АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИГРАНИЧНЫХ РЕГИОНОВ В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
Л. Н. АРХИПОВ
Архипов Леонид Николаевич, документовед Хабаровского филиала ФГКУ «Росгранстрой», соискатель юридического факультета Тихоокеанского государственного университета.
В данной научной статье рассматриваются основные вопросы административно-правового регулирования внешнеэкономической деятельности и приграничного сотрудничества между государственными и коммерческими структурами Дальневосточного региона России и Китая при активном участии органов государственной власти в лице Федерального агентства по обустройству объектов Государственной границы Российской Федерации. Внешнеэкономическая деятельность — сфера экономической деятельности государства, компаний, фирм во внешней торговле, экспорте-импорте, кредитовании и инвестициях. Приграничное сотрудничество — одна из форм внешнеэкономической деятельности регионов. В силу своей особой политической и экономической значимости приграничное сотрудничество можно рассматривать как специфическую разновидность международной деятельности регионов <1>. ——————————— <1> Пограничный словарь. М.: Акад. Федер. погран. службы РФ, 2002 [Электронный ресурс]. URL: http//www. ucheba. su/diktionary/word/3540.
Ключевые слова: внешнеэкономическая деятельность, приграничное сотрудничество, развитие приграничных территорий, приграничная торговля, администрирование, пункты пропуска через границу.
Administrative and legal regulation of the external economic activity of border regions in the Far East federal district L. N. Arkhipov
Arkhipov Leonid Nikolaevich, document specialist of the FGKU Rosgranstroy Khabarovsk branch, competitor of law department of the Pacific state university.
This research paper examines the main issues of the administrative-legal regulation of foreign economic activity and cross-border cooperation between the state and commercial structures of the far Eastern region of Russia and China with the active participation of public authorities in the person of the Federal Agency for development of state border of the Russian Federation. Foreign trade — economic activity for the state, enterprises, firms in foreign trade, export-import, lending and investment. Cross-border cooperation is one of the forms of foreign economic activities of the regions. Due to their special political and economic importance of cross-border cooperation can be considered as a specific kind of international activities in the regions.
Key words: foreign economic activity, cross-border cooperation, development of border areas, border trade, administration, checkpoints across the border.
В течение продолжительного периода внешнеэкономическая деятельность рассматривалась в нашей стране как вынужденное явление. Экономика страны была несбалансированной, и импорт рассматривался как средство покрытия дефицита, а экспорт — как вынужденная плата за импорт. Непосредственные создатели экспортного потенциала — первичные звенья (объединения, предприятия) были отстранены от участия во внешнеэкономической деятельности, и это было одной из причин неэффективности экспорта. Наша страна долгое время оставалась в стороне от развития интеграционных процессов. В течение десятилетий доминировал бартерный обмен нефти и газа на зерно и товары народного потребления, что свидетельствует об отсталой форме международной торговли. В настоящее время улучшаются главнейшие направления внешних экономических связей России с иностранными партнерами: экспортно-импортные отношения; совместное предпринимательство (производство, внешняя торговля); разработка природных ресурсов. Для российских регионов Дальневосточного федерального округа приграничное сотрудничество с китайскими регионами весьма важно с точки зрения компенсации ослабления хозяйственных связей с регионами европейской части России, Урала, Западной и Восточной Сибири из-за удаленности и резкого роста транспортных тарифов. Для Китая приграничное сотрудничество выступает важным каналом реализации стремительно растущих объемов производства потребительских товаров и получения необходимого сырья. Кроме того, для обеих стран приграничная торговля выступает важным фактором занятости населения. На первом этапе (конец 80-х — начало 90-х гг.) бурному развитию приграничной торговли между приграничными районами России и Китая способствовали большие различия в соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения, а также безвизовый режим передвижения через российско-китайскую границу граждан, проживающих в пограничных районах. В результате введения в 1993 г. визового режима пересечения государственной границы российскими и китайскими гражданами, а впоследствии ужесточения бартерной и челночной торговли объемы приграничной торговли стали сокращаться. С 1993 г. активно развивается однодневный приграничный туризм на безвизовой основе, причем поток туристов из России в Китай значительно превышает обратный поток. В результате осуществления приграничной (челночной) торговли в приграничных городах Китая наблюдался бурный рост деловой активности. Ускоренными темпами в Китае развивалась приграничная инфраструктура, строились дороги, порты, автостанции, пункты пропуска и другая приграничная инфраструктура. Благодаря безвизовой форме приграничного туризма в Китае резко возросло количество гостиниц, складов и баз хранения продовольственных и промышленных товаров. К настоящему времени эта торговля приобрела более цивилизованный вид. На российско-китайской границе вблизи крупных приграничных пунктов пропуска (Благовещенск — Хайхэ; Хабаровск — Фуюань; Пограничный — Суйфуньхэ), в основном по инициативе китайской стороны, за последние годы были созданы приграничные торговые комплексы (Хабы), через которые осуществляется оптовая и мелкооптовая приграничная торговля. В 1998 и 1999 гг. между Россией и Китаем были подписаны межправительственные Соглашения о взаимном безвизовом пропуске граждан России и Китая в торговые комплексы, создаваемые по обе стороны государственной границы <1>. ——————————— <1> О Государственной границе Российской Федерации: Закон от 1 апр. 1993 г. N 4730-1 (в ред. Федерального закона от 3 июня 2011 г. N 116-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
Приграничное сотрудничество России и Китая строится в основном по традиционной модели. Китай, в отличие от России, проводит активную политику по использованию потенциала приграничного сотрудничества, которая выражается в предоставлении приграничным территориям Китая налоговых и таможенных преференций, дополнительных прав местным властям по расширению форм приграничного сотрудничества. Зона действия преференциального режима приграничной торговли ограничена округами и территориями, выделенными из приграничных уездов. В 1992 г. на основе решений Госсовета Китая во Внутренней Монголии (Манчжоули), в провинциях Хэйлунцзян (уезды Хэйхэ, Фуюань, Жаохэ, Суйфынхэ) и Гирин (уезд Хуньчунь) стали создаваться большие свободные экономические зоны и ряд мелких аналогичных зон провинциального уровня. В свою очередь, правительство приграничной провинции Хэйлунцзян приняло ряд решений, расширяющих сферу открытости районов вдоль границы, путем предоставления им преференций в рамках провинциальных полномочий. С 1 января 1999 г. была введена т. н. нулевая импортная пошлина на круглый лес и пиломатериалы. Любое предприятие, имеющее право на осуществление экспортно-импортных операций, получило возможность импортировать лесную продукцию из России. В результате этого доля российских поставок в китайском импорте древесины за несколько лет выросла с 14% в конце 90-х гг. до 50% в настоящее время. Российские приграничные регионы превратились в поставщиков лесного сырья с угрозой подрыва своей лесозаготовительной базы, а в приграничных китайских регионах стала бурно развиваться лесопереработка. Важным элементом приграничного сотрудничества стала трудовая миграция. Китай использует «российский фактор» для решения проблем безработицы в своих приграничных районах. Китайская трудовая миграция, в свою очередь, способствует решению проблем нехватки рабочей силы в дальневосточных регионах России. В последние годы эффективность приграничной торговли для Китая несколько понизилась в связи с переходом к единому таможенному тарифу и отменой пятидесятипроцентной налоговой скидки для приграничной торговли. Возможности применять механизм региональных внешнеэкономических преференций сильно снизились в связи с вступлением Китая в ВТО. Китайская сторона разработала концепцию приграничных зон свободной торговли, которые могут вырастать из приграничных торгово-экономических комплексов. Это один из возможных инструментов активизации приграничного сотрудничества при сохраняющихся больших различиях в институциональных условиях трансграничного сотрудничества регионов России и Китая. У российского федерального центра пока не сложилось четкого видения развития приграничных зон свободной торговли. В частности, созданный по инициативе администрации Приморского края и администрации провинции Хэйлунцзян приграничный торгово-экономический комплекс «Пограничный — Суйфынхэ» не может нормально функционировать из-за ограничения доступа в него российских и китайских граждан, поскольку российская часть комплекса оказалась в пограничной зоне и за линией инженерно-технических сооружений пограничных войск Российской Федерации. В настоящее время китайская сторона активно продвигает аналогичный приграничный торгово-экономический проект на острове Большой Уссурийский. Для справки: 14 октября 2008 г. по соглашению между руководством России и Китая остров Тарабаров и половина острова Большой Уссурийский были переданы Китаю, согласно дополнению к Соглашению о российско-китайской государственной границе от 14 октября 2004 г. Китай активизирует инвестиционное сотрудничество, с одной стороны, вкладывая инвестиции в объекты, создаваемые на территории России, с другой — создавая привлекательные условия для российских инвестиций в своих приграничных районах. По количеству создаваемых на российском Дальнем Востоке предприятий с иностранным капиталом Китай занимает одно из ведущих мест, но доля накопленных китайских инвестиций — лишь около 5% от всего объема иностранных инвестиций в регион. Поскольку в приграничных районах КНР созданы более привлекательные условия для иностранного капитала, чем в российских, здесь размещается значительно больше иностранных инвестиций. Объем российских инвестиций в провинции Хэйлунцзян в 4 раза выше, чем объем накопленных китайских инвестиций на российском Дальнем Востоке. Китай в наибольшей степени заинтересован в создании предприятий в приграничных районах в таких отраслях, как торговля, гостиничный, ресторанный, игорный бизнес, лесная и деревообрабатывающая промышленность, строительство. Таким образом, китайская модель приграничного сотрудничества, построенная в основном на торговле и экспорте трудовых ресурсов в Россию, способствует консервации сырьевой направленности экономики прилежащих к Китаю российских регионов, причем на тех стадиях, на которых создается минимальная добавленная стоимость. У российской стороны никаких новых идей по поводу использования приграничного сотрудничества для развития соответствующих дальневосточных регионов, экономическое развитие в которых отстает от среднероссийских показателей, пока нет. Отсутствие соответствующих правовых основ фактически заморозило развитие приграничных торговых комплексов на российско-китайском участке границы. Экономическое оживление связывают лишь со строительством предприятий и инфраструктуры технико-энергетических комплексов. Наиболее крупными проектами здесь являются сооружение ЛЭП от Богучанской ГЭС и газопроводов в Западный и Северный Китай, нефтепровода от Тайшета до Сковородино в Амурской области с ответвлением на Китай через пограничный пункт пропуска в Джалинде. Определенный импульс развитию российского приграничья может дать также строительство новых транспортных коммуникаций и современных пунктов пропуска через государственную границу, финансирование которых многократно увеличено в рамках новой Федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации», проект которой разработан Федеральным агентством Росграницы <1>. В настоящее время данная Программа рассчитана на период с 2012 по 2020 г. Компетентными ведомствами Российской Федерации и Китайской Народной Республики, координирующими выполнение настоящей Программы, являются: Министерство регионального развития Российской Федерации и Государственный комитет Китайской Народной Республики по развитию и реформам. Вновь созданное Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (далее — Минвостокразвития России) по мере осуществления сотрудничества может также внести в настоящую Программу необходимые изменения и дополнения. В целях дальнейшего развития сотрудничества между приграничными регионами России и Китая Федеральным агентством по обустройству Государственной границы Российской Федерации и Главным таможенным управлением Китайской Народной Республики принято Соглашение от 23 ноября 2010 г. «О сотрудничестве в сфере развития пунктов пропуска через российско-китайскую государственную границу» <2>. ——————————— <1> О Концепции реализации государственной политики в сфере обустройства Государственной границы Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 11 сент. 2008 г. N 1309-р // СЗ РФ. 2008. N 38. Ст. 4334. <2> Соглашение от 23 ноября 2010 г. «О сотрудничестве в сфере развития пунктов пропуска через российско-китайскую государственную границу». [Электронный ресурс]. URL: http://www. rosgranitsa. ru/ru/node/3141.
Федеральное агентство по обустройству Государственной границы Российской Федерации и Главное таможенное управление Китайской Народной Республики, в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе от 27 января 1994 г., на основе принципов равенства и взаимной выгоды стремятся совместными усилиями создать благоприятные условия для пропуска через границу граждан двух государств, перемещения транспортных средств, товаров и грузов <1>. Создание механизма межгосударственного приграничного сотрудничества позволит ускорить обустройство транспортной инфраструктуры пунктов пропуска двух государств, повысить их пропускную способность, стимулировать торгово-экономическое развитие Российской Федерации и Китайской Народной Республики. Решение вопросов обустройства пунктов пропуска, их надлежащего функционирования, режима работы будет способствовать эффективной работе пунктов пропуска двух государств, стимулировать безопасность двусторонней торговли и создание комфортных условий для экономического развития двух государств. Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе от 27 января 1994 г. <2> определены «органы, ответственные за реализацию настоящего Соглашения на территориальном уровне»: в Российской Федерации — территориальные управления Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации и филиалы ФГКУ «Росгранстрой»; в Китайской Народной Республике — канцелярии по управлению пунктами пропуска Народного Правительства провинции (автономного района, города центрального подчинения) <3>. Программа сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири Российской Федерации и Северо-Востока Китайской Народной Республики на 2008 — 2018 гг. предусматривает дальнейшую работу по обустройству пунктов пропуска, строительство и реконструкцию приграничной инфраструктуры, в т. ч. и транспортной <4>. В этой области Федеральным агентством Росграницы и его структурными подразделениями (ФГКУ «Росгранстрой») будут приниматься усилия по дальнейшему развитию и модернизации пунктов пропуска на российско-китайской государственной границе, совершенствованию системы пограничного, таможенного и иных видов контроля, ускорению компьютеризации пунктов пропуска и повышению эффективности осуществления таможенных процедур, совершенствованию инфраструктуры, связанной с пунктами пропуска <5>. ——————————— <1> О создании в г. Москве Федерального государственного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы»: распоряжение Правительства РФ от 11 сент. 2008 г. N 1308-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 22 дек. 2010 г. N 2357-р) // СЗ РФ. 2008. N 37. Ст. 4229. <2> Об определении заказчика-застройщика по объектам Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации: Приказ Росграницы от 26 марта 2009 г. N 44 // СПС «КонсультантПлюс». <3> Архипов Л. Н. Миграционное право // Юрист. 2013. N 1. С. 21 — 26. <4> Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 482 // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3381. <5> О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 1 нояб. 2007 г. N 734 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 окт. 2008 г. N 759) // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5575.
Для развития внешнеэкономической деятельности государство может использовать не только экономические формы поддержки, но и административные. Под администрированием в области внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации должны пониматься согласованные действия органов исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления и неправительственных организаций, направленные на укрепление внешнеэкономического взаимодействия приграничных территорий Российской Федерации и Китайской Народной Республики <1>. ——————————— <1> Архипов Л. Н. Указ. соч. // Юрист. 2012. N 3. С. 17 — 22.
Развитие и укрепление нормативно-правовой базы международного сотрудничества с КНР в рамках приграничной торговли, достижение совместимости российского законодательства и сопредельного государства по вопросам приграничной торговли — все это приведет к укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных связей субъектов Российской Федерации с Китаем и повышению жизненного уровня населения приграничных территорий. Достичь этого возможно такими мерами, как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях на срок до 3-х месяцев; обеспечение занятости населения с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; предоставление права на беспрепятственный ввоз и вывоз валютной выручки за реализованные товары на приграничной территории или полученной заработной платы за работу на территории сопредельного государства. Проработку данных вопросов необходимо поручить Министерству Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития). Следует предусмотреть право органов местного самоуправления приграничных территорий субъектов Российской Федерации заключать торговые соглашения с сопредельными административно-территориальными образованиями Китая в рамках своей компетенции. Необходимо обеспечить двухсторонний обмен информацией о таможенном законодательстве и порядке пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями, о налоговом и иных видах законодательства, регулирующих хозяйственную деятельность субъектов малого предпринимательства на приграничных территориях государств — участников приграничной торговли. Эту деятельность можно активно развивать с участием торгово-промышленных палат сопредельных государств и Минвостокразвития. Развитие на коммерческой основе прямых партнерских связей можно осуществлять путем проведения выставок и ярмарок, выпуска туристических справочников, проведения совместных кампаний по популяризации оздоровительного, экологического и других видов туризма, совместного использования объектов гостиничного хозяйства, физкультуры и спорта, культуры и искусства. Стимулировать межрегиональное и приграничное сотрудничество, в особенности его торгово-экономическую составляющую, могла бы гармонизация интересов региональных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов и различных бизнес-структур и бизнес-сообществ. Существующая нормативная правовая база по приграничной торговле предполагает только упрощенные формы пограничного и таможенного контроля, осуществляемые при хозяйственном взаимодействии преимущественно граждан и отчасти юридических лиц, расположенных (имеющих место жительства) в населенных пунктах сопредельных территорий. Представляется целесообразным активизировать работу по унификации национальных законодательств государств — участников приграничной торговли, в т. ч. по обеспечению общих стандартов и условий ведения хозяйственной деятельности в приграничных областях, единых принципов налогообложения, социальных гарантий. Таким образом, кроме экономических вопросов, необходимо заниматься административным правовым регулированием условий, способствующих быстрому прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию Российской Федерации, включая ускоренное обустройство пунктов пропуска через государственную границу, дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры, создание таможенных складов и терминалов.
Список литературы:
1. Архипов Л. Н. Миграционное право // Юрист. 2012. N 3. С. 17 — 22; 2013. N 1. С. 21 — 26. 2. О Государственной границе Российской Федерации: Закон от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 (в ред. Федерального закона от 3 июня 2011 г. N 116-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594. 3. О Концепции реализации государственной политики в сфере обустройства Государственной границы Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1309-р // СЗ РФ. 2008. N 38. Ст. 4334. 4. О создании в г. Москве Федерального государственного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы»: распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1308-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 22 декабря 2010 г. N 2357-р) // СЗ РФ. 2008. N 37. Ст. 4229. 5. О сотрудничестве в сфере развития пунктов пропуска через российско-китайскую государственную границу. URL: http://www. rosgranitsa. ru/ru/node/3141. 6. О Федеральном агентстве по обустройству Государственной границы Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 1 нояб. 2007 г. N 734 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 окт. 2008 г. N 759) // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5575. 7. Об определении заказчика-застройщика по объектам Федерального агентства по обустройству Государственной границы Российской Федерации: Приказ Росграницы от 26 марта 2009 г. N 44 // СПС «КонсультантПлюс». 8. Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 482 // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3381. 9. Пограничный словарь. М.: Акад. Федер. погран. службы РФ, 2002 [Электронный ресурс]. URL: http//www. ucheba. su/diktionary/word/3540.
