(Сергеев Ю. Д., Мохов А. А.) («Медицинское право», 2009, N 2)
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю. Д. СЕРГЕЕВ, А. А. МОХОВ
Сергеев Ю. Д., член-корреспондент РАМН, доктор медицинских наук, профессор, заведующий кафедрой медицинского права ММА имени И. М. Сеченова, президент Национальной ассоциации медицинского права.
Мохов А. А., доктор юридических наук, профессор, вице-президент НАМП.
В статье, изложенной в плане дискуссии по поводу подготовленного проекта Концепции развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года, авторы аргументируют необходимость внесения существенных изменений и дополнений в текс анализируемого документа. Концепция (от лат. conceptio — «понимание, система») — это определенный способ понимания (трактовки) какого-либо явления (процесса), основная точка зрения на него. Другими словами, концепция — это полноценная, логически законченная идея. Наконец, это также руководящее направление для систематического освещения данного явления. В начале 2008 г. был открыт сайт Министерства здравоохранения и социального развития РФ для публичного обсуждения проекта Концепции развития здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года (далее — Концепция). Непростая работа над этим документом идет уже более года. В настоящее время на этом же сайте помещен его вариант, который был направлен на согласование в Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ и представлен в Правительство России. Концепция развития здравоохранения в РФ до 2020 г., как отмечается в ее общих положениях, представляет собой анализ состояния здравоохранения в Российской Федерации, а также основные цели, задачи и способы его совершенствования на основе применения системного подхода. Реализация основных целей и задач, определенных настоящей Концепцией, невозможна без создания действенных правовых механизмов, правовых режимов оказания различных видов медицинской помощи (шире — организационных и правовых механизмов в сфере здравоохранения). В Концепции нашел отражение специальный блок, именуемый «Законодательное и нормативно-правовое обеспечение реализации Концепции», хотя такое наименование данного блока вызывает определенные вопросы о его корректности. Ведь законы являются одной из разновидностей нормативно-правовых актов, а законодательство не что иное, как совокупность нормативно-правовых актов различной юридической силы. Согласно тексту Концепции, ее правовое обеспечение предусматривает как издание новых законодательных актов, так и совершенствование действующего законодательства, которое должно осуществляться поэтапно. С этим тезисом сложно не согласиться. В связи с изложенным логичными смотрятся предложения разработчиков по подготовке и принятию конкретных законов, а также внесению изменений и дополнений в действующие правовые акты, в первую очередь в федеральные законы. Анализ документа позволяет выявить следующие Законы, готовящиеся в недрах Минздравсоцразвития России: ФЗ «О государственных гарантиях оказания гражданам бесплатной медицинской помощи»; «Об обязательном медицинском страховании»; ФЗ «О защите прав пациента»; ФЗ «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Предлагается также внести изменения и дополнения в следующие акты: ФЗ «Об автономных учреждениях»; Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Затем в Концепции следуют общие выводы о необходимости развития законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, формировании здорового образа жизни, о качестве и стандартах медицинской помощи и др. Конечно, названные в Концепции Законы важны и способны ликвидировать часть имеющихся пробелов в отечественном праве и законодательстве о здравоохранении, но они не являются системообразующими. Так, предлагаемые ФЗ «О государственных гарантиях оказания гражданам бесплатной медицинской помощи» и «Об обязательном медицинском страховании» способны лишь отчасти наладить финансовые отношения в сфере здравоохранения. Без одновременного решения вопросов, связанных с определением типов, видов лечебно-профилактических учреждений и организаций, функционирующих по новым механизмам, а также реорганизацией ряда лечебно-профилактических учреждений (как на это указывается в Концепции), эти Законы в полной мере работать не будут. Совершенно непонятна роль добровольного медицинского страхования в новой системе координат. Концепция об этом умалчивает. Полагаем, что мероприятия по модернизации системы финансового обеспечения оказания медицинской помощи и конкретизации государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи требуют принятия целого блока норм, опосредующих финансирование медицинской помощи и ее отдельных видов (бюджетное законодательство, законодательство о медицинском страховании, законодательство о медицинских услугах, оказываемых населению за счет средств граждан и организаций). Организационно-правовое и финансовое обеспечение системы здравоохранения в целом и ее отдельных видов целесообразно определить в нормах одного базового законодательного акта, а не в нескольких. ФЗ «О защите прав пациента» — важнейший правовой акт, если не учитывать того факта, что права пациента получили закрепление в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан еще в начале 90-х годов XX в., Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и некоторых других законах. Об обязанностях пациента в Концепции фактически умалчивается. Полагаем достаточным нескольких статей в одном федеральном законе, где определялся бы полный каталог прав и обязанностей пациента. Частный характер носит и предлагаемый к принятию ФЗ «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников». Он, несомненно, необходим, на что неоднократно указывалось рядом авторов, в том числе и нами. Но прежде следует четко определить правовой статус медицинской организации, порядок ее финансирования, права и обязанности медицинского работника, особенности юридической (в первую очередь гражданско-правовой) ответственности медицинской организации и (или) медицинского работника за причиненный здоровью или жизни пациента вред. Нужно однозначно ответить на вопрос: какой вид страхования ответственности мы собираемся вводить? Страхование гражданской ответственности медицинской организации и страхование профессиональной ответственности медицинского работника имеют ряд принципиальных отличий <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Капранова С. Ю. Страхование гражданской ответственности исполнителя медицинской услуги: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007.
Таким образом, даже указанные в самом общем виде в Концепции новеллы не могут быть своевременно внедрены в силу недостаточной проработанности ее правового блока. Известно, что предстоит создание по существу новой системы лекарственного обеспечения населения. Следует внедрять систему обязательного и добровольного страхования медикаментозной помощи населению (законодательство о здравоохранении, страховое законодательство, налоговое законодательство). Кроме того, Концепция указывает на необходимость адаптации системы подготовки и переподготовки медицинских кадров под новые запросы. Следовательно, нам предстоит участвовать в создании новых норм об образовании. Современная подготовка и переподготовка специалиста медицинского профиля немыслима без оптимального объема правовых знаний, но в Концепции об этом ничего не говорится. Также немыслимо решение задачи по информатизации системы здравоохранения. Нормативно-правовое обеспечение информатизации в здравоохранении требует согласованных норм как законодательства о здравоохранении, так и информационного законодательства (правовые режимы информации, пользователи информации, юридическая ответственность и др.). По непонятным причинам из поля зрения разработчиков выпали репродуктивные и клеточные технологии, регулируемые в настоящее время лишь ведомственными приказами. Фармацевтическая деятельность в Концепции сведена до лекарственного обеспечения отдельных категорий населения. Неясны перспективы развития донорства крови и ее компонентов, трансплантации органов и тканей человека. Полагаем, что в правовом блоке Концепции правильно выделить три этапа. На первом этапе мы должны определиться с важнейшими правовыми нормами (не самостоятельными карликовыми законами), которые требуются повседневной медицинской практике и началу финансово-экономических преобразований в здравоохранении. На втором этапе предстоит заняться подготовкой системообразующего акта типа кодекса (система здравоохранения, принципы, гарантии, источники, финансирование сферы, связь с другим законодательством, правовой статус участников здравоохранительных правоотношений, правовое регулирование отдельных видов медицинской деятельности, ответственность и др.) <2>. ——————————— <2> См. подробнее: Сергеев Ю. Д. Юридическая защита прав и законных интересов граждан в сфере здравоохранения. М., 1997. 113 с.; Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Российская юстиция. 1997. N 9; Мохов А. А. К вопросу о кодификации законодательства об охране здоровья граждан // Право и политика. 2002. N 7; Сергеев Ю. Д. Медицинское право в современной России: становление, успехи, проблемы, перспективы // Экономика здравоохранения. 2007. N 11; Сергеев Ю. Д., Милушин М. И. Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении // Медицинское право. 2005. N 3.
О необходимости разработки и принятия кодифицированного акта не один год говорят ученые и некоторые российские политики. Так, один из авторов настоящей публикации еще в 1997 г. подчеркивал, что всеобъемлющий Медицинский кодекс Российской Федерации должен стать настольной книгой для каждого врача и пациента. Такие разработки ведутся и в соседних государствах (на Украине, в Казахстане и др.). Однако в Концепции сформировавшаяся идея кодификации законодательства о здравоохранении вновь не нашла своего отражения. Принятие и апробация Кодекса позволят четко определить частные законы, в которых нуждается система. Например, такими законами могут быть: ФЗ «О фармацевтической деятельности»; ФЗ «О биомедицине» и др. Их подготовка, возможно, будет осуществляться уже на третьем этапе. Надлежит всегда помнить, что несовершенство медицинской законодательной базы, равно как и правовой нигилизм в сфере здравоохранения, крайне негативно сказываются на уровне развития отечественной медицинской науки, а также на социально-правовой защищенности как врача, так и пациента, всех российских граждан.
