ОСОБЕННОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ НАДЛЕЖАЩЕГО ОТВЕТЧИКА ПО ДЕЛАМ О ВЗЫСКАНИИ УБЫТКОВ, ПРИЧИНЕННЫХ НЕЗАКОННЫМИ АКТАМИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
Е. С. ЛЕГАШОВА
Е. С. Легашова, главный государственный таможенный инспектор правового отдела Пулковской таможни.
Способы защиты гражданских прав
В последние годы в Российской Федерации прослеживается тенденция усиления защиты имущественных прав граждан и юридических лиц в порядке гражданского судопроизводства <1>. Такая форма защиты права является приоритетной, так как обеспечивает максимальное применение гарантий, установленных законодательством. ——————————— <1> Постановление VI Всероссийского съезда судей от 02.12.04 «О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. N 2. С. 5.
В статье 12 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) перечислены различные способы защиты гражданских прав: — признание права; — восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; — признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности; — применение последствий недействительности ничтожной сделки; — признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; — присуждение к исполнению обязанности в натуре; — возмещение убытков; — взыскание неустойки; — компенсация морального вреда; — прекращение или изменение правоотношений; — неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; — иные способы, предусмотренные законом. Самозащита права, указанная в данной статье, является формой, а не способом защиты и представляет собой «применение мер защиты управомоченными субъектами материально-правовых отношений самостоятельно без обращения в юрисдикционный орган» <2>. ——————————— <2> Вершинин А. П. Выбор способа защиты гражданских прав. СПб: Специальный юридический факультет по переподготовке кадров по юридическим наукам СПбГУ, 2000. С. 32 — 55.
При нарушении гражданских прав, возникающих из административных правоотношений (налоговых, таможенных и т. п.), основным и наиболее эффективным способом защиты является обращение в суд с заявлением о признании неправомерного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным. Применение такого способа защиты осуществляется в порядке гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Законодательно закрепленные определения акта, решения, действия соответствующего органа отсутствуют. Поэтому в настоящей статье под актами подразумеваются решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, фиксированные в форме официального документа, осуществляемые фактически, либо отказ от совершения действий.
Взыскание причиненных убытков
Согласно статье 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В соответствии со статьей 13 ГК РФ, в случае признания судом акта государственного органа недействительным и нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК РФ. С учетом содержания данной статьи можно сделать вывод о том, что законодатель предусмотрел в ней возможность заинтересованного лица реализовать последствия признания недействительности акта и, соответственно, взыскать причиненные убытки. В практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов нередко возникают сложности при решении вопроса о том, кто является надлежащим ответчиком по делам о взыскании убытков, причиненных незаконными актами таможенных органов. Это связано с субъектным составом спорного правоотношения таможенных органов, а также с порядком распределения и расходования бюджетных средств, установленным бюджетным законодательством, который непосредственно связан с исполнением решений судов по данной категории дел. При этом суды решают этот вопрос по-разному. В качестве ответчиков привлекаются соответствующие таможни, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ (далее — ГТК России), с марта 2004 года — Федеральная таможенная служба РФ (далее — ФТС России), каждый отдельно либо в качестве соответчиков по делу. Например, решением Сортавальского городского суда Республики Карелия от 14.01.04 убытки были взысканы с Сортавальской таможни, при этом иск о взыскании материального ущерба был предъявлен гражданином к Сортавальской таможне и Министерству финансов РФ. Суд посчитал, что надлежащим ответчиком по данному делу является Сортавальская таможня, и мотивировал это тем, что «в соответствии со статьей 455 Таможенного кодекса 1993 года (действовавшего на день имевших место взаимоотношений) таможенные органы несут ответственность за убытки и вред, причиненный лицам и имуществу вследствие своих неправомерных решений, действий или бездействий своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей» <3>. ——————————— <3> Архив Сортавальского городского суда Республики Карелия за 2004 год.
Арбитражный суд Калининградской области, рассмотрев дело по иску о взыскании убытков к Калининградской таможне, Министерству финансов РФ и ГТК России, 21.01.04 «решил: взыскать с Государственного таможенного комитета РФ за счет казны РФ основной долг… В иске к Министерству финансов РФ и Калининградской таможне отказать». Постановлением апелляционной инстанции от 14.04.04 указанное решение оставлено в силе, при этом суд уточнил резолютивную часть, заменив слова «основной долг» на слово «убытков» (дело N А21-1035/03-С1) <4>. ——————————— <4> Архив Арбитражного суда Калининградской области за 2004 год.
Московским районным федеральным судом Санкт-Петербурга 24.12.03 рассмотрено гражданское дело по иску гражданина к Пулковской таможне, ГТК России и Министерству финансов РФ о возмещении убытков. В результате рассмотрения суд принял решение, которым в иске к Пулковской таможне и к ГТК России отказал, а взыскал убытки с Министерства финансов РФ за счет казны РФ. Определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 19.02.04 решение Московского районного федерального суда Санкт-Петербурга от 24.12.03 оставлено без изменения, а кассационная жалоба Министерства финансов РФ — без удовлетворения (дело N 2-1009/03) <5>. ——————————— <5> Архив Московского районного федерального суда за 2003 — 2004 годы.
В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией. В статье 1069 ГК РФ уточняется, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту акта государственного органа, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <6> разъясняется, что «в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган». ——————————— <6> Российская газета. 1996. 13 августа. N 152.
Статьей 1071 ГК РФ установлено, что в случаях, когда в соответствии с ГК РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Согласно пункту 10 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ «главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации: по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности; по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности. Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета».
Определение государственного органа, управомоченного выступать от имени казны Российской Федерации
В качестве ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного актами таможенных органов, ранее должен был привлекаться Государственный таможенный комитет России как главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <7> ГТК России преобразован в Федеральную таможенную службу, при этом функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации (МЭРТ РФ). ——————————— <7> Российская газета. 2004. 12 марта. N 50.
Согласно статье 401 Таможенного кодекса РФ 2003 года (далее — ТК РФ) «таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему». Систему таможенных органов составляют: — Федеральная таможенная служба; — региональные таможенные управления; — таможни; — таможенные посты. В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 года N 443 <8>, МЭРТ РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной таможенной службы (далее — ФТС России). Последняя согласно пункту 5.16 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 года N 429 <9>, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций. ——————————— <8> Российская газета. 2004. 3 сентября. N 192. <9> Российская газета. 2004. 26 августа. N 183.
Изложенные выше положения позволяют сделать вывод о том, что в соответствии с действующим законодательством РФ сторонами по делам о взыскании убытков, причиненных незаконными актами таможенных органов, являются истец — лицо, которому причинены убытки, и ответчик — Российская Федерация в лице Федеральной таможенной службы РФ. Таким образом, складывается ситуация, когда в качестве ответчика выступает не причинитель вреда, а вышестоящий государственный орган, который является главным распорядителем бюджетных средств (в данном случае анализируются дела, в которых убытки причинены незаконными актами таможенных органов, за исключением самой ФТС), на который данная обязанность возложена законом. Чтобы быть субъектом правоотношения, в том числе и гражданско-процессуального, необходимо: «а) наличие нормы права, определяющей возможность участия в правоотношении данного лица; б) совершение данным лицом действия (бездействия), которое может рассматриваться в качестве юридического факта. Эти действия различны по характеру: для сторон — это подача иска; в) наличие процессуальной правосубъектности», то есть возможности иметь определенный законом комплекс процессуальных прав и обязанностей и способности своими действиями их осуществлять <10>. ——————————— <10> Толстой Ю. К. К теории правоотношения. С.3. Цитируется по: Чечина Н. А. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб: Издательский дом СПбГУ, 2004. С. 33.
ФТС России отвечает всем указанным требованиям для того, чтобы являться субъектом процессуальных отношений. Условия, определяющие возможность участия в конкретном процессе тех или иных лиц, зависят и от того, каков их статус в спорном материальном правоотношении. Каждое процессуальное правоотношение связано с предполагаемым спорным материальным правоотношением, именно оно составляет предмет судебной деятельности. Так, отношения между истцом и ответчиком — это отношения между субъектами предполагаемого спорного материального правоотношения. По делам о взыскании убытков — это отношения между лицом, у которого возникли убытки, и лицом, чьими решениями, действиями (бездействием) причинены убытки, либо лицом, на которое законом возложена обязанность их возместить. Однако в соответствии с абзацем 2 части первой статьи 1064 ГК РФ «законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда». В отношениях по возмещению вреда здесь будут выступать, с одной стороны, лицо, которое понесло убытки, а с другой — лицо, на которое законом возложена обязанность возместить причиненный вред. Таким образом, получается, что по делам о взыскании убытков, причиненных незаконными актами таможенных органов (за исключением ФТС России), истец не состоит в материальных правоотношениях с ФТС России. Федеральная таможенная служба России привлекается к участию в деле в качестве ответчика в процессуальном смысле. Полагаем, что существующее в настоящее время исключение из общего правила в отношении таможенных органов (как и в отношении иных государственных органов) связано с необходимостью осуществления дополнительной функции контроля со стороны ФТС России как главного распорядителя бюджетных средств. Привлечение в качестве ответчика лица, не состоявшего непосредственно в спорном материальном правоотношении с истцом, может отрицательно сказываться на процессе установления фактических обстоятельств по делу. На практике должностные лица ФТС России редко непосредственно участвуют при рассмотрении дела судом и, как правило, выдают доверенность на право выступать в суде от имени ФТС России должностным лицам региональных таможенных управлений и таможен. Кроме того, суды привлекают Министерство финансов РФ, ФТС России и соответствующие нижестоящие таможенные органы в качестве соответчиков по делу, а в резолютивной части решения удовлетворяют требования истца лишь в отношении одного из соответчиков, что является неправомерным и нецелесообразным и приводит к затягиванию рассмотрения дела в суде, так как связано с обеспечением явки всех соответчиков. Также представляется неправомерным привлечение Министерства финансов РФ в качестве ответчика по указанной категории дел, а тем более удовлетворение требований истца в отношении Министерства финансов РФ. Гражданским и бюджетным законодательством РФ установлено, что в качестве ответчика по таким делам выступает ФТС России. Изменение такого порядка прежде всего связано с внесением изменений в ГК РФ и Бюджетный кодекс РФ. Выяснение целесообразности таких изменений не является предметом настоящей статьи. Привлекая Министерство финансов РФ в качестве ответчика, суды ссылаются на то, что «вред, причиненный истцу таможенными органами, должен быть возмещен за счет казны РФ, от имени которой в силу требований статьи 1071 ГК РФ выступают соответствующие финансовые органы, и при таких обстоятельствах суд считает надлежащим ответчиком по делу Министерство финансов РФ. Ссылку представителя Министерства финансов РФ на то, что в качестве ответчика по делу привлекается ГТК России как главный распорядитель бюджетных средств для таможенных органов (на основании пункта 10 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ), суд не принимает во внимание ввиду того, что Бюджетным кодексом РФ регулируются правоотношения между субъектами бюджетных правоотношений, перечень участников бюджетного процесса приведен в статье 152 данного Кодекса, и физические лица в этом перечне не указаны, и потому к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы» (дело N 2-1009/03) <11>. Такая позиция поддерживается Санкт-Петербургским городским судом. ——————————— <11> Архив Московского районного федерального суда Санкт-Петербурга за 2003 год.
Между истцом и ответчиком возникают гражданские материальные правоотношения по возмещению причиненного вреда. На данные отношения бюджетное законодательство непосредственно не распространяется. Однако законодательством РФ установлено, что данный вред возмещается за счет казны Российской Федерации. Тогда встает вопрос об определении государственного органа, уполномоченного выступать в данных конкретных правоотношениях от имени казны Российской Федерации. Бюджетный кодекс, в свою очередь, регулирует бюджетные отношения между государственными органами и определяет их права и обязанности. Именно на этапе определения государственного органа, управомоченного выступать от имени казны Российской Федерации, и подлежит применению Бюджетный кодекс РФ в конкретных материальных правоотношениях. Министерство финансов РФ, в свою очередь, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на его содержание и реализацию возложенных на него функций <12>, и, соответственно, не может выступать ответчиком по делам о возмещении убытков, причиненных незаконными актами таможенных органов. ——————————— <12> Пункт 5.6 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 329. Российская газета. 2004. 31 июля. N 162.
Министерство финансов РФ и территориальные органы федерального казначейства лишь осуществляют работу по исполнению требований исполнительных листов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых им в органах федерального казначейства для учета средств федерального бюджета в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 года N 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» <13>. ——————————— <13> Российская газета. 2002. 18 сентября. N 176.
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о невозможности ни при каких условиях привлечения по данной категории дел в качестве ответчика Министерства финансов РФ и его территориальных органов в связи с тем, что для этого отсутствуют правовые основания, так как Минфин России не состоит в соответствующих материальных правовых отношениях с истцом. Таким образом, для устранения разногласий в правоприменительной практике при установлении надлежащего ответчика по рассматриваемой категории дел в соответствии со статьей 125 ГК РФ видится необходимым внести изменения в Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 года N 429, где четко указать на то, что Федеральная таможенная служба России выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) таможенных органов и их должностных лиц. Данное положение не противоречит действующему законодательству и снимет вопросы относительно возможности применения Бюджетного кодекса РФ в конкретных правоотношениях.
