ДИСКВАЛИФИКАЦИЯ КАК МЕРА ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ФАРМАЦЕВТИЧЕСКОГО РАБОТНИКА
А. А. МОХОВ
Мохов А. А., доктор юридических наук, профессор, вице-президент Национальной ассоциации медицинского права.
В представленной статье детально и критически анализируется предусмотренная российским законодательством действенная мера ответственности. Это лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица — дисквалификация. Фармацевтический рынок в России активно развивается, несмотря на кризисные явления в экономике в целом, нерешенность ряда концептуальных проблем, отсутствие некоторых экономических механизмов и правовых институтов. Так, емкость фармацевтического рынка Российской Федерации в 2008 г. составила более 450 млрд. руб. в ценах конечного потребления. При этом наиболее значительную часть фармрынка занимает сектор коммерческих продаж через аптечные организации (около половины всего объема продаж). В этих условиях лишь возрастает роль провизора и фармацевта как основных участников рынка, лиц, реализующих медицинские товары, оказывающих консультационные услуги. Обратим также внимание на тот факт, что целью Концепции развития здравоохранения до 2020 г. в целом и лекарственного обеспечения населения является повышение качества фармацевтических услуг, доступности лекарственного обеспечения граждан Российской Федерации. Целевым индикатором служит уровень удовлетворенности спроса граждан на лекарственные средства (эффективность, безопасность, цена лекарств, качество оказываемых услуг). Реализация задач по повышению эффективности здравоохранения и лекарственного обеспечения населения требует внедрения новых правовых механизмов, создания новых правовых норм, а также адаптации существующих под потребности и запросы участников фармрынка, общества в целом. Нам предстоит по существу создать с чистого листа нормы о правах и обязанностях участников рассматриваемых общественных отношений (права и обязанности провизора, фармацевта, потребителя товаров, поставщика и др.). Кроме того, в специальной литературе и на страницах популярных средств массовой информации довольно остро ставится вопрос об ответственности участников фармрынка. Вопросы юридической ответственности обычных граждан, предпринимателей и юридических лиц традиционно привлекают интерес ученых, практиков, обывателей. Здесь накоплена определенная теоретическая база, имеются правовые нормы и практика их применения. В то же время применительно к участникам фармрынка, в первую очередь профессиональным (фармацевтическим работникам), указанные выше вопросы не нашли пока должного и достойного отражения в специальной литературе, несмотря на очевидную потребность в этом (реализация некачественных лекарств в аптечной сети, рост фальсифицированных лекарств, наличие случаев причинения вреда здоровью или жизни граждан <1> и др.). ——————————— <1> См.: Сергеев Ю. Д., Мохов А. А. Ненадлежащее врачевание: возмещение вреда здоровью и жизни пациента. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2007.
Говоря о юридической ответственности, следует указать два основных подхода к ее пониманию. Существующие определения рассматривают ее либо как реакцию государства на правонарушение (применение мер наказания, реализацию санкций), либо как особое правоотношение, в соответствии с которым правонарушитель обязан претерпеть негативные последствия своего деяния <2>. ——————————— <2> См.: Базылев Б. Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985. С. 96; Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 85; Спиридонов Л. И. Теория права и государства. М., 1996. С. 285.
Меры юридической ответственности различаются в первую очередь по отраслевой принадлежности (административная, гражданская, уголовная, служебная, трудовая). По общему правилу к лицам, состоящим в трудовых или служебных отношениях, применимы санкции, закрепленные в соответствующих нормах трудового законодательства или законодательства, определяющего особенности прохождения службы (гражданской, военной или приравненной к ней). Однако совершение физическим лицом трудового (служебного) правонарушения (проступка) не исключает применения к виновным лицам в случаях, установленных законом, и других (более строгих) мер юридической ответственности. Наиболее серьезные санкции за правонарушения, совершаемые на службе, в связи с исполнением (неисполнением, ненадлежащим исполнением) трудовой функции, профессиональных обязанностей предусматривает административное и уголовное законодательство. Санкции административного и уголовного законодательства также неоднородны, что обусловлено действием принципов дифференциации и индивидуализации юридической ответственности и применяемых к правонарушителю санкций. Их сущность заключается в необходимости строгого и последовательного учета всех характерных черт конкретного правонарушения и его субъекта, необходимости выбора адекватной санкции для достижения ожидаемых результатов (воздействие на сознание и поведение правонарушителя, предупреждение совершения им правонарушений). Например, среди видов административной ответственности законодатель в Кодексе об административных правонарушениях называет: предупреждение; административный штраф; лишение специального права; дисквалификацию и др. Мы остановимся лишь на одной из обсуждаемых мер юридической ответственности фармацевтического работника (как с позиций правонарушителя, вынужденного кардинально менять свой образ жизни, привычки, круг общения и др., так и с позиций общественного резонанса, воспитательного воздействия на представителей профессии) — дисквалификации. Институт дисквалификации — относительно новый институт российского права. Впервые данный термин был введен ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», принятым в 1998 г. Закон устанавливал, что руководитель должника, члены ликвидационной комиссии, допустившие нарушение требований настоящего Закона, могут быть лишены права занимать руководящие должности и (или) осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. В первую очередь острие данной нормы было направлено против нерадивых арбитражных управляющих, не исполняющих либо ненадлежащим образом исполняющих возложенные на них кредиторами (в процедурах несостоятельности) обязанности. В дальнейшем норма о дисквалификации появилась в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП). Как следует из ст. 3.11 КоАП, дисквалификация — это лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация по своей сути представляет ограничение конституционного права лица на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом, грубое или неоднократное нарушение требований, предписаний. В дисквалификации явно проявляют себя карательная (репрессивная) и предупредительно-воспитательная (превентивная) функции института юридической ответственности. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Иными словами, круг лиц, подпадающих под действие данной нормы, ограничен. Для решения вопроса о субъекте, привлекаемом к административной ответственности, в данном случае следует руководствоваться ст. 2.4 КоАП «Административная ответственность должностных лиц». К таким лицам в фармацевтической сфере могут быть отнесены руководители государственных и муниципальных оптовых и розничных предприятий и учреждений, а также индивидуальные предприниматели, занимающиеся фармацевтической деятельностью. С учетом специфики реализуемых товаров и оказываемых услуг на фармрынке (социальная значимость, вредоносность товара при использовании не по медицинским показаниям, использование в повседневной работе сведений конфиденциального характера), перечень лиц, подпадающих под норму о дисквалификации, а также совершаемых ими правонарушений, следует расширить. Например, речь может идти о приеме на реализацию и реализации лекарств с истекшим сроком годности, контрафактной или фальсифицированной продукции, разглашении сведений конфиденциального характера, неоднократном нарушении правил хранения товаров и др. Для этого необходимы соответствующие изменения и дополнения в административное законодательство. В настоящее время дисквалификация может быть применена к физическому лицу только в том случае, если она предусмотрена в санкциях КоАП РФ. В частности, Кодексом предусмотрена возможность дисквалификации за следующие правонарушения: нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение (ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ); фиктивное банкротство (ч. 1 ст. 14.12 КоАП РФ); преднамеренное банкротство (ч. 2 ст. 14.12 КоАП РФ); сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства (ч. 1 ст. 14.13 КоАП РФ); неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (ч. 2 ст. 14.13 КоАП РФ); невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ); ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ); совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ); представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит признаков уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ). Круг лиц, инициирующих дисквалификацию лица, законом прямо не определен. Исходя из существа правонарушений, за которые предусмотрена дисквалификация, а также лиц, осуществляющих контрольные и надзорные функции, инициаторами дисквалификации могут быть: учредитель (участник, акционер) хозяйственного общества или иной организации; должностные лица трудовой инспекции, налоговых и иных органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью организации или индивидуального предпринимателя (например, Росздравнадзор). Административное наказание в виде дисквалификации назначается судом по итогам судебного разбирательства дела по существу (исследование представленных органами и их должностными лицами доказательств о нарушениях законодательства, а также доводов и возражений лица, привлекаемого к ответственности). Дисквалификация носит срочный характер и устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет. Постановление о дисквалификации должно быть немедленно после вступления постановления в законную силу исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом. Исполнение постановления о дисквалификации производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом. Постановление суда о дисквалификации лица заносится в специальный реестр <3>. ——————————— <3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. N 805 (в ред. Постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 483) «О формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц».
Реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется Министерством внутренних дел Российской Федерации и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. Основаниями для включения лица в реестр, коррекции сведений и исключения лица из реестра являются: копия вступившего в законную силу судебного постановления суда общей юрисдикции или судебного акта арбитражного суда о дисквалификации; копия судебного акта суда общей юрисдикции или арбитражного суда о пересмотре постановления (решения) о дисквалификации; копия вступившего в законную силу судебного акта общей юрисдикции или арбитражного суда об отмене постановления (решения) о дисквалификации; истечение срока дисквалификации. На основании поступивших из судов и зарегистрированных в установленном порядке документов в реестр вносятся следующие сведения о дисквалифицированном лице: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место жительства; наименование организации и должности на момент совершения правонарушения; дата совершения правонарушения, обстоятельства его совершения и квалификация в соответствии с КоАП; наименование органа, составившего протокол об административном правонарушении; срок дисквалификации; дата начала и истечения срока дисквалификации; наименование суда, вынесшего постановление (решение) о дисквалификации; сведения о пересмотре постановления (решения) о дисквалификации; основания исключения из реестра дисквалифицированных лиц. По запросу органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также запросу граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении себя информация из реестра дисквалифицированных лиц предоставляется бесплатно. По запросам иных заинтересованных лиц (например, контрагентов, потенциальных работодателей) сведения из реестра предоставляются за плату в установленном Правительством Российской Федерации размере <4>. ——————————— <4> См.: Инструкция о порядке предоставления информации о дисквалифицированных лицах (утв. Приказом МВД России от 22 ноября 2006 г. N 957 «Об утверждении Наставления по формированию и ведению реестра дисквалифицированных лиц и Инструкции о порядке предоставления информации о дисквалифицированных лицах»).
Следует обратить внимание, что п. 2 ст. 32.11 КоАП РФ обязывает запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица, претендующего на должность руководителя организации, прежде чем заключать с ним трудовой договор. За несоблюдение данного требования законом установлены штрафные санкции.
