Через тернии к государству за убытками
(Нам К.)
(«ЭЖ-Юрист», 2008, N 40)
ЧЕРЕЗ ТЕРНИИ К ГОСУДАРСТВУ ЗА УБЫТКАМИ
К. НАМ
Кирилл Нам, кандидат юридических наук, управляющий партнер адвокатского бюро «Форум».
Можно ли взыскивать с государства убытки, причиненные незаконными действиями субъекта власти, без предварительного судебного признания таких действий незаконными? Согласно существующему законодательству и правовой логике препятствий к этому нет. Однако судебная практика не всегда придерживается единообразия в этом вопросе.
Законодательное регулирование
Вопросы судебной защиты бизнеса от незаконных действий субъектов власти неоднократно поднимались как Президентом Российской Федерации, так и высшими судами. Компенсация, полагающаяся лицам, пострадавшим от таких незаконных действий, является составной частью данной проблемы. В рассматриваемой ситуации бизнес может защитить свои права двумя способами:
— признание незаконным акта, действия (бездействия) субъекта власти;
— возмещение вреда, причиненного незаконным актом, действием (бездействием) субъекта власти.
В ст. 12 Гражданского кодекса РФ, как и в других статьях ГК РФ (ст. ст. 13, 16, 1069), названные способы отнесены к самостоятельным способам защиты прав. Законодательство, регулирующее публично-правовые отношения (Налоговый кодекс, Таможенный кодекс), также предусматривает как возможность признания незаконными действий (бездействия) субъектов власти, так и возмещение вреда, причиненного указанными действиями.
Судебная практика
В сфере процессуального права возникают вопросы: можно ли эти два способа использовать в одном процессе одновременно, можно ли их использовать отдельно друг от друга и вообще какова их связь между собой? На практике здесь не существует единого подхода. Если с объединением двух требований в одном иске ясность имеется, то с возможностью удовлетворения иска о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) субъекта власти без соответствующего признания в суде таких действий незаконными, дело обстоит иначе. Здесь встречаются судебные акты, противоречащие, казалось бы, уже сложившейся судебной практике.
Согласно информационному письму Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или по представленным доказательствам и к участию в деле привлечены соответственно государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо этих органов, а также публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда.
Что касается возмещения убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) субъекта власти, без предварительного или одновременного признания судом таких действий (бездействия) незаконными, то подобного обобщения практики Высшим Арбитражным Судом не имеется.
В настоящее время в Высшем Арбитражном Суде РФ на рассмотрении находится проект постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, в котором поднимаются вопросы компенсации ущерба, причиненного чиновниками. В п. 18 проекта постановления сказано: «В соответствии с частью 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания соответствующих действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными».
Высший Арбитражный Суд РФ в своих решениях по конкретным делам также исходит из того, что для взыскания убытков, причиненных субъектом власти, не требуется предварительного судебного решения о признании соответствующего акта или действия (бездействия) недействительным/незаконным. Так, в Определении от 30.04.2008 N 5616/08 «Об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ» указано, что ссылка заявителя на отсутствие судебного акта, установившего незаконность действий судебного пристава-исполнителя, отклоняется, поскольку само требование о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями судебного пристава-исполнителя, связано с требованием о признании этих действий незаконными по основаниям возникновения и представляемым доказательствам.
Иными словами, ВАС РФ исходил из того, что ФАС ПО при удовлетворении иска правомерно признал действия судебного пристава-исполнителя незаконными. До недавнего времени аналогичной была позиция ФАС МО. В Постановлении от 17.07.2007 N КГ-А40/6672-07 ФАС МО по делу о взыскании убытков, причиненных незаконным бездействием государства, высказался следующим образом: «Бездействие государства выразилось в неисполнении обязанностей по компенсации МУПП «Саратовгорэлектротранс» указанных затрат, поэтому истец в силу ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вправе требовать от государства возмещения этих расходов как вреда, причиненного неправомерным бездействием государственных органов».
Однако недавно, рассматривая два абсолютно идентичных дела (N А40-11523/07-24-69 и N А40-51052/07-55-425), ФАС МО занял диаметрально противоположные позиции. Суть обоих дел заключается в требовании коммерческой организации возмещения убытков, причиненных незаконными действиями должностных лиц таможенного органа, за счет казны Российской Федерации. Обстоятельства дел аналогичны, в них участвуют одни и те же лица, различны только периоды времени, когда были понесены убытки. В деле N А40-11523/07-24-69 ФАС МО, отменив судебные акты первой и апелляционной инстанций и направив дело на новое рассмотрение, в Постановлении от 04.03.2008 N КГ-А40/14853-07 указал, что при новом рассмотрении суду первой инстанции следует установить наличие правовых оснований для проведения таможенного контроля. Другими словами, кассационная инстанция потребовала проверки законности действий таможенного органа по проведению таможенного контроля.
По делу N А40-51052/07-55-425, которое рассматривалось кассационной инстанцией позже дела N А40-11523/07-24-69, ФАС МО в Постановлении от 23.06.2008 N КА-А40/5262-08 в качестве одного из оснований для отказа в иске привел следующее: «Суды правомерно установили, что действия Московской западной таможни, связанные с осуществлением таможенного контроля, в порядке главы 7 ТК РФ заявителем не обжаловались и незаконными в установленном порядке не признаны».
Примечателен тот факт, что первое дело разбиралось в ФАС МО судьями, входящими в состав по рассмотрению гражданско-правовых дел, а второе — судьями, занимающимися административно-правовыми делами. Это дает основание сделать вывод о существовании в ФАС МО своего рода конфликта в подходах к одному вопросу между судьями-цивилистами и судьями-административистами. Подобная ситуация в рамках одного суда выглядит как минимум странной, а как максимум — недопустимой.
С другой стороны, здесь можно говорить о том, что судьи из административного состава, рассматривавшие второе дело, действовали полностью независимо и руководствовались только своим правосознанием. К сожалению, ни в одном, ни в другом постановлении не дается правового обоснования сделанным выводам. Конечно, точку в данном споре рано или поздно поставит Высший Арбитражный Суд РФ. Но до тех пор, пока этого не произойдет, у лиц, пострадавших от незаконных действий субъектов власти, не будет определенности в том, смогут ли они защитить свои имущественные права.
Здесь принципиальным является следующее. Срок давности по иску о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием), составляет три года, а по заявлениям об обжаловании действий (бездействия) субъектов власти — три месяца. Соответственно, если исходить из того, что для взыскания убытков необходимо предварительно признать незаконными действия (бездействие) субъекта власти, то лица, которые этого не сделали, лишаются права на взыскание убытков вообще, несмотря на то что собственно срок исковой давности для взыскания убытков составляет три года.
Кто прав?
Так какая же из позиций, существующих в настоящий момент в ФАС МО, может быть признана более обоснованной? Ответ на этот вопрос, как представляется, необходимо искать в природе данных способов защиты прав, а также в характере нарушения прав и законных интересов пострадавшего лица.
Почему законодатель в случае незаконных действий (бездействия) субъекта власти предусматривает два способа защиты прав и законных интересов пострадавшего лица? Видимо, потому что защиты могут требовать различные виды прав и интересов.
Способ защиты гражданских прав в виде признания незаконными действий субъекта власти выбирается заинтересованным лицом в случаях, когда такими действиями нарушаются его права на текущий момент или на будущее время. Например, неправомерные действия госоргана препятствуют осуществлению им какой-либо законной деятельности. В этом случае признание действий субъекта власти незаконными позволяет заинтересованному лицу далее осуществлять свою деятельность. Здесь главной целью заинтересованного лица является устранение препятствий — незаконных действий (бездействия) субъекта власти.
Если же лицо заинтересовано в возмещении убытков, причиненных ему незаконными действиями субъекта власти, то оно соответственно выбирает возмещение убытков как способ защиты своих прав. И оно в этом случае не обязано предварительно обращаться в суд с требованием признать действия субъекта власти незаконными.
В случае если лицу необходимо и устранить препятствия, незаконно чинимые в его деятельности, и возместить ущерб, нанесенный ему такими препятствиями, оно может обратиться в суд с двумя требованиями: о признании действий субъекта власти незаконными и о взыскании убытков, понесенных вследствие данных действий.
Таким образом, выбор того или иного способа защиты прав принадлежит только пострадавшему лицу. С точки зрения своего предназначения оба этих способа вполне самостоятельны и не зависят друг от друга.
Необоснованными являются доводы о том, что, поскольку возмещению подлежат убытки, причиненные только незаконными действиями субъекта власти, такая незаконность должна быть признана судом. При этом ссылки делаются на главу 24 АПК РФ, предусматривающую особый порядок признания действий (бездействия) субъекта власти незаконными. Представляется, что сторонники такого подхода пытаются частное распространить на общее. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, предусмотренный главой 24 АПК РФ, совершенно не означает, что любая оценка законности действий субъекта власти должна производиться только в порядке, установленном указанной главой. Этот порядок специально введен в АПК и призван регулировать определенную категорию судебных разбирательств.
Взыскание же убытков является гражданско-правовым спором, который рассматривается по общим правилам АПК. При рассмотрении иска о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями субъекта власти, суд самостоятельно оценивает действия соответствующих органов на предмет их законности.
Изложенное позволяет сделать вывод, что позиция, согласно которой лицо, пострадавшее от незаконных действий субъекта власти, вправе подать иск о возмещении убытков без предварительного или одновременного признания действий субъекта власти незаконными, более обоснованна с правовой точки зрения и полностью отвечает целям защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.
——————————————————————