(Путило Н. В.) («Журнал российского права», 2010, N 10)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН: НА ПОРОГЕ ПЕРЕМЕН
Н. В. ПУТИЛО
Путило Наталья Васильевна — заведующая отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В статье дана характеристика современного состояния законодательства об охране здоровья граждан на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Выявлены основные тенденции развития и обозначены проблемы правового регулирования отношений по охране здоровья граждан.
Ключевые слова: охрана здоровья граждан, концепция, законодательство, лекарственное обеспечение, виды медицинских услуг, систематизация законодательства.
Legislation of the Russian Federation on health protection of citizens: on the treshold of change N. V. Putilo
The article characterizes the current state of legislation on health care at the federal level and the level of the Russian Federation. The main tendencies of development and identified the problems of legal regulation of the health of citizens.
Key words: health of citizens, concept, legislation, drug provision, the types of medical services, the systematization of legislation.
Законодательство об охране здоровья граждан — достаточно молодая отрасль законодательства: ее оформление в качестве таковой произошло после принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении от 19 декабря 1969 г. <1>, хотя нормативное правовое регулирования отношений по охране здоровья населения в России достаточно активно осуществлялось со второй половины XIX в. Заметим, что выявление столь долгой истории медицинского законодательства возможно лишь при его рассмотрении как комплексного феномена, сочетающего в себе не только акты, касающиеся непосредственно отношений между врачом и пациентом, но и акты, имеющие публичную природу <2>. В противном случае следует согласиться с позицией о том, что специальное правовое регулирование в области медицины и здравоохранения стало создаваться лишь тогда, когда выявилось, что новые формы нетрадиционного вмешательства в человеческий организм отличаются трудностями правового характера <3>. ——————————— <1> Подробнее о становлении медицинского законодательства и его месте в системе отраслей российского законодательства см.: Путило Н. В. Концепция развития законодательства о здравоохранении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 657 — 676. <2> Подробнее см.: Сальников В. П., Стеценко С. Г. Законодательная регламентация медицинской деятельности в России во время правления Петра I // Правоведение. 2001. N 4. С. 219 — 220. <3> См.: Дргонец Я., Холлендер П. Современная медицина и право / Пер. со словац. М., 1991. С. 8.
В советский период правовое регулирование медицинской деятельности осуществлялось посредством преимущественно норм административного права. Однако и право социального обеспечения содержало значительный массив норм в части безалиментарного предоставления медицинских услуг и лекарственного обеспечения. Не случайно В. Д. Попков не только отмечал тесную связь между деятельностью государства по охране здоровья и деятельностью по социальному обеспечению граждан, но и включал здравоохранение в систему социального обслуживания <4>. ——————————— <4> См.: Попков В. Д. Деятельность Советского государства в области здравоохранения. М., 1962. С. 53 — 54, 60 — 61.
Современное российское законодательство об охране здоровья граждан, как это следует из ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан (далее — Основы), включает в себя как законодательные <5>, так и подзаконные акты федерального и регионального уровней. Акты органов местного самоуправления не выделены в Основах (ст. 3, 8) в качестве отдельного источника, однако муниципалитеты в настоящее время принимают значительное количество нормативных актов в сфере оказания медицинской помощи (это не противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 43 которого в системе муниципальных правовых актов выделяет нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования). ——————————— <5> В настоящее время количество законодательных актов федерального уровня приближается к 20 актам. Наиболее важные среди них: Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», Федеральные законы от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств».
Если следовать Плану законопроектных работ Правительства РФ на 2010 г. <6>, то законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан находится на пороге революционных преобразований. Впервые за последние 10 лет в течение одного года должны быть разработаны и приняты пять законодательных актов, либо законодательно в виде самостоятельного акта закрепляющие новые правовые институты (биомедицинские технологии в медицинской практике, защита прав пациентов, страхование профессиональной ответственности врачей при оказании медицинской помощи), либо предлагающие новую редакцию важнейших из действующих актов (об обязательном медицинском страховании, об охране здоровья граждан). ——————————— <6> См.: распоряжение Правительства РФ от 23 декабря 2009 г. N 2063-р «Об утверждении Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 год».
В случае реализации этих мер произойдет изменение структуры законодательства о здравоохранении. Обособление на уровне федеральных законов института биомедицинских технологий, института защиты прав пациентов, института страхования профессиональной ответственности врачей при одновременной корректировке уже существующих и уже достаточно развитых институтов в результате принятия «новой версии Основ» способно существенным образом повысить качество правового регулирования. Однако эта задача будет решена лишь в случае обновления, модернизации всех основных институтов законодательства об охране здоровья граждан. Наибольшего внимания, на наш взгляд, требует институт медицинской помощи, нуждающийся в отграничении от смежных институтов (первая помощь и помощь при спасении жизни и здоровья, целительство) и внутренней систематизации (виды медицинской помощи, соотношение медицинской помощи и медицинских услуг и т. д.). Одна из острейших проблем — установление ясной (с точки зрения правовых последствий) классификации медицинских услуг, и особенно установление критериев выделения высокотехнологичной медицинской помощи. В настоящее время эти критерии малонаучны и привязаны в основном к объему и источникам финансирования. Конституция РФ не содержит никаких ответов на вопрос, какие виды медицинской помощи существуют и какие из них должны быть гарантированно бесплатными для населения. Между тем в конституциях некоторых государств этот вопрос решен иначе: на основе конституционных норм можно сделать какой-либо вывод о структуре и системе медицинской помощи. Например, согласно п. 12 ч. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. к ведению федерации отнесены санитарная служба, скорая помощь, финансирование лечебных учреждений, санаториев, курортов и целебных источников. Несмотря на существенное изменение правового регулирования института лекарственных средств вследствие принятия Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», преждевременно было бы считать, что проблемы регулирования отношений в связи с обращением лекарственных средств решены. Институт лекарственных средств нуждается в дальнейшем отграничении от института медицинской техники и изделий медицинского назначения. Практически отсутствует законодательное регулирование отношений по лекарственному обеспечению граждан. Действующие специальные акты, регулирующие вопросы получения и потребления лекарств гражданином (пациентом), оставлены указанным Федеральным законом без внимания. Между тем в Основах вопросы лекарственного обеспечения граждан не урегулированы: ряд предписаний Основ, определяя организацию лекарственного обеспечения как самостоятельное полномочие органов, не раскрывает содержания самой деятельности, которую следует организовывать, а содержание ст. 44 «Обеспечение населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами» сведено лишь к определению органа власти, занимающегося контролем за качеством лекарственных средств, иммунобиологических препаратов, дезинфекционных средств и изделий медицинского назначения. В связи с этим представляется, что главные параметры и основные принципы лекарственного обеспечения граждан Российской Федерации должны быть установлены на уровне закона <7>, принятого в целях развития и конкретизации основных положений, закрепленных в Основах с учетом принципов и норм законодательства о лекарственных средствах. ——————————— <7> Это означает регулирование прав и свобод граждан, а в силу предписаний ст. 55 Конституции РФ оно возможно лишь на уровне закона, но никак не акта подзаконного характера.
Нуждается в корректировке и регулирование с учетом того или иного заболевания. Так, в законодательстве Российской Федерации об охране здоровья граждан права граждан, больных сахарным диабетом, и соответствующая им система государственных гарантий, включая обязанности государственных и муниципальных органов, урегулированы ст. 41 Основ, устанавливающей лишь общие параметры медико-социальной помощи для социально значимых заболеваний, и Федеральной целевой программой «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 — 2011 годы)», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10 мая 2007 г. N 280, в то время как существует достаточно интересная модель на международном уровне <8>. ——————————— <8> Модельный закон об основах медико-социальной защиты граждан, больных сахарным диабетом (принят в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением N 24-7 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ), в отдельной статье закрепляет основные права граждан, больных сахарным диабетом (предусмотрено закрепление в национальном законодательстве права на профилактику тяжелых осложнений сахарного диабета, принципа доступности схем ведения и лечения диабета, включая право на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами и средствами самоконтроля, право на обучение основам компенсации диабета и т. д.).
С учетом слишком общего характера норм, существующих на законодательном уровне, а также практической направленности и временной ограниченности программно-целевого метода регулирования, необходимости реализации принципа «Права граждан устанавливаются законом» считаем перспективным направлением правового регулирования совершенствование правовых институтов, обособляющих правовые нормы в связи с наиболее распространенными и опасными для общества заболеваниями. При этом возможны два варианта: первый — выделение в Основах специальных статей, второй — принятие самостоятельных федеральных законов. Второй вариант в большей мере соответствует сложившейся практике регулирования данной сферы (имеются в виду Федеральные законы от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»). Однако недостаток данной правовой модели состоит в том, что помимо конкретики правового регулирования, исходящей из специфики заболевания и его лечения, взаимоотношений лиц, страдающих этим заболеванием, с окружающим миром, в подобных законах имеется много дублирующих и декларативных норм, положений, лишенных «юридической нагрузки». Важнейшее направление правового регулирования отношений по охране здоровья граждан — полноценное урегулирование правового статуса медицинских работников. В настоящее время буквальное толкование предписаний Основ требует двойного лицензирования одной и той же деятельности. Согласно ст. 5.1, 37.1 для того, чтобы осуществлять медицинскую деятельность, медицинские организации обязаны иметь лицензию, но и медицинские работники этих организаций, согласно ст. 54 Основ, могут заниматься медицинской деятельностью лишь при наличии ряда условий: высшее или среднее медицинское или фармацевтическое образование в Российской Федерации; диплом и специальное звание; сертификат специалиста; лицензия на осуществление медицинской или фармацевтической деятельности. Один из векторов развития законодательства о здравоохранении — восприятие и конкретизация на отраслевом уровне норм и институтов, выступающих в качестве общих по отношению к нормам и институтам большинства иных отраслей. Так, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» создал общие правовые основы для возникновения данных организаций, закрепив на законодательном уровне нормы, образующие их правовой статус. Однако появление саморегулируемых организаций требует, на наш взгляд, как глубокого изучения возможностей их функционирования в сфере здравоохранения, так и принятия соответствующих актов, обеспечивающих их деятельность (практика показывает, что если создание саморегулируемых организаций изначально до принятия указанного Федерального закона не было предусмотрено в законе, то после вступления его в силу в те или иные отраслевые законы вводятся отдельные статьи или даже главы о саморегулируемых организациях в конкретной сфере <9>). Полагаем, что в сфере здравоохранения саморегулируемые организации по профессиональному признаку могут участвовать в выдаче лицензий, контроле за деятельностью медицинских работников, вплоть до лишения их права заниматься медицинской деятельностью и т. п. ——————————— <9> Например, в связи с принятием Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» указанный Кодекс был дополнен гл. 6.1 «Саморегулирование в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства».
Среди внешних факторов, влияющих на развитие института медицинской помощи, необходимо отметить становление комплексного межотраслевого института социальных услуг и потребность в связи с этим корреляции между «материнским» институтом социальных услуг и входящим в него в качестве составной части институтом медицинских услуг. В ранее разрабатывавшихся прогнозах развития законодательства об охране здоровья граждан указывалось на неизбежное возникновение проблем в смежных, пограничных областях <10>. Прошедшие годы показали правильность прогноза: так, до сих пор не решен вопрос об отграничении медицинских услуг от социального обслуживания. Переводя медицинские услуги в разряд социального обслуживания, региональный законодатель не учитывает, что эти два вида услуг имеют разные правовые режимы: первые конституционно гарантированы как бесплатно оказываемые в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ), вторые могут частично оплачиваться гражданами и являться гарантированно бесплатными для лиц, чей доход ниже прожиточного минимума. ——————————— <10> См.: Путило Н. В. Концепция развития законодательства о здравоохранении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 657 — 676.
В отличие от федерального уровня регулирования, где крупные изменения для системы законодательства об охране здоровья граждан (включая принятие законов, «возглавляющих» базовые институты или подотрасли) будут датированы 2010 — 2011 гг., на уровне субъектов Федерации за последние пять лет произошли крупные изменения. Можно говорить о нескольких вполне сформировавшихся тенденциях. 1. Примерно в трети регионов <11> либо отсутствуют общие законы о здравоохранении, либо регулирование осуществляется с помощью региональных программ. В этих субъектах, как правило, система законодательства о здравоохранении сформирована весьма сложно: есть массив федерального законодательства и лишь отдельные акты, дополняющие федеральное регулирование. Ввиду того что федеральный массив сквозь перечень актов субъекта РФ «не виден», создается ощущение, что собственные законы принимаются бессистемно, нет исходных начал и связей, координации между актами. ——————————— <11> Чукотский автономный округ, Республика Хакасия, Красноярский край, Калининградская, Калужская, Архангельская, Астраханская, Вологодская, Иркутская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Псковская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Томская, Челябинская, Тамбовская, Сахалинская области.
2. После 2004 г. в значительном количестве субъектов РФ <12> приняты самостоятельные законы о здравоохранении (об охране здоровья). В отличие от федерального уровня на региональном уровне можно выделить явственные признаки процесса систематизации законодательства. Так, например, новый Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 января 2007 г. N 12-ЗАО «О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе» — результат кодификационных процессов (объединение в одном законе нескольких ранее существовавших актов с параллельным появлением новых норм и изменением содержания старых норм). ——————————— <12> Республики Дагестан, Марий Эл, Мордовия, Чеченская, Чувашская Республики, Амурская, Брянская, Владимирская, Кемеровская, Кировская, Курская, Новосибирская, Омская, Орловская, Ростовская, Смоленская, Московская, Ленинградская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра.
3. Следующая тенденция заключается в отказе от ранее существовавших на региональном уровне законов — дублей федеральных Основ. Так, Закон Ставропольского края от 6 декабря 2005 г. N 62-кз «Об организации здравоохранения в Ставропольском крае» в отличие от ранее действовавшего краевого Закона о здравоохранении не закрепляет общую модель всей системы охраны здоровья на региональном уровне, а имеет намного более узкий предмет регулирования — организация здравоохранения. Подобные цели преследовали законотворческие органы и иных субъектов РФ <13>. ——————————— <13> Закон Хабаровского края от 29 декабря 2004 г. N 236 «Об организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Хабаровского края» отменил Закон Хабаровского края от 2 октября 2002 г. N 61 «Об основах охраны здоровья жителей Хабаровского края». Законом Новгородской области от 5 ноября 2004 г. N 326-ОЗ был признан утратившим силу Закон от 4 февраля 1997 г. N 82-ОЗ «Об организационно-правовых и финансовых основах системы здравоохранения области». Законом Тамбовской области от 23 июня 2006 г. N 58-З было прекращено действие Закона Тамбовской области от 22 января 1999 г. N 46-З «О здравоохранении в Тамбовской области».
Без какой-либо замены Законом Саратовской области от 29 декабря 2004 г. N 127-ЗСО «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Саратовской области» был признан утратившим силу Закон Саратовской области о здравоохранении. В связи с вступлением в силу Закона Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 37-ПК «О признании утратившими силу отдельных законов в сфере здравоохранения» утратил силу Закон Пермской области от 14 июня 1996 г. N 467-74 «Об охране здоровья населения Пермской области». Как было отмечено ранее, на региональном уровне появились общие законы, отражающие следующий по сравнению с Основами этап развития законодательства об охране здоровья граждан — этап, отличающийся критическим переосмыслением опыта действия первых актов, появлением новых институтов, пересмотром содержания действующих с учетом расширения и изменения предмета регулирования <14>. Примерами законов субъектов РФ, относящимися к этому этапу, можно считать Закон Мурманской области от 9 февраля 2005 г. N 593-01-ЗМО «О мерах по охране здоровья граждан Российской Федерации, проживающих на территории Мурманской области», Закон Республики Карелия от 6 июня 2005 г. N 876-ЗРК «О некоторых вопросах деятельности государственной системы здравоохранения». Эти и подобные законы <15> уже не ориентированы на воспроизведение федеральных норм, а отражают поиск специфики правового регулирования в регионе. ——————————— <14> См.: Путило Н. В. Законодательство субъектов Российской Федерации о здравоохранении // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 75 — 82. <15> Речь идет об актах Республики Коми, Ивановской области, Еврейской автономной области и некоторых других.
На федеральном уровне в отношении законов об охране здоровья граждан пока не используется такой прием, как принятие новой редакции акта. Между тем на уровне субъектов РФ подобные примеры имеются <16>. ——————————— <16> Например, Закон Ярославской области «Об охране здоровья населения Ярославской области».
Векторы для дальнейшего совершенствования правового регулирования в сфере прав граждан Российской Федерации на здоровье содержатся в Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества <17>, Европейской социальной хартии и иных документах. Так, указанная Концепция предлагает государствам СНГ ориентироваться на ту модель системы медицинского страхования, в которой сочетаются бюджетный и страховой принципы финансирования здравоохранения. Воспринимая данную модель, российский законодатель должен и в рамках бюджетного законодательства, и в федеральном законе об обязательном медицинском страховании определить соотношение этих двух потоков финансирования, подчинив финансирование задачам реализации прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. В противном случае развитие медицины будет определяться не в рамках законодательства об охране здоровья граждан, а в актах бюджетного, налогового законодательства, а само содержание прав граждан будет зависеть исключительно от объемов финансирования. В условиях отсутствия конституционных норм, которые гарантировали бы экономическую обеспеченность прав граждан в сфере здравоохранения, фактические отношения по обеспечению граждан медицинской помощью все более отдаляются и от предусмотренной конституционно-правовой модели <18>. ——————————— <17> Принята в г. Санкт-Петербурге 31 мая 2007 г. Постановлением N 28-6 на 28-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. <18> Так, по данным ВЦИОМа, 26% россиян причинами болезней у себя и своих родственников считают нехватку средств на своевременное лечение. Из опрошенных ВЦИОмом в 2006 г. граждан 62% недовольны обслуживанием в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. По данным социологических исследований середины 2008 г., лишь 18% россиян удовлетворены системой здравоохранения, что на 6% больше, чем в 2002 г., однако уже 47% (по сравнению с 37% за 2002 г.) россиян считают, что качество услуг за последний год не изменилось // URL: http:// wciom. ru/ arkhiv/ tematicheskii-arkhiv/ item/ single.
Проблема коммерциализации социальных услуг, к сожалению, лишь частный пример игнорирования на практике принципа приоритетности и определяющего значения прав человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ). Как верно отмечено, «…посредством социального законодательства решаются задачи, связанные с направлением инвестиций в экономику страны. Возникает опасность коммерциализации социальной сферы, отступления от принципов социальной справедливости» <19>. ——————————— <19> Зорькин В. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1.
На 26-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление от 18 ноября 2005 г. N 26-10) принят Модельный закон «О защите прав и достоинства человека в биомедицинских исследованиях в государствах — участниках СНГ», но, несмотря на неурегулированность данных отношений в Российской Федерации <20>, никаких дополнений в законодательство об охране здоровья граждан не внесено. Это и иные обстоятельства позволяют сделать вывод о достаточно автономном, без надлежащей ориентации на акты СНГ, регулировании отношений по охране здоровья граждан в Российской Федерации. ——————————— <20> См.: Сергеев Ю. Д., Мохов А. А. Биоэтика — нетрадиционный источник медицинского права // Медицинское право. 2007. N 2.
Важными ориентирами при модернизации основополагающего акта системы законодательства об охране здоровья граждан должны стать положения Европейской социальной хартии, в которой закреплено право каждого на пользование благами, позволяющими обеспечивать хорошее состояние здоровья. Несмотря на то что в тексте Хартии при раскрытии права на охрану здоровья (ст. 11) и права на медицинскую и социальную помощь (ст. 13) используются традиционные подходы к определению обязанностей государства (акцент делается на профилактику заболеваний, просветительскую деятельность, массовые противоэпидемические мероприятия, необходимость мер превентивного характера), сама формулировка «право на пользование благами, позволяющими обеспечивать хорошее состояние здоровья» расширяет перечень правомочий, традиционно составляющих право на охрану здоровья. В частности, в формулировке Европейской социальной хартии к благам, позволяющим обеспечить хорошее состояние здоровья, следует относить и благоприятную окружающую среду. При определении сценариев развития той или иной отрасли законодательства в настоящее время все более определяющее (направляющее) значение получают различного рода концепции <21>. Многообразие подобных документов, их различный правовой статус (нередко они не имеют формы нормативного правового акта, а юридическая сила утверждающих их нормативных правовых актах различна) приводят к тому, что к моменту принятия закона законодатель при определении как содержания и целей всего акта, так и содержания отдельных норм уже существенно ограничен рядом установок. Такая практика не в полной мере соответствует принципам правового государства, согласно которым только акт, обладающий большей юридической силой, определяет содержание следующих за ним актов, но она является реальной для правотворческих органов. ——————————— <21> Так, Приказом Минздравсоцразвития России от 5 февраля 2008 г. N 48 утверждено Положение о Комиссии Министерства здравоохранения и социального развития РФ по разработке концепции развития здравоохранения до 2020 г., Приказом Минздравсоцразвития России от 29 октября 2008 г. N 607 утверждено Положение о Комиссии Министерства здравоохранения и социального развития РФ по разработке Концепции лекарственного обеспечения граждан Российской Федерации.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) заслуживает отдельного рассмотрения хотя бы потому, что поставленные в ней цели и задачи в целом соответствуют потребности в переориентации российской экономики с сырьевой на инновационную. Для полной реализации замыслов этого программного документа необходим весьма нетрадиционный сценарий развития (модернизации) законодательства об охране здоровья граждан, а не разработка «точечных» дополнений законодательства и принятие актов, не предполагающих существенную корректировку сложившегося правового регулирования. Необходимо радикальное изменение действующих правовых норм исходя из задач построения инновационного общества, где здоровье человека — это не его личное дело, а важнейшая составляющая национального богатства — человеческого капитала. Учитывая обозначенные выше перспективы увеличения массива законодательного регулирования отношений по охране здоровья граждан, постоянной необходимости внесения значительного количества корректировок в действующие акты из-за изменений в смежных сферах регулирования, пересмотра действующих законов на предмет их соответствия стратегическим задачам социально-экономического развития Российской Федерации, считаем необходимым вновь вернуться <22> к обсуждению темы о вариантах систематизации законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. ——————————— <22> См. об этом: Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 68 — 74.
При решении вопроса о выборе той или иной модели структуры российского законодательства об охране здоровья граждан и решении судьбы Основ нередко в качестве главного аргумента приводятся устарелость самой формы акта и то обстоятельство, что «законы о здравоохранении слабо координируются Основами законодательства об охране здоровья граждан. Связи управления между Основами и рассматриваемыми законами весьма схематичны, а в некоторых случаях вообще прослеживаются слабо» <23>. Действительно, подобная ситуация имеет место, однако это не приговор Основам, а лишь направление совершенствования, причем не только Основ как системообразующего акта, но и вытекающих из них «дочерних» законов. ——————————— <23> Носков В. П., Брусник Е. В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере здравоохранения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. С. 38.
Только серьезная систематизация законодательства об охране здоровья граждан способна решить задачу существенной модернизации системы здравоохранения, а также придать этой отрасли более сплоченный характер, единообразие регулирования, обезопасить от постоянных «притязаний» на тот или иной фрагмент предмета правового регулирования со стороны норм и институтов смежных отраслей, прежде всего финансового, гражданского, административного законодательства <24>. Как отмечается в ряде исследований <25>, решить основную проблему недоступности и низкого качества бесплатности медицинской помощи, фиктивности ряда государственных гарантий может лишь изменение ряда принципиальных параметров этой системы, но никак не увеличение финансирования или точечное стимулирование отдельных проблемных зон. ——————————— <24> При этом, несомненно, сохраняется теоретическая проблема противостояния между «материнскими» отраслями и «отпочковавшимися» от них новыми массивами, прежде всего в определении пределов действия принципов и методов «материнских» отраслей и степени их трансформации (или неизменности) в «отпочковавшихся» массивах. <25> См.: Шейман И. М., Шишкин С. В. Российское здравоохранение: новые вызовы и новые задачи. М., 2009. С. 29 — 37.
Отношения по охране здоровья граждан многоаспектны, многосубъектны, и не все из них априори могут иметь правовую форму, быть опосредованы юридическими нормами и превратиться в правоотношения, где субъективному праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой. Признаваемые юридической наукой различия между фактическими отношениями в связи с охраной здоровья граждан и их правовой формой требуют дальнейшего исследования пределов правового регулирования, выявления внешних конфликтных зон (клонирование, профессиональная этика, репродуктивные технологии и т. д.). Комплексный характер соответствующих правоотношений нацеливает законодателя на особо тщательное отслеживание того эффекта, который может произойти как вследствие изменения институтов и отдельных норм законодательства о здравоохранении, так и вследствие появления специальных законов, нормы которых касаются нескольких отраслей законодательства. Симбиоз права и этики в медицинской деятельности настолько очевиден, что при осуществлении практической деятельности медицинскому работнику весьма сложно провести классификацию норм, под воздействие которых он подпадает, однако это не аргумент для того, чтобы границы между правом и иными регуляторами были размыты или не признавались вовсе. Специализация наук, включая юридические науки, требует осмысления отраслевой системы права, однако наличие самостоятельной отрасли законодательства не означает <26>, что есть самостоятельная отрасль права. В противном случае следовало бы признать беспредметным спор о различиях между правом и законодательством. ——————————— <26> Заметим, что законодатель весьма вольно оперирует выделением структурных единиц системы российского законодательства. Если буквально следовать содержанию одной из начальных статей почти каждого тематического закона, то получается, что каждому подобному закону соответствует свой массив актов со специальным названием, например: законодательство об электроэнергетике, законодательство о рекламе, законодательство о погребении и похоронном деле, законодательство о природных лечебных ресурсах и т. д.
Библиографический список
Дргонец Я., Холлендер П. Современная медицина и право / Пер. со словац. М., 1991. Зорькин В. Социальное государство в России: проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. Носков В. П., Брусник Е. В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере здравоохранения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. Попков В. Д. Деятельность Советского государства в области здравоохранения. М., 1962. Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. 2007. N 1. Путило Н. В. Законодательство субъектов Российской Федерации о здравоохранении // Журнал российского права. 2002. N 2. Путило Н. В. Концепция развития законодательства о здравоохранении // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. Сальников В. П., Стеценко С. Г. Законодательная регламентация медицинской деятельности в России во время правления Петра I // Правоведение. 2001. N 4. Сергеев Ю. Д., Мохов А. А. Биоэтика — нетрадиционный источник медицинского права // Медицинское право. 2007. N 2. Шейман И. М., Шишкин С. В. Российское здравоохранение: новые вызовы и новые задачи. М., 2009.
