(Быкова Л. А.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2009, N 1)
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Л. А. БЫКОВА
Быкова Л. А., консультант уставного суда Калининградской области, аспирант РАГС.
В 2009 г. исполняется семь лет с момента ратификации Российской Федерацией Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей <1>. Седьмого октября 2008 г. Президент Российской Федерации подписал два Федеральных закона, N 168-ФЗ и 169-ФЗ, о ратификации Дополнительного протокола и Протокола N 2 к указанной Конвенции. ——————————— <1> ФЗ N 91-ФЗ от 22.07.2002 «О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» // СЗ РФ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3008.
Эти правовые акты общеевропейского масштаба открывают перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями дополнительные возможности для развития приграничных связей. Действительно, за последние десятилетия роль муниципальных образований и отдельных городов в международных отношениях значительно усилилась. Муниципалитеты на самостоятельных началах входят в такие международные организации, как Конгресс региональных и местных властей, являются активными членами еврорегионов, сети местных администраций Центральной и Восточной Европы, отдельных региональных союзов и т. п. <2>. Трансграничное сотрудничество европейских регионов активно финансируется Советом Европы. В рамках Европейского союза трансграничное сотрудничество поддерживается с конца 1980-х гг., прежде всего через программы INTERREG I, II и III, PHARE CBC, TACIS CBC. ——————————— <2> http://www. coe. int; www. ceec-logon. net и т. п.
Международные контакты становятся обыденным делом также для органов местного самоуправления Российской Федерации, ранее не имевших опыта международного сотрудничества. В настоящее время действует целый ряд соглашений с участием российских и зарубежных органов местного самоуправления. Вместе с тем говорить о достаточности правового обеспечения и теоретического осмысления интеграционных процессов пока преждевременно. Ни в России, ни за рубежом пока не разработана в полной мере теория кооперации международных, трансграничных территорий. Муниципалитеты различных стран имеют существенно различающиеся полномочия в области внешних связей <3>. ——————————— <3> См. подробнее: Hesse, Joachim Jens (Ed.) (1991). Local government and urban affairs in international perspective. Baden-Baden: Nomos Verlag; Балтийский регион как полюс экономической интеграции северо-запада Российской Федерации и Европейского союза. Калининград: Из-во РГУ им. Канта, 2006 и др.
Возникают вопросы о пределах полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления внешних связей в Российской Федерации, юридической природе соглашений, принятых в рамках приграничной кооперации. В данной работе делается попытка определения правового положения муниципальных образований в Российской Федерации как субъектов приграничного сотрудничества, определения юридических оснований для заключения соглашений, их пределах и формах. Собственное межмуниципальное сотрудничество с соседними регионами органы местного самоуправления Российской Федерации активно начали развивать задолго до ратификации международных договоров и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Правовым результатом таких отношений стали отдельные двусторонние соглашения о принципах и характере развития сотрудничества между муниципальными образованиями. Определить юридические свойства этих документов достаточно сложно, поскольку они достаточно разноплановы по своей форме и содержанию. Анализ заключенных муниципальными образованиями Калининградской области Российской Федерации <4> соглашений позволяет выделить следующие формы правовых актов, устанавливающих трансграничную кооперацию в муниципальных образованиях: ——————————— <4> В исследовании использовались 72 соглашения за период с 1995 по 2008 г.
— в форме договоров, в том числе договоров о побратимских отношениях, об установлении дружеских отношений, о партнерстве, о долгосрочном сотрудничестве, о сотрудничестве и дружбе, о приграничном сотрудничестве — всего 20; — в форме соглашений, в том числе о приграничном сотрудничестве, о партнерстве, о добрососедстве, об установлении партнерских отношений — всего 24; — в форме деклараций, в том числе о намерениях, о партнерстве и о сотрудничестве — всего 12; — оставшиеся были приняты в различных формах, в том числе встречались протоколы о намерениях, письма о намерениях и протоколы сотрудничества — всего 16. Для их содержания свойственны особый субъектный состав в лице публичных институтов, длительность во времени и общий характер, совершение не единичных, а многих действий, отсутствие принятых на себя обязательств, отсутствие распределения властных функций. Все эти признаки, казалось бы, приближают соглашения муниципальных образований в области международного сотрудничества к публично-правовым договорам нормативного характера. Вместе с тем в юридической литературе превалирует мнение, что таковыми они не являются. Так, А. В. Мадьярова при классификации публично-правовых договоров на муниципальном уровне соглашения по вопросам взаимодействия и сотрудничества выделяет в отдельную категорию публично-правовые договоры ненормативного характера <5>. Т. С. Масловская пишет о том, что они относятся к публично-правовым договорам организационного характера <6>. Основным аргументом подобных позиций является то, что, регулируя отношения, возникающие в ходе реализации правовых норм по поводу организации и осуществления публичной власти (между публичными субъектами), соглашения вместе с тем не содержат прямых предписаний, устанавливающих определенные общие правила поведения, т. е. предписаний, вносящих изменения в систему действующих норм. ——————————— <5> Мадьярова А. В. Договоры в муниципальном праве // Материалы системы «КонсультантПлюс». 2007. С. 19. <6> Масловская Т. С. Возможные основания классификации договоров, заключаемых в муниципальных образованиях // «Черные дыры» в российском законодательстве. Юридический журнал. М.: «1с: Компьютерный аудит», 2004. N 1. С. 40.
Вместе с тем точка зрения, в соответствии с которой норма права определяется через правило поведения, давно подвергнута критике в теории права. Наряду с нормами, которые представляют собой общие правила поведения, существуют нормы, которые представляют собой принципы, начала, дефиниции, декларации, цели и т. д. <7>. Следует согласиться с В. Н. Карташовым, что стремление свести все нормативно-правовые предписания к норме права свидетельствует о недооценке значительного разнообразия специфических (нестандартных) средств, приемов, способов, форм, методов и т. п. правового регулирования общественных отношений <8>. ——————————— <7> Поскольку эта группа «норм» непосредственно не устанавливает прав и обязанностей, то одни авторы (А. В. Мицкевич) называют их «нормами всеобщего содержания»; другие (В. К. Бабаев, М. И. Байтин) — «исходными (отправными, первичными, учредительными) нормами»; третьи (И. Н. Грязин) — «суждениями нарративного типа»; четвертые (А. В. Поляков) — «когнитивными правилами законодательства»; пятые (В. М. Горшенев) — «нетипичными нормативными предписаниями», шестые (В. Н. Карташов) — «нестандартными нормативно-правовыми предписаниями». Подробнее см.: Карташов В. Н. Теория правовой системы общества: Учебное пособие: В 2 т. ЯрГУ, 2005. Т. 1. С. 141 — 152. <8> Там же. С. 142.
Соглашения по своему содержанию действительно представляют собой документы общего действия, которые предполагают не казуальное, индивидуальное, а именно нормативное (общее) правовое регулирование. Содержательные признаки соглашения полностью совпадают с подобными признаками нормативного договора как общеправовой категории (свобода волеизъявления сторон, согласование индивидуальных волеизъявлений сторон, равенство волеизъявлений сторон, эквивалентность). Вместе с тем на особый характер межмуниципального сотрудничества и заключаемых в его рамках документов указал и Конгресс местных и региональных властей в Заключении от 27 мая 2004 г. N 24 (2004) о проекте аналитического доклада Комитета регионов «Новый юридический инструмент для трансграничного сотрудничества». Данный документ прямо устанавливает, что внешние сношения региональных и местных органов власти, выражающиеся в «трансграничном сотрудничестве» и «межтерриториальном сотрудничестве», не подпадают под международное право и не подчиняются напрямую нормам этого права. Отношения самих местных органов власти осуществляются в особой модели «договоренностей». Таким образом, соглашения между территориями, органами власти не подпадают под действие международного публичного права. Если межгосударственные соглашения и существуют, то они содержат определенные условия и устанавливают формы этого сотрудничества, но при этом не относятся к сфере публичного права. Для определения правового положения муниципальных образований обратимся к действующему российскому законодательству. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Хартия устанавливает, что в каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств (ст. 10). В 2002 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. (далее — Европейская рамочная конвенция). Конвенция определяет приграничное сотрудничество как любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией нескольких сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в пределах полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых внутренним законодательством (п. 1 ст. 2). В 2008 г. Российская Федерация ратифицировала Протоколы к Европейской рамочной конвенции — Протокол N 1 «О юридических последствиях действий территориальных сообществ или органов власти в рамках трансграничного сотрудничества и о юридическом статусе органов трансграничного сотрудничества» и Протокол N 2, согласно которому положения Рамочной конвенции применяются к сотрудничеству властей и территориальных сообществ, не граничащих между собой и находящихся под юрисдикцией других государств, т. е. на «трансграничное», «межрегиональное» сотрудничество. Согласно положениям ст. 5 первого Протокола договаривающиеся стороны могут наделить орган по приграничному сотрудничеству статусом субъекта публичного права с соответствующими этому статусу более широкими полномочиями. Федеральные законы не содержат прямых запретов на участие муниципальных образований в международных отношениях, однако они и не включают положения, непосредственно регулирующие этот процесс. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ также указывает право органов местного самоуправления на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Подпункт 8 п. 1 ст. 17 относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <9> устанавливает, что внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 8.1). ——————————— <9> СЗ РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4850.
Отдельные элементы межрегионального регулирования содержатся в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации <10>, определяющей цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Раздел II Концепции посвящен определению основных полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Она ограничивает право муниципальных образований на осуществление приграничного сотрудничества только экономическими вопросами, устанавливая, что органы местного самоуправления осуществляют в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств и заключают в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве (п. «г» раздела II). ——————————— <10> СЗ РФ. 19.02.2001. N 8. Ст. 764.
30 мая 2008 г. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О приграничном сотрудничестве» <11> (регистрационный номер — N 66064-5). Проект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований (ст. 9), закрепляет право муниципальных образований на заключение соглашений в сфере приграничного сотрудничества; создание с органами местного самоуправления сопредельных государств совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству; принятие и организацию выполнения совместных с органами местного самоуправления сопредельных государств планов, программ и инвестиционных проектов по вопросам местного значения. Кроме того, устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (ст. 10). Устанавливается обязанность регистрации соглашений и их официального опубликования, что свидетельствует об их публично-правовом, нормативном характере. ——————————— <11> Постановление СФ ФС РФ от 30.05.2008 N 193-СФ «О проекте Федерального закона «О приграничном сотрудничестве» // СЗ РФ. 09.06.2008. N 23. Ст. 2642.
Таким образом, до принятия Федерального закона следует признать, что существующей правовой базы недостаточно для заключения органами местного самоуправления соглашений о сотрудничестве нормативного характера. Действующее международное законодательство, признавая безусловное право местных властей на осуществление внешних связей с иностранными муниципальными образованиями, оговаривает, что порядок заключения соглашений и статус соглашений определяются внутренним законодательством каждой страны. В настоящее время приграничное сотрудничество осуществляется на основе общих законодательных норм, регламентирующих внешнеэкономическую деятельность, которые не учитывают всего спектра и специфики приграничных связей. Правовым результатом указанной деятельности становятся соглашения гражданско-правового характера. Представляется, что до принятия Федерального закона более приемлемой формой закрепления воли участвующих в отношениях публичных субъектов на общее сотрудничество в социальной, экономической или иной сфере вопросов местного значения являются письма (протоколы) о намерениях (сотрудничестве), которые традиционно являются документами гражданско-правового регулирования. По общему правилу письма и соглашения о намерениях считают стадией переговоров о заключении будущего договора, которые правовых обязанностей для сторон не порождают <12>. ——————————— <12> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Издательский дом «ИНФРА-М», 2005.
Что касается наличия оснований для принятия органами местного самоуправления правовых актов в форме договоров и соглашений в области приграничного сотрудничества, то до принятия Федерального закона они, по мнению автора, отсутствуют. Федеральный закон необходим для создания правовой основы для выполнения обязательств, взятых Российской Федерацией при подписании целого ряда международных договоров в сфере приграничного сотрудничества и в первую очередь Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, в соответствии с которой главным звеном этой деятельности являются местные органы власти.
