(Романовская О. В.) («Спорт: экономика, право, управление», 2010, N 2)
ПРАВОВОЙ СТАТУС СПОРТИВНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. В. РОМАНОВСКАЯ
Романовская О. В., доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета, кандидат юридических наук.
Зимняя Олимпиада 2010 г., прошедшая в Канаде, показала, что есть еще в российском спорте огромное количество нерешенных проблем. Многие из них лежат в плоскости определения статуса спортивных федераций. Недаром Президент России Д. А. Медведев, давая оценку спортивным достижениям, высказался, что определенную долю ответственности должны взять на себя спортивные федерации. В то же время было указано, что нельзя спортивным федерациям, с одной стороны, требовать государственного финансирования, с другой — прятаться за общественный статус, когда речь идет о достижении спортивных результатов. Российское законодательство показывает, что статус спортивных федераций различного уровня отличается от статуса общественных объединений, что предопределяет особые отношения между ними и органами государственной власти. Это объяснимо, поскольку здоровье нации обозначено как одно из направлений национальной стратегии. И оно недостижимо без соответствующего развития физической культуры и спорта. Статья 13 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <1> устанавливает статус местных и региональных спортивных федераций, которые рассматриваются как общественные объединения в организационно-правовой форме — общественная организация. Закон предусматривает государственную аккредитацию региональных спортивных ассоциаций, которая проводится органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта. Отметим, что настоящий Закон отказался от такой модели объединения, как «с государственным участием». Порядок государственной аккредитации региональных спортивных федераций, осуществляемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утвержден Приказом Минспорттуризма РФ от 20 февраля 2009 г. N 49 <2>, в соответствии с которым государственная аккредитация включает в себя: ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 50. Ст. 6242. <2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 17.
а) объявление о государственной аккредитации; б) рассмотрение заявления о государственной аккредитации и экспертизу представленных документов; в) принятие решения о государственной аккредитации или об отказе в государственной аккредитации; г) принятие решения о приостановлении или отзыве государственной аккредитации. Представленная структурная характеристика государственной аккредитации не отвечает на главный вопрос: в чем предназначение государственной аккредитации? Означает ли она наделение каким-то государственным статусом? Или государственная аккредитация представляет собой форму государственного разрешения на определенные виды деятельности? Или что-то другое? Вообще аккредитация достаточно распространена в российском законодательстве, хотя официальное понятие практически отсутствует. Только ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <3> устанавливает: «…аккредитация — официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия». Однако следует отметить, что данное понятие используется только для целей упомянутого Федерального закона. Как отмечает Е. И. Спектор, «правовой режим аккредитации — один из многочисленных видов разрешительных административно-правовых режимов, распространяющий сферу своего действия на соблюдение субъектами аккредитации (юридическими и физическими лицами в разных отраслях общественной жизни) соответствия процесса и результатов их основной деятельности целям, установленным в их учредительных документах и отражающим специфику деятельности в соответствующей сфере (наука, средства массовой информации, медицинская деятельность, метрология, техническое регулирование, образование и т. д.), согласно правилам, принятым специализированным государственным аккредитующим органом» <4>. Автор рассматривает аккредитацию как государственный механизм управления, не заканчивающийся выдачей официальной бумаги. При аккредитации между государственным органом, осуществляющим государственную аккредитацию, и аккредитуемой организацией развиваются длящиеся правоотношения. Аккредитация расширяет правосубъектность организации, но одновременно организация подпадает под государственный контроль. Кроме того, аккредитацию следует отличать от лицензирования <5>, которому посвящен специальный Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <6>. В то же время единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, наподобие Закона о лицензировании, не существует. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. <4> Спектор Е. И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право и экономика. 2004. N 1. <5> См.: Савостин А. А. Лицензирование и аккредитация: антагонизм или сотрудничество? // Современное право. 2005. N 11. <6> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430.
Т. Е. Мельник считает, что введение государственной аккредитации означает установление специальной системы государственного контроля за деятельностью спортивных федераций <7>. В то же время ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает, что надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации. В этой же статье дан перечень органов, уполномоченных на ведомственный контроль. В ней нет ни Минспорттуризма России, ни аккредитации как вида контроля. Представляется, что говорить об аккредитации как форме контроля преждевременно. ——————————— <7> Мельник Т. Е. Государственный контроль за деятельностью спортивных федераций: правовые аспекты // Спорт: экономика, право, управление. 2008. N 3.
Ранее действовавший Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не определял количество аккредитованных организаций по одному и тому же виду спорта, хотя правоприменительная практика шла по пути «один регион — одна организация» (такая позиция поддерживалась и в юридической науке <8>). Сейчас Закон решил эту проблему однозначно: по одному виду спорта на территории субъекта РФ соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ обязан аккредитовать только одну региональную спортивную организацию. Такой же принцип действует в отношении общероссийских спортивных федераций. Кроме того, дополнительной гарантией недопущения создания альтернативных спортивных федераций является ст. 18 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», согласно которой реорганизация общероссийской спортивной федерации в форме выделения из нее одной или нескольких общероссийских спортивных федераций не допускается, если в результате такой реорганизации образуется общероссийская спортивная федерация, осуществляющая развитие того же вида спорта, развитие которого осуществляет реорганизуемая общероссийская спортивная федерация. В то же время международная практика знает о развитии конфликтов в различных видах спорта, в результате которых появлялись «новые версии» одного и того же вида спорта. Примером может служить одно из восточных единоборств — тхэквондо, у которого есть три разновидности: WTF, GTF, ITF. Кстати, только одна из них является олимпийской. ——————————— <8> Березов В. А. Аккредитация общественных объединений (федераций, союзов, ассоциаций по видам спорта): теория и практика // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 1. С. 13. Цит. по: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005.
В соответствии с Порядком государственной аккредитации региональных спортивных федераций для получения искомой аккредитации региональная спортивная федерация вместе с заявлением о государственной аккредитации представляет в орган по аккредитации пакет документов, часть из которых являются первичными документами любой организации (учредительные документы, выписка из ЕГР юридических лиц и т. д.). Ряд представляемых документов свидетельствуют об основной деятельности спортивной федерации. Как, например, проект положения о порядке отбора спортсменов для включения их в состав спортивной сборной команды субъекта РФ по виду спорта, развитие которого осуществляет региональная спортивная федерация, программа развития вида спорта, содержащая анализ состояния и планируемые мероприятия по развитию вида спорта на четырехлетний период. Необходимо также представить письменное согласование общероссийской спортивной федерации на государственную аккредитацию региональной спортивной федерации — для видов спорта, включенных во Всероссийский реестр видов спорта и развиваемых общероссийскими спортивными федерациями. Срок государственной аккредитации не может быть менее 1 года и более 4 лет. Региональная спортивная федерация признается аккредитованной в течение всего срока государственной аккредитации, если государственная аккредитация не приостановлена или не отозвана в соответствии с названным Порядком. Статья 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает статус общероссийских спортивных федераций: создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общероссийских спортивных федераций осуществляются в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом. Закон также исходит из общего правила, что по одному виду спорта на территории России может быть аккредитована в качестве общероссийской спортивной федерации только одна общественная организация. Порядок проведения государственной аккредитации Российской Федерацией общественных организаций для наделения их статусом общероссийских спортивных федераций утвержден Приказом Минспорттуризма РФ от 18 августа 2009 г. N 654 <9>. ——————————— <9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 46.
Порядок предусматривает, что государственная аккредитация по видам спорта, включенным в программу Олимпийских игр, осуществляется с учетом мнения Олимпийского комитета России. Сама аккредитация включает в себя объявление государственной аккредитации; рассмотрение заявления о государственной аккредитации и представленных документов; принятие решения о государственной аккредитации или об отказе в государственной аккредитации; принятие решения о приостановлении или отзыве государственной аккредитации. Срок государственной аккредитации составляет 4 года. Общественная организация признается аккредитованной в качестве общероссийской спортивной федерации в течение всего срока государственной аккредитации, если государственная аккредитация не приостановлена или не отозвана в соответствии с названным Порядком. Часть 3 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закрепляет требования, которым должна соответствовать общероссийская федерация: 1) официальное наименование организации должно отвечать требованиям, установленным законодательством РФ об общественных объединениях, и содержать указания на организационно-правовую форму (общественная организация), территориальную сферу ее деятельности (общероссийская), а также на вид или виды спорта, в целях развития которых создана такая организация; 2) в числе членов организации наряду с возможными иными членами общественной организации должны быть созданные и осуществляющие свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ региональные спортивные федерации, аккредитованные соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. В целях определения территориальной сферы деятельности общероссийской спортивной федерации учитываются ее структурные подразделения и (или) являющиеся ее членами аккредитованные региональные спортивные федерации. Порядок проведения государственной аккредитации Российской Федерацией общественных организаций для наделения их статусом общероссийских спортивных федераций увеличивает список требований. Так, для получения государственной аккредитации в Минспорттуризме необходимо представить: — проект правил вида спорта, развитие которого осуществляет общественная организация; — проект программы развития вида спорта, содержащей анализ состояния и планируемые мероприятия по развитию вида спорта на четырехлетний период; — проект положения о порядке отбора спортсменов для включения их в состав спортивной сборной команды Российской Федерации по виду спорта, развитие которого осуществляет общественная организация; — справку об источниках финансирования деятельности общественной организации, выполненных основных мероприятиях программы развития вида спорта, результатах выступления спортивной сборной команды Российской Федерации на Олимпийских (Паралимпийских, Сурдлимпийских) играх, чемпионатах, первенствах мира, Европы и другие документы. Приведенный перечень по своему характеру больше похож на лицензионные требования и условия. Еще большую схожесть с лицензированием показывают основания отказа в государственной аккредитации, каковыми являются: — наличие недостоверной информации в документах, представленных общественной организацией; — отсутствие аккредитованных региональных спортивных федераций более чем в половине субъектов Российской Федерации, за исключением видов спорта, для которых установлено, что они по сложности и другим особенностям не имеют возможности развиваться более чем в половине субъектов Российской Федерации; — несоответствие общественной организации требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к общероссийским спортивным федерациям; — неустранение общественной организацией нарушений, послуживших основанием для отзыва государственной аккредитации (в случае подачи заявления о государственной аккредитации общественной организацией, у которой ранее была отозвана государственная аккредитация); — принятие Министерством решения о государственной аккредитации другой общественной организации, осуществляющей развитие того же вида спорта, что и общественная организация, подавшая заявление о государственной аккредитации. Аналогичные основания предусмотрены в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности». Закон указывает, что с момента государственной аккредитации общественной организации она приобретает статус общероссийской спортивной федерации. Данная формулировка не совсем ясна. Получается, что вообще общероссийские спортивные федерации могут быть созданы только после государственной аккредитации. До этого момента они являются «рядовыми» общественными организациями. Таким образом, аккредитация является одним из условий государственной регистрации спортивной федерации, что Законом в общем-то не предусмотрено. Часть 5 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» дополнительно предусматривает: «Использовать в наименованиях юридических лиц словосочетание «общероссийская спортивная федерация» вправе только общественные организации после приобретения статуса общероссийской спортивной федерации. Общероссийская спортивная федерация вправе использовать в своем наименовании слово «союз» или слово «ассоциация», не являющиеся в этом случае указанием на ее организационно-правовую форму». Иными словами, без государственной аккредитации недопустимо создание общероссийских спортивных федераций. Исходя из этого, понятна логика ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», закрепляющей права и обязанности общероссийских спортивных федераций. В статье Закона ничего не говорится об аккредитованных федерациях, но это и не требуется, так как неаккредитованные вообще не могут быть созданы и осуществлять свою профессиональную деятельность. Закон устанавливает, что в члены общероссийских спортивных федераций в соответствии с их уставами могут быть приняты спортивные клубы независимо от организационно-правовых форм и их объединения, осуществляющие свою деятельность преимущественно в соответствующем виде или видах спорта. Перечень видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссийские спортивные федерации с возможным членством спортивных клубов и их объединений, указанных в настоящей части, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта с учетом мнения Олимпийского комитета России. В то же время напомним, что спортивные клубы могут создаваться и как коммерческие организации. Федеральный закон «Об общественных объединениях» не допускает членство в общественных объединениях иных юридических лиц, кроме самих общественных объединений. В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» только предусматривается, что не могут создаваться и действовать общероссийские спортивные федерации по национальным видам спорта. Общероссийские спортивные федерации открыты для вступления в них новых членов. Следует отметить, что Олимпийская хартия предъявляет специальные требования к национальным федерациям. Официальные разъяснения ее правил 28 и 29 указывают, что национальная федерация должна быть членом национального Олимпийского комитета, заниматься специфической и реальной спортивной деятельностью в своей стране и на международном уровне, в частности организуя и принимая участие в соревнованиях и осуществляя тренировочные программы для спортсменов. В этих же разъяснениях говорится о том, что НОК не должен признавать более одной национальной федерации для каждого вида спорта. Соответственно международные документы не предполагают процедуру государственной аккредитации, отдавая процедуру признания национальным олимпийским комитетам, а также вводя такую форму единения, как членство в указанном комитете. Представляется такой подход оправданным. В этом случае функции по государственной аккредитации, принадлежащие Минспорттуризму РФ, можно считать избыточными. ОКР, по-видимому, и так сможет выполнять функции по соблюдению принципов Олимпийской хартии через членство в нем общероссийских спортивных федераций. По-видимому, отказ от международной модели обусловлен тем, что ОКР признается общественной организацией. В этом случае нормы Федерального закона «Об общественных объединениях» не допускают обязательного членства и осуществления контроля со стороны общественной организации, когда его природа носит публичный характер. В такой ситуации видна непоследовательность законодателя. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» показывает, что ОКР обладает рядом специфических черт. Даже сам факт существования специального закона, который определяет статус конкретной общественной организации, указывает на ее неординарность. При анализе положений Устава ОКР также видно, что ряд его норм «не вписывается» в устоявшуюся модель регулирования статуса общественных организаций. Отношения между ОКР и общероссийскими спортивными федерациями также носят специфический характер. Например, Устав общероссийской спортивной организации «Федерация спортивного катания на коньках России» <10> предусматривает, что Федерация осуществляет свою деятельность в соответствии с российскими нормативными актами и Конституцией Международного союза конькобежцев (ИСУ), а также общепризнанными международными нормами и положениями. Федерация признана Олимпийским комитетом России, что необходимо по Конституции ИСУ для представления своего вида спорта на международной арене. Устав общероссийской общественной организации «Ассоциация гольфа России» <11> устанавливает, что ассоциация является основанным на членстве физкультурно-спортивным общественным объединением, созданным с целью развития, пропаганды, популяризации гольфа в Российской Федерации. Ассоциация осуществляет свою деятельность в соответствии с российскими нормативными актами, а также Уставами Международной федерации гольфа (International Golf Federation), Европейской ассоциации гольфа (European Golf Association), Ассоциации профессиональных гольфистов Европы (PGA of Europe). Ассоциация является членом Олимпийского комитета России. Ассоциация в соответствии с аккредитацией имеет право проводить официальные спортивные соревнования Российской Федерации, международные спортивные соревнования на территории Российской Федерации, мероприятия по подготовке к участию в международных спортивных соревнованиях и участию в них сборных команд Российской Федерации по гольфу, предусмотренные единым календарным планом физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий. Членство в ОКР для общероссийских спортивных федераций является условием их государственной аккредитации, а также основанием для признания международным спортивным сообществом. Необходимо отметить, что ОКР не выполняет функции «головной организации» по отношению к спортивным федерациям. Они не являются филиалами или представительствами ОКР. ——————————— <10> URL: http:// www. goldskate. ru/ federation/ index. shtml. <11> URL: http:// www. rusgolf. ru/ ustav. htm.
Сведения об общероссийских спортивных и региональных спортивных федерациях после их государственной аккредитации подлежат внесению в реестр общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Ведение реестра осуществляет Минспорттуризм России. Порядок ведения реестра общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций и предоставления сведений из этого реестра утвержден Приказом Минспорттуризма России от 20 февраля 2009 г. N 48 <12>. ——————————— <12> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 18.
Ранее действовавшие нормативные акты определяли специальную правосубъектность аккредитованных спортивных федераций. Сейчас ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закрепляет общие права и обязанности общероссийских спортивных федераций. Такое положение обусловлено тем, что сам Закон предполагает наличие только аккредитованных спортивных федераций (как выше это отмечалось). Согласно указанной статье общероссийские спортивные федерации обладают значительным объемом полномочий, многие из которых создают основу для утверждения о появлении новой отрасли — спортивного права. Главная особенность заключается в том, что правила и положения, обязательные для тренеров, спортсменов и судей, принимаются общественными организациями. Так, спортивные федерации разрабатывают правила соответствующих видов спорта, в которых в том числе могут отражаться спортивные санкции. С этими правилами можно ознакомиться на официальных сайтах спортивных федераций. Например, Правила соревнований по плаванию <13> утверждены Президиумом Всероссийской федерации плавания 17 февраля 2008 г. Спортивные федерации осуществляют аттестацию тренеров и спортивных судей, а также контроль за их деятельностью. Следует учитывать, что у федерации с судьями отношения не носят трудовой характер. Федерации также вправе отбирать и представлять спортсменов, тренеров и спортивных судей по соответствующим видам спорта на присвоение международными спортивными организациями званий и квалификаций. ——————————— <13> Всероссийская федерация плавания: URL: http:// www. russwimming. ru/ upload/ Pravila_ sorevnovanii_ po_ plavaniyu_ 2008_- _2010.doc (26 мая 2009 г.)/.
Понятно, что федерации обладают исключительными правами, выделяющими их профессиональную деятельность: — организовывать и проводить по соответствующему виду спорта чемпионаты, первенства и кубки России, разрабатывать и утверждать положения (регламенты) о таких соревнованиях, наделять статусом чемпионов, победителей первенств, обладателей кубков России; — обладать всеми правами на использование символики спортивных сборных команд по соответствующим видам спорта, за исключением государственной символики РФ; — осуществлять формирование, подготовку спортивных сборных команд России по соответствующим видам спорта для участия в международных спортивных соревнованиях и направлять их для участия в этих соревнованиях; — организовывать и проводить межрегиональные, всероссийские и международные официальные спортивные мероприятия по соответствующим видам спорта и др. В то же время содержание ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не отличается логичностью. Первая часть (как и наименование статьи) посвящена правам общероссийских спортивных федераций. Однако вторая часть указывает, что ряд полномочий осуществляют только общероссийские спортивные федерации, а остальные могут осуществляться иными физкультурно-спортивными организациями, созданными в виде некоммерческой организации. В этом случае непонятно наименование статьи, да и, как уже отмечалось, содержание статьи относится только к общероссийским спортивным федерациям. Часть 3 упомянутой ст. 16 Закона закрепляет обязанности общероссийской спортивной федерации, к которым относятся: — обеспечение развития соответствующих видов спорта в РФ; — обеспечение подготовки спортивных сборных команд России по соответствующим видам спорта; — участие в реализации Единого календарного плана межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий; — разработка требований и норм соответствующих видов спорта, квалификационных требований к присвоению соответствующих квалификационных категорий спортивных судей; — разработка и представление в Минспорттуризм России программ развития соответствующих видов спорта; — противодействие использованию допинговых средств и (или) методов в спорте, а также проявлениям любых форм дискриминации и насилия в спорте. Перечень обязанностей не исчерпывается данным Законом и может быть дополнен иными законодательными актами и уставом самой федерации. Подводя итог, можно сформулировать следующие выводы: 1. Местные, региональные, общероссийские спортивные федерации определены российским законодательством как общественные организации. В то же время вводится институт государственной аккредитации региональных и общероссийских спортивных федераций, правовая природа которой в Законе так и не определена. Последнее обстоятельство вызывает критические замечания, а также путаницу со смежными институтами, в частности с лицензированием. 2. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает, что по одному виду спорта на территории субъекта РФ соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ обязан аккредитовать только одну региональную спортивную организацию. Такой же принцип действует в отношении общероссийских спортивных федераций. 3. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусматривает, что с момента государственной аккредитации общественной организации она приобретает статус общероссийской спортивной федерации. Это обусловливает вывод, что общероссийские спортивные федерации могут быть созданы только после государственной аккредитации. До этого момента они являются «рядовыми» общественными организациями. Таким образом, аккредитация является одним из условий государственной регистрации спортивной федерации. В соответствии с Законом использование в наименованиях юридических лиц словосочетания «общероссийская спортивная федерация» допускается только после приобретения статуса общероссийской спортивной федерации. 4. Российское законодательство не предусматривает обязательное членство спортивных федераций в ОКР, в то же время членство в ОКР для общероссийских спортивных федераций является условием их государственной аккредитации, а также основанием для признания международным спортивным сообществом. Общероссийские спортивные федерации не являются филиалами или представительствами ОКР. Отсутствие аккредитации для физкультурно-спортивных объединений не является запретом на проведение общественных спортивных и оздоровительных мероприятий.
