(Жабин Н. А.) («Административное право и процесс», 2011, N 8)
РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРОЙ И СПОРТОМ
Н. А. ЖАБИН
Жабин Никита Александрович, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье рассматриваются вопросы развития и проблемы совершенствования нормативной базы РФ в области управления физической культурой и спортом, исследуются особенности взаимоотношений органов государственной власти по вопросам физической культуры и спорта.
Ключевые слова: спорт, физическая культура, Олимпийский комитет России, Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ.
Development of regulative base of the Russian Federation in the field of management of physical training and sports N. A. Zhabin
In the article questions of development and problems of perfection of regulative base of the Russian Federation in the field of management of physical training and sports are considered, features of mutual relations of public authorities concerning physical training and sports are investigated.
Key words: sports, physical training, the Olympic committee of Russia, a regulative base, the State corporation, the legislation.
Физическая культура и спорт представляют собой многообразную и динамично развивающуюся сферу общественных отношений, требующую нормативного регулирования. Анализ нормативной базы в области управления физической культурой и спортом остается сравнительно новым для российской юриспруденции направлением научного исследования. Сегодня общественный и государственный интерес вызывают как спорт в общеобразовательной системе, так и спорт высших достижений, а также профессиональный спорт. Спорт в общеобразовательной системе является залогом здоровья нации. Можно всячески совершенствовать систему здравоохранения, но здоровье — это, прежде всего, физическое развитие с раннего детства. Поэтому регулирование массового спорта идет под эгидой гармоничного развития личности молодого, амбициозного, ставящего перед собой большие цели россиянина <1>. ——————————— <1> Столяров В. И., Матвеев Л. П., Пилоян Р. А. [и др.] // Теория и практика физической культуры. 2000. N 6. С. 46 — 55.
В конце 80-х — начале 90-х годов спорт в мировом масштабе (особенно если говорить о профессиональном спорте) становится коммерческой деятельностью, которой также требуется соответствующая нормативно-правовая база. В Российской Федерации активизация законотворческой деятельности в области физической культуры и спорта связана с постсоветским периодом. 27 апреля 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте. Основы имели статус Федерального закона и, по существу, создавали единую платформу для правового регулирования в области физической культуры и спорта. Основы содержали нормы из различных отраслей законодательства (гражданского, трудового, налогового, земельного и т. д.), что определило межотраслевой характер законодательства в сфере физической культуры и спорта. Так, система вознаграждения за труд — профессиональную спортивную деятельность — определялась нормами трудового законодательства и чаще всего именовалась заработной платой. В Основах впервые была установлена ответственность за вред, причиненный здоровью спортсмена или судьи по виду спорта в связи с занятиями спортом в организованной форме. Причиненный вред должен был возмещаться в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями договора (контракта), заключаемого спортсменом или судьей по виду спорта с организацией (объединением) физкультурно-оздоровительной и спортивной направленности, членом которой он является. Основы установили и то, что на граждан, занимающихся физической культурой и спортом в организованной форме, распространяется законодательство Российской Федерации о социальной защите. После принятия на федеральном уровне Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте началась активная законотворческая деятельность в субъектах РФ, результатом которой стало принятие в более чем половине субъектов собственных законов о физической культуре и спорте. Причем в законах ряда субъектов (Москва, Московская, Омская, Пермская, Тюменская области, Башкортостан, Бурятия и др.) содержались новые положения и нормативы, которые расширяли защиту интересов населения в сфере физической культуры и спорта и физического воспитания подрастающего поколения. В результате происшедших изменений социально-экономических условий в России в 1999 г. был принят Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который отменил действие Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте. Этот Закон явился попыткой реализовать концепцию усиления влияния общественных физкультурно-спортивных организаций и объединений в управлении физической культурой и спортом в России — при условии обязательного государственного финансирования <2>. ——————————— <2> Алексеев С. В. Спортивное право России. М., 2007. С. 159.
В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 1999 г. определен статус основных участников спортивной деятельности — спортсменов, спортсменов-любителей (физкультурников), спортсменов высокого класса, спортсменов-профессионалов, физкультурно-спортивных организаций и их объединений. Впервые на законодательном уровне было дано понятие «спортсмен-профессионал». Физическая культура и спорт рассматривались в Законе как одно из средств профилактики заболеваний, укрепления здоровья, укрепления дружбы между народами, воспитания патриотизма у граждан. Важным моментом в развитии спортивного законодательства стало принятие 4 декабря 2007 г. нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Необходимость его разработки была обусловлена тем, что по содержанию предыдущий Закон в большей своей части был декларативен. Многие его нормы не могли быть воплощены в жизнь из-за отсутствия механизма их реализации. Новый Закон включил в себя систему принципов спортивного законодательства, обеспечивающих право каждого на свободный доступ к физической культуре и спорту, запрет дискриминации и насилия в этой области, обеспечение безопасности жизни и здоровья спортсменов и зрителей. В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ существенно уточнен и расширен понятийный аппарат, без которого трудно было осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений в сфере спорта. Многие термины в Законе были введены впервые: «массовый спорт», «национальные виды спорта», «официальные физкультурные и спортивные мероприятия», «адаптивный спорт», «правила вида спорта», «спортивные дисциплины», «спорт высших достижений», «физическая подготовка», «объекты спорта». Речь идет о тех понятиях, которые постоянно используются и официальная трактовка которых необходима для правоприменительной деятельности. Законом определен статус Олимпийского, Паралимпийского и Сурдолимпийского комитетов России и Специальной олимпиады России, порядок организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий. Также была выстроена система создания местных, региональных и общественных российских спортивных федераций, которая позволяет развивать спорт на всех уровнях. Одним из основных достоинств Закона является то, что в нем на основе конкретизации п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации довольно четко и детально регламентировано, какие полномочия в области физической культуры и спорта имеются у органов государственной власти на уровне Федерации, какие полномочия закреплены за органами государственной власти субъекта РФ, а какие — за органами местного самоуправления. Решение вопроса о разграничении полномочий создает необходимую основу для дальнейшего совершенствования законодательства и правоприменительной практики, распределения финансовых потоков в спорте. В продолжение политики и развития идей, закрепленных в Законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 2007 г., 30 марта 2008 г. вносятся изменения в Трудовой кодекс РФ, который дополняется новой главой, посвященной особенностям регулирования труда спортсменов и тренеров. Изменения закрепляют и сами понятия «спортсмен» и «тренер». Основная особенность дополнения в ТК РФ — право спортивного клуба на получение платы за увольнение спортсмена. Клуб может в трудовом договоре определить сумму, которую профессионал обязан будет выплатить в случае прекращения контракта по собственному желанию без уважительных причин, а также в случае дисквалификации на срок не менее шести месяцев или уличения в употреблении допинга <3>. ——————————— <3> Гусов К. Н., Шевченко О. А. Спортивное право. Правовой статус спортсменов, тренеров, спортивных судей и иных специалистов в области физической культуры и спорта: Учебное пособие. М., 2011. С. 4 — 6.
Событием в спортивной жизни России стало решение Международного олимпийского комитета от 4 июля 2007 г. о проведении зимних Олимпийских и Паралимпийских игр в 2014 г. в г. Сочи. Это решение МОК чрезвычайно важно как для развития российского спорта и укрепления здоровья нации, так и для повышения эффективности российской экономики и престижа России в целом. В правовой сфере для поддержки данного мероприятия 1 декабря 2007 г. был принят Федеральный закон N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а 30 октября 2007 г. вступил в силу Федеральный закон N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта». Правовой статус созданной Государственной корпорации вызвал много вопросов. Имущество, переданное Государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью корпорации, т. е. не является государственной собственностью (этим государственная корпорация отличается от федерального государственного унитарного предприятия). Тем самым контроль за собственностью Государственной корпорации выведен из-под надзора Счетной палаты РФ <4>. Корпорация не может быть признана банкротом. Государственная корпорация не обязана представлять в государственные органы документы, содержащие отчет о своей деятельности (исключение составляют ряд документов, представляемых в Правительство РФ). ——————————— <4> Алексеев С. В. Олимпийское право. Правовые основы олимпийского движения. М., 2010. С. 55 — 56.
В сфере физической культуры и спорта принято большое количество указов Президента Российской Федерации. Так, следует назвать Указ Президента РФ от 22.11.1993 N 1973 «О протекционистской политике Российской Федерации в области физической культуры и спорта», Указ Президента РФ от 14.05.2010 N 594 «Об обеспечении безопасности при проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи». При Президенте Российской Федерации действует Совет по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, переименованный в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани <5>. ——————————— <5> Первоначально Совет был образован с несколько другим названием (см. Указ Президента РФ от 14.08.2002 N 895).
Совет является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, созданным в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, общественными объединениями, физкультурно-спортивными объединениями и организациями, другими организациями при рассмотрении вопросов, касающихся выработки и реализации государственной политики в области физической культуры и спорта, спорта высших достижений. После решения о проведении зимних Олимпийских игр 2014 г. в г. Сочи активизировал свою деятельность Олимпийский комитет России (ОКР). В августе 2010 г. была одобрена Стратегия развития Олимпийского комитета России до 2020 г. включительно. Принятая Стратегия стала первой в современной истории Олимпийского комитета России. В соответствии со Стратегией определена миссия Олимпийского комитета России, которая заключается в защите интересов спортсменов и тренеров, партнерстве со спортивными федерациями и в выработке идеологии олимпийского образования. Помимо этого определены этапы развития ОКР, среди которых и этап по обеспечению спортсменам-кандидатам в олимпийскую команду России на Игры 2014 г. наилучших условий спортивной подготовки, включая использование инфраструктуры и природно-климатических условий г. Сочи. По итогам совместного заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте РФ по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи 14 октября 2008 г. Президентом РФ было поручено Правительству РФ разработать и утвердить Стратегию развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. Такая Стратегия была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 г. N 1101-р. В соответствии со Стратегией развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. должны быть усилены меры социальной защиты спортсменов и тренеров, выработан комплекс эффективных мер по пропаганде здорового образа жизни, физической культуры и спорта, создана система обеспечения общественной безопасности на объектах спорта и организации работы с болельщиками и их объединениями. Стратегия предполагает создание новой национальной системы физкультурно-спортивного воспитания населения, организационных основ управления развитием физической культуры и спорта, включающих в себя создание сети спортивных клубов, совершенствование системы спортивных и физкультурных мероприятий и Единой всероссийской спортивной классификации (нормативного документа, определяющего порядок присвоения и подтверждения спортивных званий и разрядов в РФ), внедрение всероссийского физкультурно-спортивного комплекса. Важно подчеркнуть, что в Стратегии указываются конкретные меры и показатели по научно-методическому, кадровому, материально-техническому, организационно-управленческому, медико-биологическому и антидопинговому обеспечению развития физической культуры и спорта на период до 2020 г. К таким мерам можно отнести совершенствование перечня специальностей и направлений профессиональной подготовки в соответствии с запросами сферы физической культуры и спорта, формирование многоуровневой системы непрерывной подготовки тренерско-преподавательского состава, активизацию научных исследований в области физической культуры и спорта и совместно с Российской академией наук обеспечение координации этих исследований, создание современных научных центров для научно-методического обеспечения спортивных сборных команд страны и др. Соответствующее внимание в Стратегии уделено проблемам антидопингового обеспечения, как при подготовке спортивного резерва, так и спортсменов высокого класса. Предусматривается система мер, которая должна быть разработана и реализована, включая целенаправленную информационно-просветительскую и образовательную работу, совершенствование нормативно-правовой базы, усиливающей ответственность спортсменов, тренеров и медицинских работников за использование допинговых средств и методов в спорте и физической культуре. Мониторинг и контроль реализации Стратегии возложен на Министерство спорта, туризма и молодежной политики России с участием всех заинтересованных организаций. Для обеспечения мероприятий по организации и проведению в Российской Федерации чемпионата мира по футболу 2018 г. на Минспорттуризм России возложены также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также обеспечение взаимодействия указанных органов и заинтересованных организаций в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу 2018 г. <6>. Для наиболее эффективной организации и проведения чемпионата мира по футболу 2018 г. распоряжением Правительства РФ от 17.01.2011 N 24-р учреждена автономная некоммерческая организация «Организационный комитет «Россия-2018». ——————————— <6> См.: Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 N 1218 «О полномочиях Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу 2018 года».
В массе нормативных актов, регулирующих общественные отношения в области физической культуры и спорта, большой удельный вес составляют так называемые ведомственные нормативные акты. В первую очередь это относится к нормативным актам самого Минспорттуризма России, многочисленные приказы которого направлены на совершенствование регулирования и упорядочивание отношений в области спорта. Так, например, Приказ Минспорттуризма РФ от 04.05.2010 N 445 «Перечни допинговых средств и (или) методов, запрещенных к использованию в спорте», Приказ Минспорттуризма РФ от 14.10.2009 N 905 «О плане мероприятий по реализации Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года». Помимо специализированного органа исполнительной власти, каким является Минспорттуризм России, другие органы исполнительной власти также осуществляют регулирование вопросов в указанной области. К таким органам можно отнести Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство экономического развития РФ и др. Примерами могут служить Приказ Минздравсоцразвития РФ от 09.08.2010 N 613н «Об утверждении Порядка оказания первой медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий», Приказ Роспотребнадзора от 02.12.2009 N 715 «Об организации санитарного надзора за ввозимым оборудованием, строительными материалами и конструкциями для строительства олимпийских объектов». Нормативная база Российской Федерации в области физической культуры и спорта динамично развивается и совершенствуется, особенно в преддверии столь крупных, престижных и значимых для России спортивных мероприятий. В литературе даже высказывается мнение о необходимости кодификации спортивного законодательства России <7>. Так, например, на заседании Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России ее руководитель С. В. Алексеев прямо заявил: «Наша цель — кодекс» <8>. Однако существует и другая позиция, согласно которой не следует столь быстро форсировать события. Лучше основное внимание сосредоточить на концептуальной разработке нормативно-правовых основ физической культуры и спорта. Не исключается также вариант дифференциации «спортивного» законодательства, предполагающий существование наряду с базовым федеральным законом о физкультуре и спорте определенных специальных законов, посвященных, например, различным видам спорта, а также другим вопросам, связанным с его функционированием. Подобная вариативность отражает реально существующие проблемы и предполагает дальнейшее широкое обсуждение возможных перспектив развития законодательства в области физической культуры и спорта. ——————————— <7> Тихомиров Ю. А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 38. <8> Материалы заседания Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России 28 сентября 2009 г. (г. Москва, Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина).
