(Федоркина В. В.) («Экологическое право», 2010, N 4)
ПРИРОДНЫЕ ЛЕЧЕБНЫЕ РЕСУРСЫ КУРОРТОВ: ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ <*>
В. В. ФЕДОРКИНА
——————————— <*> Fedorkina V. V. Nature medicinal resources health resorts: conception and peculiarities its use.
Федоркина В. В., консультант Департамента по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой Минюста России.
Наличие природных лечебных ресурсов является одним из главных признаков и условий организации и функционирования курорта как особо охраняемой природной территории. В статье освещается законодательство России о природных лечебных ресурсах. Автор считает, что посредством создания информационной базы данных всех природных и антропогенных рекреационных ресурсов можно получить полную информацию о располагаемых ресурсах и с помощью инструментов экологического мониторинга способствовать грамотному зонированию территории и, следовательно, более рациональному использованию природных лечебных ресурсов.
Nature medicinal resources are one of main indications and conditions of organization and functioning of health resort as especially guarding nature territory. The article deals with nature medicinal resources legislation of Russia. The author is supposed that by means of laying the information data base of all nature and antropogenic resources may receive full information on disposal resources and favour the competentive zoning of territory and more rational use of nature medicinal resources with the help of instruments of ecological monitoring.
Key words: nature objects, resources, medicinal, federal act.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты — один из видов особо охраняемых природных территорий. Курорт — это местность, обладающая рядом элементов природного происхождения, комплекс которых образует особое природное явление. Для того чтобы определенная местность могла быть признана курортом в правовом смысле, она должна обладать такими качественными особенностями природного происхождения, которые делают ее пригодной для использования в лечебных целях благодаря наличию целебных свойств. Наличие природных лечебных ресурсов является одним из главных признаков и условий организации и функционирования курорта как особо охраняемой природной территории. В свою очередь, определение особенностей их использования является важной составляющей правового режима курортов. Основой курортной отрасли нашей страны является совокупность всех выявленных и учтенных на ее территории курортов (курортных регионов), лечебно-оздоровительных местностей и их природных лечебных ресурсов, что в соответствии с Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» <1> (далее — Федеральный закон N 26-ФЗ) составляет курортный фонд Российской Федерации. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 379-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 46. Ст. 5554; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6455.
Статья 1 Федерального закона N 26-ФЗ определяет природные лечебные ресурсы как минеральные воды, лечебные грязи, рапу лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. При этом в Федеральном законе не конкретизировано, что понимается под другими природными объектами и условиями. Данный пробел устранен Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации <2> (далее — Постановление Правительства N 1425). В данном нормативном правовом акте определены природные ресурсы (объекты), имеющие лечебное значение и предназначенные для отдыха и лечебно-оздоровительных целей, которые также подлежат защите в пределах округов санитарной (горно-санитарной) охраны: это природные газы и пар; бишофит, нафталан, озокерит, глина, соли и другие полезные ископаемые, отнесенные к категории лечебных; акватории морей, озер, рек и других водных объектов, пляжи и прилегающие к ним территории; леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения». С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 909 и от 19 июля 2006 г. N 449 // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5798; 2002. N 52 (ч. 2). Ст. 5218; 2006. N 30. Ст. 3408.
Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. В соответствии с Приказом Минздрава РФ от 16 сентября 2003 г. N 445 <3> проведение научных исследований по установлению лечебных свойств природных лечебных ресурсов, других природных объектов и условий и разработка бальнеологических заключений возложены на Российский научный центр восстановительной медицины и курортологии Минздрава России, Государственный научно-исследовательский институт курортологии Минздрава России, а также на Научно-исследовательский центр курортологии и реабилитации Черноморского зонального управления специализированных санаториев Минздрава России. Проведение лабораторных исследований по установлению лечебных свойств природных лечебных ресурсов с участием врачей-специалистов и разработка бальнеологических заключений разрешены ГУП «Лечминресурсы» Минздрава России. ——————————— <3> См.: Приказ Минздрава РФ от 16 сентября 2003 г. N 445 «Об установлении лечебных свойств природных лечебных ресурсов, других природных объектов и условий» // Документ официально опубликован не был.
Исторически развитие курортов началось с использования гидроминеральных ресурсов, к которым относятся минеральные воды и лечебные грязи. Отнесение минеральных вод и лечебных грязей к категории лечебных производится на основании бальнеологических заключений об их составе и лечебном применении. Под лечебными минеральными водами понимаются подземные воды, оказывающие на организм человека лечебное действие, обусловленное повышенным содержанием полезных биологически активных компонентов, их ионным или газовым составом или общим ионно-солевым составом воды. Особенности лечебных минеральных вод состоят в их минерализации, сложном химическом составе, повышенной температуре и т. п. <4>. ——————————— <4> См.: Поляков В. А. Правовая охрана курортов в СССР: Дис. … канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970. С. 131.
Лечебные грязи являются вторым по значимости природным лечебным фактором, широко используемым в России, и имеют также длительную историю бальнеологического использования. Лечебными грязями, или пелоидами (от греч. слова «пелос» — ил, глина), называются природные коллоидальные органоминеральные образования (иловые, торфяные, сопочные), обладающие высокой пластичностью, теплоемкостью и медленной теплоотдачей, содержащие биологические активные вещества (соли, газы, витамины, ферменты, гормоны и др.) и живые микроорганизмы, возникающие в естественных условиях под влиянием геологических процессов. Лечебные грязи представляют собой осадки различных водоемов, торфяные отложения болот, извержения грязевых вулканов и другие природные образования, состоящие из воды, минеральных и органических веществ в виде однородной тонкодисперсной пластичной массы, применяемой для целей грязелечения в нагретом состоянии. Грязи образуются под влиянием геологических, климатических, гидрогеологических, биологических и других природных факторов. Близкие к грязям по методике лечебного применения природные образования, такие, как озокерит, парафин, различного рода глины, отличаются от грязей отсутствием или малым содержанием свободной воды, живых микроорганизмов или органических веществ и других компонентов, являются средством самостоятельных видов терапии (парафинолечение, озокеритолечение, глинолечение) и имеют свои бальнеологические критерии оценки. Порядок использования природных лечебных ресурсов установлен Федеральным законом N 26-ФЗ и имеет свои особенности. Во-первых, природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью в силу указанного Закона. Во-вторых, Федеральным законом N 26-ФЗ установлено строго целевое использование этих ресурсов, и в-третьих, разработка природных лечебных ресурсов осуществляется специализированными предприятиями и организациями, имеющими лицензии на этот вид деятельности. Кратко остановимся на каждой из них. Конституция Российской Федерации <5> (далее — Конституция РФ) в ст. 9 устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. ——————————— <5> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.
В соответствии с Конституцией (п. «о» ст. 71) основополагающее регулирование института федеральной собственности содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ). Отнесение государственного имущества к федеральной государственной собственности должно устанавливаться федеральным законом. Пункт 2 ст. 214 ГК РФ закрепил презумпцию принадлежности земли и других природных ресурсов к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Остаточный принцип в отношении права собственности на землю и другие природные ресурсы, закрепленный в п. 2 ст. 214 ГК РФ, не соответствует основным направлениям в развитии современного законодательства в данной сфере. Так, он вообще не распространяется на недра, которые в соответствии со ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» <6> объявлены государственной собственностью. Также и природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью согласно ст. 9 Федерального закона N 26-ФЗ. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадлежать на праве собственности субъектам Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). ——————————— <6> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.
Конституция Российской Федерации относит природопользование и охрану окружающей среды к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение государственной собственности производится на основании федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 214 ГК РФ). Содержание права государственной собственности на природные лечебные ресурсы определяется федеральным законом на основании ГК РФ. Закона, который бы относил государственное имущество к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации, на сегодняшний день нет, поэтому руководствуются Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <7>, согласно которому охраняемые или особым образом используемые природные объекты (в том числе курорты, имеющие общереспубликанское значение) относятся исключительно к федеральной собственности. ——————————— <7> См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». С изм. и доп., внесенными Постановлениями ВС РФ от 23 мая 1992 г. N 2824-1, от 27 января 1993 г. N 4375-1 и от 21 июля 1993 г. N 5475-1 и Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 15-П // ВСНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89; 1992. N 22. Ст. 1185; 1993. N 6. Ст. 191; 1993. N 32. Ст. 1261; ВКС РФ. 1994. N 4 — 5.
Попытка определить правовые принципы выделения федеральных природных ресурсов и разрешить проблему собственности была предпринята в Указе Президента Российской Федерации «О федеральных природных ресурсах» <8> (ныне не действует). В основу разграничения государственной собственности на природные ресурсы в Указе был положен принцип их общегосударственного значения. ——————————— <8> См.: Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2144 «О федеральных природных ресурсах» // САПП РФ. 1993. N 51. Ст. 4932.
Принятый в 1994 г. Указ Президента Российской Федерации «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» <9> одобрил инициативу Администрации Краснодарского края об отнесении ряда природных ресурсов побережий Черного и Азовского морей к федеральным природным ресурсам. Правительством Российской Федерации был утвержден Перечень природных объектов побережий Черного и Азовского морей <10>, относящихся к федеральным природным ресурсам. Так, курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов Анапы, Геленджика и Сочи были отнесены к особо охраняемым природным территориям (природным объектам) побережий Черного и Азовского морей, имеющим федеральное значение. ——————————— <9> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1994 г. N 1470 «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей». С изм. и доп., внесенными Указом Президента РФ от 1 марта 1996 г. N 302 // СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1190; 1996. N 11. Ст. 1022. <10> См.: распоряжение Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. N 591-р «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 2064.
Природные лечебные ресурсы курортов, равно как и другие природные объекты, являющиеся объектами федеральной собственности, предоставляются только в пользование санаторно-курортным учреждениям, организациям и гражданам. Минеральные воды, лечебные грязи, другие полезные ископаемые, отнесенные к категории лечебных, используются организациями и индивидуальными предпринимателями для лечения и профилактики заболеваний. Минеральные воды могут использоваться также для промышленного розлива, а лечебные грязи — для пакетирования. Использование природных лечебных ресурсов для других целей, как правило, не допускается. Использование других полезных ископаемых, относимых к категории лечебных, в зависимости от того, являются ли они жидкими (бишофит, нафталан и др.) или твердыми (озокерит, глины и др.), осуществляется в соответствии с требованиями, установленными для минеральных вод или лечебных грязей. Критерии оценки качества для каждого из этих видов полезных ископаемых устанавливаются отдельно при разработке бальнеологических заключений. Природные ресурсы используются в лечебных целях в соответствии с условиями лицензий, предоставляемых на каждый вид такой деятельности. В случае нарушения установленных правил использования природных лечебных ресурсов право пользования ими может быть прекращено, приостановлено или ограничено. В соответствии с Федеральным законом N 26-ФЗ месторождения минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов разрабатываются лицами, имеющими соответствующие лицензии на эти виды деятельности. Технические требования к составлению и реализации проектов разработки месторождений лечебных минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (бишофита, нафталана, озокерита и других), к их охране от загрязнения, порчи и преждевременного истощения установлены Постановлением Госгортехнадзора РФ «Об утверждении Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей» <11>. ——————————— <11> См.: Постановление Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. N 72 «Об утверждении Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей». Зарегистрировано в Минюсте РФ 17 июня 2003 г. N 4698 // Рос. газ. N 118. 2003. 19 июня.
Разработка месторождений должна производиться в соответствии с согласованными с органами Госгортехнадзора России техническими проектами (дополнениями и изменениями к ним), включающими технологические схемы, проекты на бурение и переоборудование скважин, капитальные ремонты и ремонтно-восстановительные работы, консервацию и ликвидацию скважин, строительство и реконструкцию каптажных сооружений, иную проектную документацию на пользование участками недр, а также соответствующие технические задания на проектирование. Технические методы и объемы добычи и использования природных лечебных ресурсов, нормы потерь и способы сохранения и улучшения лечебных свойств указанных ресурсов при эксплуатации устанавливаются технологической схемой разработки и использования природных ресурсов. Технологическая схема составляется в целях обеспечения гидрогеологически обоснованной, технически и экономически рациональной, безопасной эксплуатации месторождений минеральных вод. При разработке месторождений полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, должно быть обеспечено рациональное использование и их охрана, соблюдение нормативов потерь и сохранение лечебных свойств при их добыче. Объемы добываемых минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, лимитируются утвержденными по промышленным категориям запасами и сроками их эксплуатации. Технические методы, применяемые при эксплуатации указанных природных лечебных ресурсов, основываются на технологических схемах их разработки. Качество природных лечебных ресурсов регламентируется специальными медицинскими заключениями, определяющими кондиционное содержание полезных и вредных для человека компонентов. В соответствии со ст. 11 Федерального закона N 26-ФЗ технология добычи и использования минеральных вод, лечебных грязей, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории природных лечебных ресурсов, должна гарантировать защиту месторождений от преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств. Согласно п. 1 ст. 32 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» <12> в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. ——————————— <12> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 244-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 379-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5742; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6455.
Так, в соответствии со ст. 16 Федерального закона N 26-ФЗ охрана природных лечебных ресурсов осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Таким образом, деятельность по охране природных ресурсов курортов можно отнести к одной из наиболее важных отраслей охраны природы, которая должна быть направлена не на какой-либо один ее компонент, а на природный комплекс в целом. При этом необходимо учитывать состояние и проводить комплексную оценку отрицательных последствий антропогенных воздействий на всю территорию курорта как единую экологическую систему. Сюда включается состояние почвенного покрова, рельефа, водоемов, пляжей, лесов и зеленых насаждений, ландшафта, геологической среды, микроклимата и в целом всего того, что составляет уникальную среду курорта. Также необходимо посредством создания информационной базы данных всех природных и антропогенных рекреационных ресурсов, в том числе и уникального характера, получить полную информацию о располагаемых ресурсах, что вкупе с применением инструментов экологического мониторинга будет способствовать грамотному зонированию территории и, следовательно, более рациональному их использованию.
