(Жабин Н. А.) («Спорт: экономика, право, управление», 2011, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО СПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. А. ЖАБИН
Жабин Н. А., аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, член Ассоциации юристов России.
В развитии общества, укреплении его духовного и физического здоровья значительную роль играют физическая культура и спорт. Современная физическая культура и спорт развиваются стремительными темпами не только за рубежом, но и в России. Большое количество факторов способствовало становлению и активному развитию спорта и физической культуры в стране. Так, например, реформирование общественного строя, переход к рыночным отношениям и реформы 90-х годов затронули все стороны деятельности спорта: правовое положение, трудовые отношения со спортсменами, организационную структуру — изменили не только источники финансирования, но и место самого спорта в системе общественных ценностей. В начале 90-х годов XX века в мире произошли серьезные социально-политические и экономические изменения в различных сферах деятельности, в т. ч. и в спорте. Развитие спорта в России, как и в других странах бывшего социалистического содружества, оказалось под мощным воздействием процессов, происходящих в спорте западных стран. Стали появляться вопросы правового статуса спортсменов, их социальной защиты, возможности выступлений в зарубежных спортивных клубах. Все это привело к необходимости анализа юридической составляющей развития некоторых видов профессионального спорта, определения его организационных и социально-экономических основ, места и значения в современном обществе, а также стало возможным использование западноевропейского и американского опыта для развития профессионального спорта в России <1>. ——————————— <1> Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2007. С. 202 — 203.
Произошедшие изменения требуют своего законодательного оформления в различных аспектах — международном, межгосударственном, на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов. В то же время прогресс физкультурно-спортивных отношений в нашей стране идет весьма динамично, что, в свою очередь, требует постоянной работы по совершенствованию нормативно-правовой базы существующего законодательства, по созданию принципиально новых законодательных актов, закрепляющих достижения российской физической культуры и спорта. Физическая культура и спорт представляют собой сложную, комплексную и динамично развивающуюся сферу общественных отношений. В свою очередь система управления, существующая в отечественной физкультурно-спортивной сфере, охватывает широкий спектр физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг и определяет достижение цели — высокой социально-экономической результативности в текущем, среднесрочном и стратегическом периодах времени в плане качественного улучшения состояния здоровья и физического совершенствования населения и в первую очередь подрастающего поколения <2>. ——————————— <2> Стратегическое управление физкультурно-спортивным комплексом Российской Федерации: Монография / В. И. Криворучко, Б. В. Иванюженков, Д. В. Нелюбин. М.: Советский спорт, 2005. С. 3.
Сегодня очевидно, что физическая культура и спорт становятся все более заметными не только социальными, но и политическими факторами в современном мире. Вовлечение широких масс населения в физическую культуру, а также успехи на международных состязаниях являются бесспорным доказательством жизнеспособности и духовной силы любой нации, а также военной и политической мощи. Достижение задач физического и духовного оздоровления населения невозможно без соответствующего развития физической культуры и спорта и, соответственно, законодательного регулирования отношений в указанных сферах. Так, например, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определена роль физической культуры и спорта в развитии человеческого потенциала России, а в Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. N 1101-р <3>, определяются цель, задачи и основные направления реализации государственной политики в области развития физической культуры и спорта на период до 2020 года. ——————————— <3> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 33. Ст. 4110.
Спорт представляет собой чрезвычайно многогранное, комплексное понятие. У многочисленных ученых и исследователей в области спорта при его определении возникают серьезные разногласия <4>. В литературных источниках содержится более 200 понятий спорта. Так, спорт определяется как социальный институт воспитания, имеющий характер игровой физической деятельности, связанной с сопоставлением уровня развития физических и духовных способностей <5>. Под спортом понимается и всякая физическая деятельность, имеющая характер игры и предполагающая борьбу человека с самим собой, с другими людьми или силами природы <6>. Спорт рассматривается также и как игровая деятельность, направленная на раскрытие двигательных возможностей человека в условиях соперничества <7>, или как специализированное физическое воспитание, направленное на овладение мастерством в отдельных видах двигательной деятельности <8>. ——————————— <4> См., напр.: Визитей Н. Н. Спортивная деятельность как социальный феномен: Дис. … д-ра филос. наук. Кишинев, 1985; Готовцев П. И. Долголетие и физическая культура / П. И. Готовцев. М., 1985; История физической культуры и спорта / Под ред. В. В. Столбова. 3-е изд. М., 2000; Паначев В. Д. Спорт как социальный институт в развитии личности: Дис. … канд. социол. наук. Пермь, 2000; Пономарев Н. И. Феномен игры и спорт // Теория и практика физической культуры. 1972. N 8. С. 6 — 9. <5> Пономарев Н. И. Указ. соч. С. 6. <6> Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 575. <7> Выдрин В. М. Введение в специальность: Учеб. пособие для институтов физ. культуры. М., 1980. С. 12. <8> Гурвич С. С., Морозов В. А. Методологические основы социологии физической культуры и спорта // Социальные основы физической культуры и спорта. Киев, 1973. С. 14.
Действующее легальное определение спорта содержится в п. 12 ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ <9>, в соответствии с которым спорт определяется как сфера социально-культурной деятельности, как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним. Ранее действовавший Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ <10> определял спорт как составную часть физической культуры, исторически сложившуюся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям. Основным достоинством ФЗ о спорте 1999 г., по нашему мнению, является четкое закрепление соотношения спорта и физической культуры как части и целого, в то время как из определения спорта, указанного в ФЗ о спорте 2007 г., этого не следует. ——————————— <9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 50. Ст. 6242. <10> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 18. Ст. 2206.
В сентябре 2011 г. в Москве прошел XVII Конгресс Международной ассоциации спортивного права (IASL), который мэром Москвы С. С. Собяниным включен в Перечень межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий, а также значимых массовых спортивно-зрелищных мероприятий 2011 года, что подчеркивает важность и значимость проведения данного мероприятия. В Конгрессе Международной ассоциации спортивного права в Москве приняли участие выдающиеся лекторы, профессора спортивного права различных университетов, авторитетные исследователи и видные представители международного спорта и олимпийского движения. Темой Конгресса, которую выбрал Организационный комитет, являлась «Международная конституционная спортивная хартия — Lex Sportiva — Lex Olympica» (лат. «Закон спортивный — Закон олимпийский»). Во время проведения указанного Конгресса для обсуждения был предложен проект Международной спортивной хартии. По результатам обсуждения указанный проект был одобрен участниками Конгресса. Международная ассоциация спортивного права планирует предложить хартию для утверждения Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций. В соответствии со ст. 2 одобренного проекта Международной спортивной хартии спорт означает сферу добровольной социально-культурной деятельности как совокупность общественных отношений по поддержанию и/или совершенствованию физической (двигательной) активности человека (физическое воспитание, фитнес-активность, физическая подготовка), а также по занятию видами спорта, сложившимися в форме систем соревнований и специальной практики подготовки человека к ним. Данное определение спорта является наиболее полным и широким, по сравнению с определениями, встречающимися в научной литературе и законодательстве о физической культуре и спорте. Определение термина «спорт», закрепленное в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2007 г., включает в себя все признаки иного легального термина — «вид спорта», обладая при этом дополнительными акцентированными законодателем атрибутами (соревновательность), а также связью суммированных видов спорта с социально-культурной деятельностью. Определение социально-культурной деятельности в законодательстве Российской Федерации отсутствует, но Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» <11> дает понятие культурной деятельности как деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К культурным ценностям законодатель относит нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. ——————————— <11> Ведомости СНД и ВС РФ. 19.11.1992. N 46. Ст. 2615.
Очевидно, что законодатель обоснованно расширил сферу спорта, перейдя границы обозначенной культурной деятельности. Спорт явно в ряде случаев обладает иными атрибутами и является примером бизнес-отношений (предпринимательской деятельности), научной, образовательной деятельности и т. д. В связи с этим стоит поддержать законодателя в его стремлении «развести» термины «спорт» и «физическая культура», не превращать один из них в составную часть другого. Каждое из этих явлений обладает своей спецификой регулирования, своим потенциалом, уникальной динамикой развития. Тем не менее указанные термины имеют зону пересечения, область совпадения, поскольку и спорту присущи свойства физической культуры, однако спорт многообразнее в проявлениях (не только сфера культуры), а физическая культура, в свою очередь, может не обладать таким признаком, как соревновательность. В специальной литературе неоднократно отмечалось, что соревновательность является основным системообразующим признаком спорта, получившим серьезное научное теоретическое обоснование, впоследствии дополненным другими существенными признаками спорта <12>. Комиссия по терминологии Международного бюро документации и информации приняла определение, согласно которому спорт — это «специфическая соревновательная деятельность, где интенсивно используются формы занятий физическими упражнениями с целью обеспечения человеку или коллективу совершенствования морфофункциональных и психических возможностей, концентрированно отраженных в высоком результате» <13>. ——————————— <12> Исаев А. А. Спортивная политика России. М., 2002. С. 70; Матвеев Л. П. Общая теория спорта; Лисицын Б. А. К вопросу о понятии «спорт» // Теория и практика физической культуры. 1974. N 2. С. 62; Паначев В. Д. Спорт как социальный институт в развитии личности: Дис. … канд. социол. наук. Пермь, 2000. С. 53. <13> Цит. по: Пономарев Н. И. Феномен игры и спорт // Теория и практика физической культуры. 1972. N 8. С. 6.
Спорт имеет не только собственную соревновательную деятельность, но и широкие возможности для включения человека в межличностные отношения. В широком смысле он охватывает соревновательную деятельность, межличностные отношения, поведенческие нормы, которые складываются на основе этой деятельности. Ранее действовавшее законодательство было в основном ориентировано на любительский спорт, как многогранное массовое спортивное движение, представляющее собой органическую часть системы физического воспитания граждан и выявления перспективных и талантливых спортсменов в различных видах спорта (ст. 2 Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). Федеральный закон о спорте 2007 г. ориентирован на профессиональный спорт — как часть спорта, направленную на организацию и проведение спортивных соревнований, за участие в которых и подготовку к которым в качестве своей основной деятельности спортсмены получают вознаграждение от организаторов таких соревнований и (или) заработную плату. Именно многогранность современного спорта заставила ввести эти дополнительные понятия, раскрывающие сущность его отдельных направлений, их принципиальное отличие. Каждый из этих типов определяется особенностями критериев оценки эффективности, ведущими функциями, структурой контингента, занимающегося им, спецификой материального обеспечения <14>. ——————————— <14> Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2007. С. 83.
Понятие любительского спорта в действующем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2007 года отсутствует. Однако Закон выделяет понятия, характеризующие самостоятельные структуры (части, виды) спорта: профессиональный спорт; спорт высших достижений; массовый спорт; военно-прикладные, служебно-прикладные виды спорта; национальные виды спорта. Сегодня важнейшей разновидностью спорта является профессиональный спорт. В литературе, посвященной истории профессионального спорта, подробно описываются основные факторы и причины, оказавшие особое влияние на его развитие. Как правило, ученые выделяют следующие факторы, непосредственно связанные с возникновением и дальнейшим развитием профессионального спорта: историко-культурный (исторический период, менталитет), религиозный, городской (буржуазный спорт, аристократический спорт), общечеловеческий, — каждый из которых занимает свое особое, нередко исключительное место <15>. При этом некоторые факторы обусловили развитие всего спортивного движения, другие сыграли важную роль в плане развития отдельных направлений спорта, возникновения специальных видов спорта, отражающих специфику времени и культуру отдельных групп, классов городского общества. ——————————— <15> См.: Пивоваров Г. Философско-культурологический анализ физической культуры и спорта: Учеб. пособие для студентов вузов физ. культуры и спорта. Челябинск, 1996. С. 52.
В качестве основных признаков, позволяющих отграничить профессиональный спорт от других разновидностей спорта, в научной литературе выделяются следующие: 1. Для профессионального спортсмена профессиональный спорт представляет собой основной вид деятельности, занятие которым осуществляется на возмездных началах, т. е. приносит профессиональному спортсмену соответствующий доход (систематическую оплату труда в установленное время, а также систему различного рода надбавок, доплат и премий) <16>. ——————————— <16> Васильев С. В. Особенности трудового договора профессиональных спортсменов и рассмотрение споров в области профессионального спорта: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 36 — 37.
2. Направленность профессионального спорта на развитие тех видов спорта, которые могут принести большие доходы или как минимум обеспечить покрытие собственными доходами всех расходов. В этой связи профессиональный спорт ограничен относительно небольшим количеством видов спорта, представляющих особый интерес с коммерческой точки зрения, к числу которых, например, относятся: баскетбол, хоккей, футбол, большой теннис, бокс, автогонки, конные скачки, горнолыжный спорт, велоспорт и др. 3. Зрелищность спортивных состязаний проистекает из специфических свойств, которыми обладает спорт вообще, однако именно в профессиональном спорте это его свойство получает наибольшее значение. В связи с этим профессиональный спорт ориентирован на организацию и продажу продукта, который должен привлекать внимание зрителей, спонсоров, телевидения <17>. ——————————— <17> Указ. соч. С. 39.
4. Стремление профессиональных спортивных организаций обеспечить создание и поддержание в соревнованиях атмосферы жесткой конкуренции, без которой спорт теряет привлекательность для зрителей, утрачивается интерес к нему со стороны телевидения и спонсоров. Эта система ограничивает клубы в борьбе за игроков, обеспечивает достаточную стабильность составов команд, предусматривает в отдельных видах спорта компенсацию одним клубам за переход их игроков в другие. 5. Наличие достаточно эффективной и постоянно совершенствуемой системы социальной защиты спортсменов <18>. ——————————— <18> Профессиональный спорт / Под ред. С. И. Гуськова, В. Н. Платонова. Киев, 2000. С. 73.
Большое значение придается формированию в каждом из видов профессионального спорта спортивной элиты, называемой в спортивном бизнесе «манимэн», — выдающихся спортсменов, привлекающих особое внимание зрителей и пользующихся повышенной популярностью в обществе. Для популяризации таких спортсменов используются не только показатели их спортивного мастерства, но и их образ жизни, увлечения и другие составляющие повседневной жизни спортсмена-профессионала. Профессиональная составляющая современного спорта, несмотря на внушительные масштабы проводимых спортивно-массовых мероприятий, находится только в стадии своего становления. С этим сопряжено отсутствие комплексного правового обеспечения всех сторон деятельности субъектов профессионального спорта в России. При этом нормативное обеспечение данного направления деятельности длительное время осуществлялось согласно общим представлениям о спорте и физической культуре, зависело от отношений власти к профессиональной основе спорта, экономического развития общества и других факторов. Существующее регулирование профессионального спорта не позволяет в полной мере развивать профессиональный спорт в нашей стране. В перспективе необходимо понять сущностные свойства этого явления и задачи, которые ставит общество и государство перед профессиональным спортом. Создание эффективного механизма правового регулирования возможно только после глубокого изучения предмета регулирования. Современное государственное регулирование и саморегулирование отношений в области профессионального спорта носит бессистемный и фрагментарный характер. При разработке Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2007 года депутаты пришли к выводу о необходимости закрепления в его тексте понятия «профессиональный спорт» (этого термина не было в редакции, принятой в первом чтении) и устранения нелепости прошлого легального термина, обозначив фактически лишь один признак профессиональности этой значимой и огромной части спорта — признак возмездности труда спортсмена. Ушли в прошлое и жесткая привязка профессионального спорта к предпринимательской деятельности <19>, и такой не присущий только этой части спорта признак, как его зрелищность. Другими словами, адекватно отражена специфика командного (игрового) спорта, где типичны трудовые отношения (спортсмен — клуб), а также специфика индивидуального спорта (тенниса, легкой атлетики, фигурного катания и т. д.), где возникают, как правило, гражданско-правовые отношения, причем именно с организаторами турниров. При этом разработчики Федерального закона N 329-ФЗ понимали, что в каждом виде спорта могут применяться измененные или совершенно иные критерии отнесения спортсмена к профессионалам (например, в боксе это может быть количество раундов и особенности экипировки, в фигурном катании — возможность участвовать в платных шоу, в футболе — получение заработной платы, превышающей затраты на участие спортсмена в соревнованиях, и т. д.). Это привело к закреплению понятия профессионального спорта в тексте действующего Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Законодателем было решено не давать легального определения спортсмена-профессионала, а также исключить из текста Трудового кодекса РФ термин «профессиональный спортсмен» <20>. ——————————— <19> В Законе 1999 г. профессиональный спорт определялся как предпринимательская деятельность. Однако очевидно, что клубы, нанимающие спортсменов по трудовому договору, не обязательно и не в первую очередь преследуют цель получить прибыль от дальнейшего участия в профессиональном спорте. Это показывает значительное количество спортивных клубов, созданных в форме некоммерческих организаций. Кроме того, последние десятилетия позволяют говорить о профессиональном спорте в России как о виде деятельности, требующей в действительности, как правило, постоянных финансовых вливаний от учредителей клуба или долгосрочных кредитов. Профессиональный спорт в нашей стране проходит лишь стадию становления как форма ведения бизнеса, хотя степень его коммерциализации высока в нашей стране как никогда. <20> Понятие профессионального спортсмена было исключено из текста ТК РФ в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» от 28 февраля 2008 г. N 13-ФЗ.
По мнению автора, проводимую законодателем политику, направленную на устранение из действующего законодательства норм, регулирующих отношения в области профессионального спорта, следует оценить весьма негативно. Такая политика может привести к обострению существовавших и появлению новых проблем правового характера, возникающих в деятельности субъектов профессиональной спортивной деятельности. В силу значимости и сложности профессионального спорта как социально-экономического явления выходом из сложившейся ситуации может явиться принятие специализированного закона, регулирующего данную сферу, в котором должны быть отражены такие вопросы, как: субъекты профессионального спорта; легитимность финансирования; переходы спортсменов и тренеров; спортивные лотереи и тотализатор; разбор жалоб; подготовка арбитров; взаимоотношения лиги, федерации и клуба со спонсорами, телевидением и т. п. Другим способом решения правовых проблем в сфере профессионального спорта видится включение в действующий Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» новой главы о такой части спорта, как профессиональный. Следует упомянуть и необычные проблемы, возникающие в связи с появлением ряда комбинированных спортивных соревнований (например, Кубок России по футболу), в которых принимают участие как профессиональные, так и любительские спортивные клубы (не платящие заработную плату спортсменам). Но это, скорее всего, исключение, подтверждающее правило, что практически в каждом виде спорта можно выделить соревнования, имеющие признаки профессионального спорта, участвуя в которых спортсмены могут заработать себе на жизнь и совершенствовать свое спортивное мастерство. Развиваясь стремительными темпами, профессиональный спорт нуждается в адекватном правовом регулировании. Опыт последних лет свидетельствует о повышении значимости спорта в мировом масштабе. Профессиональный спорт представляет собой очень сложную систему, и ее развитие возможно только при условии консолидации усилий государства и спортивного сообщества. Правовое регулирование профессионального спорта, создание в нем такой системы отношений, которые удовлетворяли бы все субъекты, — одна из сложных проблем современного спортивного законодательства. Таким образом, при правильном построении системы профессионального спорта, а главное — при обеспечении эффективным правовым регулированием профессиональный спорт способен выполнять не только социальные функции, но и экономические.
