ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ УКРАИНЫ
Л. И. КУЩ
Кущ Любовь Ильинична, кандидат юридических наук, доцент кафедры хозяйственного права Донецкого национального университета, Украина.
В статье рассматриваются проблемы первоочередного характера относительно правового обеспечения реформирования здравоохранения Украины.
Ключевые слова: здравоохранение Украины, реформирование, правовое обеспечение.
Legal problems of reform of the health care system of Ukraine L. I. Kushh
The article considers the problems of a primary character with regard to legal support of reform of the health care system in Ukraine.
Key words: health care system of Ukraine, reform, legal support.
Здравоохранение Украины как основная социальная отрасль экономики нуждается в существенных изменениях, что возможно только путем серьезных преобразований с целью обеспечения доступа к медицинской помощи всех без исключения граждан, а также улучшения качественных показателей этой помощи. Такие преобразования наиболее целесообразно проводить путем реформирования этой отрасли, что позволит решить существующие проблемы охраны здоровья населения. А поэтому неслучайно в последнее время этим вопросам уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти. Однако процесс реформирования в сфере охраны здоровья имеет свои специфические особенности, существенно отличающиеся от реформирования других отраслей экономики. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, государство обязано обеспечить полное удовлетворение граждан в качественной, своевременной и высококвалифицированной медицинской помощи, при том что их состояние здоровья в последнее время является достаточно неутешительным, а с другой стороны, оно не имеет достаточных бюджетных средств необходимых для финансирования учреждений здравоохранения. Все это лишь создает проблемы в процессе преобразований, проводимых в сфере охраны здоровья, решение которых возможно лишь при условии надлежащего законодательного урегулирования отношений в этой социально значимой отрасли экономики. Проблемные вопросы реформирования здравоохранения достаточно активно обсуждаются юристами, медиками и экономистами <1>, <2>, <3>, <4> как в научной, так и практической среде. При этом большинство авторов сходятся во мнении, что основная проблема проведения реформ в этой отрасли экономики заключается в отсутствии их надлежащего правового обеспечения, что подтверждает актуальность этой темы и необходимость незамедлительного решения этой проблемы путем совершенствования соответствующего законодательства. ——————————— <1> Ганущак Ю. Медицинская реформа: эксперимент с запланированным провалом? // Зеркало недели. 24.06.2011. <2> Агарков В. И., Гребняк Н. П., Грищенко С. В., Дорохова Е. Г., Северин Г. К. К проблеме реформирования здравоохранения Украины // Унiверситетська клiнiка. 2011. N 2. С. 221 — 224. <3> Приходько Е. Здравоохранение Украины: состояние и перспективы реформирования // Аптека. 27.04.2009. <4> Ермолова Ю. В. Зачем украинцу реформа здравоохранения? // медичний часопис. 2011. N 4.
В последнее время в Украине был принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на реформирование здравоохранения. При этом особое место среди этих актов занимают непосредственно законы, правовое влияние которых имеет существенное значение для урегулирования рассматриваемых отношений. Одним из таких законов являются Основы законодательства Украины об охране здоровья <5>, в которые Законом от 7 июля 2011 г. <6> были внесены положения, направленные на урегулирование отношений, связанных с реформированием этой отрасли экономики, в частности, уточнены: определения основных понятий; положения, определяющие статус учреждений здравоохранения; положения о защите прав пациентов; виды медицинской помощи (первичная, вторичная (специализированная), третичная (высокоспециализированная) и экстренная медицинская помощь) и др. ——————————— <5> Основи законодавства про охорону здоров’я: Закон вiд 19 листопада 1992 р. N 2801-XII прийнятий Верховною Радою // Вiдомостi Ради . 1993. N 4. Ст. 19 (з подальшими змiнами та доповненнями). <6> Про внесення змiн до Основ законодавства про охорону здоров’я щодо удосконалення надання медичноi допомоги: Закон вiд 7 липня 2011 р. N 3611-YI прийнятий Верховною Радою // Вiдомостi Ради . 2012. N 14. Ст. 86.
Однако наиболее важным в этом случае является Закон Украины от 7 июля 2011 г. «О порядке проведения реформирования системы здравоохранения в Винницкой, Днепропетровской, Донецкой областях и городе Киеве» <7> (далее — Закон о реформировании), который определяет организационные и правовые основы реформирования системы здравоохранения в этих регионах. В соответствии со ст. 1 этого Закона целью реализации в этих областях и г. Киеве пилотного проекта по реформированию системы здравоохранения (далее — пилотный проект) является внедрение и отработка новых организационно-правовых и финансово-экономических механизмов, направленных на повышение эффективности и доступности медицинского обслуживания населению и необходимых для развития системы здравоохранения Украины. Этот проект предусматривает проведение в течение 2011 — 2014 гг. структурно организационной и функциональной перестройки системы медицинского обслуживания в пилотных регионах, что позволит: ——————————— <7> Про порядок проведення реформування системи охорони здоров’я у Вiнницкiй, Днiпропетровскiй, Донецькiй областях та мiстi : Закон вiд 7 липня 2011 р. N 3612-YI прийнятий Верховною Радою // Вiдомостi Ради . 2012. N 12 — 13. Ст. 81.
1) повысить уровень медицинского обслуживания населения, расширить возможности относительно его доступности и качества; 2) внедрить новые подходы к организации работы учреждений здравоохранения в этих регионах и к их финансовому обеспечению; 3) повысить эффективность использования бюджетных средств, предусмотренных для финансового обеспечения системы здравоохранения в пилотных регионах. Согласно Закону о реформировании реализация этого пилотного проекта предусматривает: — создание на базе существующей в пилотных регионах сети учреждений здравоохранения структурированной по видам медицинской помощи путем обособления (или объединения) учреждений здравоохранения, удовлетворяющих потребности населения в первичной, вторичной, третичной и экстренной медицинской помощи; — организацию и обеспечение функционирования в этих регионах центров первичной медицинской (медико-санитарной) помощи для удовлетворения потребностей населения в этой помощи; — перепрофилирование учреждений здравоохранения этих регионов, оказывающих вторичную (специализированную) медицинскую помощь, с учетом интенсивности ее оказания; — организацию деятельности в пилотных регионах госпитальных округов, которые должны обеспечить условия для оказания населению вторичной (специализированной) медицинской помощи; — создание в регионах центров экстренной медицинской помощи для удовлетворения потребностей населения в этой помощи; — перераспределение ресурсов между учреждениями здравоохранения, оказывающими первичную, вторичную (специализированную), третичную (высокоспециализированную) и экстренную медицинскую помощь на территории указанных регионов; — разграничение расходов между местными бюджетами на здравоохранение по видам медицинской помощи; — осуществление, начиная с 2012 г., финансового обеспечения учреждений здравоохранения в пилотных регионах по видам медицинской помощи в соответствии с договорами о медицинском обслуживании населения согласно требованиям настоящего Закона; — введение, начиная с 2012 г., системы индикаторов качества первичной, вторичной (специализированной), третичной (высокоспециализированной) и экстренной медицинской помощи, которые учитываются при оценке качества всех видов медицинской помощи. На первый взгляд, для проведения реформ в здравоохранении Украины уже имеется правовая основа, необходимая для урегулирования соответствующих отношений на территории определенных регионов. Однако некоторые положения Закона о реформировании нуждаются в соответствующих уточнениях, поскольку они не способны надлежащим образом урегулировать отношения, возникающие в процессе реформирования здравоохранения в пилотных регионах, что создает лишь проблемы для достижения целей, определенных в этом Законе. Одна из таких проблем касается возложения на центры первичной медицинской (медикосанитарной) помощи, а также на врачей общей практики, которые осуществляют хозяйственную деятельность по медицинской практике как физические лица — предприниматели, оказания первичной помощи. И это обусловлено тем, что согласно ст. 3 Закона о реформировании первичная медицинская помощь предусматривает прежде всего предоставление консультаций, проведение диагностики и лечение наиболее распространенных болезней, травм, отравлений, патологических, физиологических (во время беременности) состояний, осуществление профилактических мероприятий, а также оказание неотложной медицинской помощи в случае острого расстройства физического либо психического здоровья пациента, не нуждающегося в экстренной, вторичной (специализированной) или третичной (высокоспециализированной) медицинской помощи. И это при том, что такие центры создаются на базе коммунальных учреждений здравоохранения либо их структурных и обособленных подразделений (фельдшерско-акушерских пунктов, амбулаторий, медицинских пунктов, медицинских кабинетов), которые в настоящее время не имеют необходимой материально-технической базы, например, современного диагностического оборудования, а также высококвалифицированных медицинских работников, по причине минимальных размеров оплаты их труда. А соответственно, эти центры не могут оказать квалифицированную и своевременную первичную медицинскую помощь, от которой во многом в дальнейшем зависит не только здоровье, но и жизнь пациента. Такие же проблемы касаются и врачей общей практики в силу отсутствия соответствующего у них опыта работы, поскольку семейная медицина только начинает развиваться в Украине. А поэтому возложение оказания первичной медицинской помощи на коммунальные учреждения здравоохранения (их структурные подразделения) и врачей общей практики является преждевременной мерой, поскольку для достижения целей, предусмотренных Законом о реформировании, прежде всего необходимо обновить их материально-техническую базу и стимулировать участие в оказании этой помощи высококвалифицированных медицинских работников. Следующая проблема, которую, по сути, не решает Закон о реформировании, касается финансирования лечебных учреждений, оказывающих соответствующие виды медицинской помощи. Наличие этой проблемы подтверждается тем, что в этом Законе определяется лишь единый источник финансирования, а именно средства местных бюджетов. И это при том, что здравоохранение финансируется за счет этих средств по остаточному принципу, поскольку их всегда недостаточно. А поэтому рассчитывать только на средства местных бюджетов для финансирования лечебных учреждений не стоит. К тому же такой подход к финансированию имеет свои негативные последствия, так как: — во-первых, в действующем законодательстве не разграничены бесплатная медицинская помощь и платные медицинские услуги, за счет которых может быть обеспечено дополнительное финансирование, что не исключает злоупотреблений со стороны лечебных учреждений; — во-вторых, такое финансирование положительно не повлияет на оплату труда медицинских работников, а она является минимальной в настоящее время. Притом что именно от оплаты труда зависит непосредственно качество медицинской помощи и услуг, поскольку уровень профессионализма (квалификации) и добросовестное отношение этих работников к своим обязанностям являются основными показателями результатов их деятельности. А поэтому для решения этой проблемы и достижения целей, поставленных в Законе о реформировании, необходимо расширить перечень источников финансирования лечебных учреждений и закрепить его Законе. Также к проблемам реформирования здравоохранения необходимо отнести ограничение круга субъектов, которые могут оказывать все виды медицинской помощи, поскольку согласно Закону о реформировании к этим субъектам не отнесены негосударственные (некоммунальные) учреждения здравоохранения, которые имеют, как правило, современное, высокотехнологическое медицинское оборудование и высококвалифицированных специалистов, учитывая размеры оплаты их труда. А поэтому вряд ли оправдан такой подход к определению субъектного состава, поскольку пока больной пройдет три возможных уровня медицинской помощи (первичную, вторичную и третичную) и не получит желаемый результат, например, по причине отсутствия технических возможностей, и только потом будет вынужден обратиться в негосударственное (некоммунальное) учреждение здравоохранения, имеющее такие возможности. В результате этого будет потеряно время, которое достаточно часто имеет существенное значение для восстановления здоровья. А поэтому следует расширить этот круг субъектов путем включения в него негосударственных (некоммунальных) учреждений, которые на основе договора с распорядителем бюджетных средств могут оказывать вторичную и третичную медицинскую помощь. Существуют и иные проблемы относительно правового обеспечения реформирования здравоохранения Украины, однако вышеуказанные являются первоочередными. Их решение позволит внедрить и отработать новые организационно-правовые и финансово-экономические механизмы, направленные на повышение эффективности и доступности медицинского обслуживания населения сначала в регионах, а впоследствии на всей территории Украины.
