялась пограничная зона на границе со странами социалистического лагеря. Таким образом, Закон «О государственной границе СССР», закрепив правовой режим государственной границы, введя понятия «пограничная зона» и «пограничная полоса», определения приграничной территории не вводил вообще, делая упор лишь на земли, на которых Пограничная служба непосредственно осуществляет свою деятельность. Анализируя законодательство последних десятилетий, регулирующее вопросы обороны и безопасности страны, прослеживается явная тенденция видеть в приграничных территориях не только земли, выполняющие функции раздела государств, но и земли, служащие санитарно-эпидемиологическому благополучию страны, таможенной службе. Так, Ветеринарный Устав Союза ССР <*> устанавливал, что для осуществления мероприятий по предупреждению заноса заразных болезней животных в СССР из иностранных государств на государственной границе СССР (в местах ввоза и вывоза животных, продуктов и сырья животного происхождения и фуража) Министерством сельского хозяйства СССР по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами организуются пограничные контрольные ветеринарные пункты, для целей которых предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования земельные участки. Транспортировка животных, продуктов и сырья животного происхождения и фуража через государственную границу СССР допускается только в местах, где имеются пограничные контрольные ветеринарные пункты Министерства сельского хозяйства СССР, и под надзором этих пунктов. ——————————— <*> Ветеринарный Устав СССР в соответствии с Постановлением ВС РФ от 14 мая 1993 г. «О порядке введения в действие Закона РФ «О ветеринарии» с момента опубликования указанного Закона на территории РФ не применяется.
В 90-х гг. прошлого века Правительство РФ не раз обращало внимание на реализацию неотложных мер по усилению таможенного контроля на государственной границе РФ. Приказом ГТК от 17 июня 1993 г. N 242 <*>, Постановлениями Правительства от 24 мая 1993 г. N 486 <**> и от 9 июня 1995 г. N 571 <***> «О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе Российской Федерации» Государственному таможенному комитету РФ было предложено совместно с органами исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей и автономных образований определить зону таможенного контроля вдоль государственной границы РФ с государствами — республиками бывшего СССР. Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований обязывались обеспечить по решению соответствующего совета народных депутатов предоставление в установленном порядке земельных участков под строительство таможенных пунктов пропуска, а также объектов, необходимых для развития таможенной инфраструктуры. ——————————— <*> См.: СПС. <**> См.: Там же. <***> См.: Там же.
Таким образом, наделение определенных земельных территорий, называемых приграничными территориями, особым правовым статусом имеет протяженное историческое развитие, на что влияют политические, экономические и социальные факторы. Этот процесс продолжается. В настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. При этом 36 из 89 субъектов РФ имеют общие сухопутные границы с государственной границей России. Этот формальный признак является определяющим для приграничных субъектов РФ. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» <*> вводит два принципиально важных понятия: приграничная территория и пограничная зона. ——————————— <*> См.: РГ. 1993. 4 мая.
В статье 3 указанного Закона путем перечисления определяется состав приграничной территории: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов. Важно, что Закон не устанавливает пограничный режим на всей приграничной территории, а оставляет только режим пограничной полосы, в которую включается пятикилометровая полоса местности вдоль государственной границы, а также земли до рубежа инженерно-технических сооружений пограничных войск, в случаях если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Границы пограничной зоны определяются и изменяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Пограничный режим предполагает особые условия ведения хозяйственной деятельности в пределах данной территории и особенности оборотоспособности данных земель. Между тем А. Г. Гранберг обращает внимание на многоаспектную неоднородность территории России, что не позволяет дать унифицированное определение приграничной территории <*>. По его мнению, существует три уровня приграничья. ——————————— <*> См.: Гранберг А. Г. Межрегиональное экономическое сотрудничество сопредельных стран // Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации / Под общ. ред. С. Г. Горшенина. Оренбург, 1998. С. 30.
Макроуровень — субъекты Федерации, имеющие выход к государственным границам. В настоящее время их общая территория — почти 12,5 млн. кв. км (73,1% всей территории России), население — около 74 млн. чел. (49,9% населения России). Однако многие приграничные и прибрежные субъекты Федерации занимают огромные территории, значительные части которых не испытывают существенного воздействия границ. Поэтому, по нашему мнению, нецелесообразно разрабатывать особую приграничную политику для столь обширных территорий, тем более какой-либо особый приграничный статус. Мезоуровень приграничья — административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей. Именно они несут основную нагрузку приграничья и должны рассматриваться в качестве приграничных территорий, имеющих особый статус. Микроуровень — приграничная полоса, включающая населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Российские эксперты определяют среднюю ширину этой приграничной полосы в пять км. Однако в трактовке Всемирной торговой организации (ВТО) полоса приграничной торговли определяется как 15-километровая по обе стороны границы. Кроме того, А. Г. Гранберг указывает на еще один аспект проблемы определения понятия «приграничная территория». Дело в том, что одним из признаков приграничной территории является наличие на ней пунктов перехода и таможенных пунктов, которые, как известно, отсутствуют на арктическом побережье. Напротив, по этому признаку московский аэропорт Шереметьево может быть рассмотрен как один из важнейших участков государственной границы. Как видим, функциональные и позиционные признаки могут сильно расходиться. Таким образом, земли приграничных территорий — понятие, встречающееся в юридической литературе, однако в полной мере не разработанное. Вопрос о том, каково его значение и содержание, остается недостаточно выясненным. По нашему мнению, учитывая крупномасштабность субъектов Российской Федерации, а также нагрузку, которую на себе несут земли, непосредственно выходящие к государственной границе, необходимо предложить следующее определение земель приграничных территорий: это земли, расположенные в пределах административных районов в составе субъектов РФ, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей.
