(Павлушкин А. В.) («Юридическая литература», 2010)
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ДЕЛАМ О ПОЛНОМОЧИЯХ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА
А. В. ПАВЛУШКИН
Павлушкин А. В., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, определяет основные принципы законодательства о физической культуре и спорте. Поскольку Россия — федеративное государство, это предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основе положений Конституции Российской Федерации (ст. ст. 71 — 73). Это относится и к отношениям в области физической культуры и спорта. Так, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы физической культуры и спорта (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). В действующих в настоящее время федеральных законах имеются различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Это и установление полномочий Российской Федерации и ее субъектов в соответствующей сфере, и определение конкретных полномочий как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и др. В Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» избран следующий вариант разграничения полномочий: в отдельных статьях закреплен перечень полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта. В данной статье рассмотрен судебный спор, связанный с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в такой сфере, как разработка государственной политики в области физической культуры и спорта. Следует также учитывать, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Значительно увеличивается перечень вопросов местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Но далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов и реализации данных функций, в том числе в области физической культуры и спорта. Это подтверждается и приведенными ниже судебными решениями.
1. О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта
9 сентября 2008 г. правительством Красноярского края было принято Постановление N 81-п «Об утверждении Положения о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края». Подпунктом 1 п. 1.1 Положения о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края (далее — Положение) определено, что указанное Министерство является органом исполнительной власти Красноярского края, который в том числе осуществляет функции по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта. Прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подп. 1 п. 1.1 Положения в части, предусматривающей наделение Министерства функциями по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта. В обоснование требования он указал, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части принят с превышением компетенции, предоставленной органам исполнительной власти края федеральным и краевым законодательством. Возражая против заявленного требования, представитель правительства Красноярского края указывал на то, что оспариваемый прокурором п. 1.1 Положения не устанавливает полномочия Министерства, а лишь закрепляет его основные направления (сферы) деятельности. По его мнению, по сложившейся на территории края практике под разработкой государственной политики следует понимать разработку проектов законов края, правовых актов губернатора и правительства края. Об этом свидетельствуют также п. п. 3.2 и 3.4 Положения. Красноярский краевой суд, изучив во взаимосвязи указанные нормы Положения, не согласился с возражениями представителя правительства края. Судом также было отмечено, что из буквального содержания ст. 6 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и подп. 1 п. 1.1 Положения следует, что полномочия, закрепленные этим Федеральным законом за Российской Федерацией, фактически дословно совпадают с полномочиями Министерства края, закрепленными в Положении <1>. ——————————— <1> В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» к полномочиям Российской Федерации в области физической культуры и спорта относятся разработка и реализация государственной политики в области физической культуры и спорта, принятие и реализация программ развития физической культуры и спорта в Российской Федерации.
В ст. 22 Закона Красноярского края от 10 июля 2008 г. N 6-1930 «О правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» приведены полномочия Министерства края, в том числе и по осуществлению функций по разработке государственной политики в определенной области (сфере) государственного управления. Однако, по мнению суда, указанный Закон Красноярского края также не конкретизирует, в чем заключается эта функция Министерства края. Таким образом, делает вывод суд, подп. 1 п. 1.1 Положения в части осуществления Министерством края функции по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта нарушает компетенцию Российской Федерации, поэтому противоречит федеральному законодательству. На основании изложенного Красноярский краевой суд решил признать противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу подп. 1 п. 1.1 Положения о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края, утвержденного Постановлением правительства Красноярского края от 9 сентября 2008 г. N 81-п, в части наделения этого Министерства функциями по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта <1>. ——————————— <1> См.: решение Красноярского краевого суда от 25 декабря 2008 г.
В кассационной жалобе правительство Красноярского края просило об отмене решения в связи с нарушением судом норм материального права и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявления. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нашла решение суда не подлежащим отмене. Судебной коллегией было справедливо отмечено, что полномочия субъектов Российской Федерации названы в ст. 8 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», в числе которых нет полномочия по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта. С приведенными положениями согласуется подп. 30 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Следовательно, констатирует Судебная коллегия, субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочий по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта. Аналогичное правовое регулирование в указанной сфере осуществлено и законодателем Красноярского края в ст. 10 краевого Закона от 7 декабря 2001 г. N 16-1636 «О физической культуре и спорте в Красноярском крае». Сравнительный анализ оспариваемого Положения с федеральными и краевыми нормами, имеющими большую юридическую силу, привел Судебную коллегию к выводу о том, что правительство края, наделяя Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края полномочиями по разработке государственной политики в области физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, вышло за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации федеральным и краевым законодательством. На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Красноярского краевого суда от 25 декабря 2008 г. оставить без изменения, кассационную жалобу правительства Красноярского края — без удовлетворения <1>. ——————————— <1> См.: Определение от 11 марта 2009 г. N 53-Г09-5.
В комментируемом деле судебные органы справедливо пришли к выводу о том, что действующее на момент его рассмотрения федеральное законодательство не предусматривало полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке государственной политики в области физической культуры и спорта. Однако при этом отметим, что в судебных решениях не дано было однозначной оценки положения ст. 22 Закона Красноярского края от 10 июля 2008 г. N 6-1930 «О правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края», в котором приведены полномочия Министерства края, в том числе и по осуществлению функций по разработке государственной политики в определенной области (сфере) государственного управления. По мнению Красноярского краевого суда, указанный Закон Красноярского края не конкретизировал, в чем заключается эта функция Министерства края. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации вообще не рассматривала данный вопрос. По нашему мнению, положения ряда актов федерального законодательства по определению полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной политики в ряде случаев неоправданны с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами <1>. ——————————— <1> Характерным примером здесь является признание утратившим силу с 1 января 2008 г. положения о том, что в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования (подп. «б» п. 9 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»).
В большинстве отраслевых законов субъектов Российской Федерации содержатся положения, определяющие региональную политику в соответствующих сферах, не противоречащую политике Российской Федерации в таких сферах. Во многих законах субъектов Российской Федерации конкретные полномочия по определению и осуществлению региональной политики в определенной сфере закреплены за соответствующими органами государственной власти таких субъектов Федерации. Заметим, что субъекты Российской Федерации восприняли различные модели разграничения таких полномочий между региональными органами государственной власти. При этом можно выделить несколько условных моделей. 1. К компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится определение государственной региональной политики в соответствующей сфере, а к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации — осуществление такой региональной политики. 2. Определение и осуществление государственной региональной политики отнесены к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. 3. Определение и осуществление государственной региональной политики отнесены к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. 4. Определение и осуществление государственной региональной политики отнесены к компетенции руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации). Кроме того, в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации не указано, к компетенции какого конкретно органа отнесено определение государственной региональной политики в соответствующей сфере. При этом осуществление такой политики, как правило, отнесено к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Необходимо учитывать, что субъекты Российской Федерации прошли значительный путь по развитию в своем законодательстве положения о том, что в их ведении находятся определение и осуществление политики в соответствующих сферах, не противоречащей политике Российской Федерации в таких сферах. Исключение из федерального законодательства таких положений или же невключение их во вновь принимаемые федеральные законы может негативным образом отразиться на развитии законодательства субъектов Российской Федерации, а также поставить под сомнение установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Подводя итог комментируемому делу, отметим, что законодатель путем внесения поправок в Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации право участвовать за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в проведении государственной политики в области физической культуры и спорта. Можно полагать, что не последнюю роль в этом сыграла и судебная практика по делам о разграничении полномочий в сфере государственной политики в области физической культуры и спорта, в том числе и рассмотренное выше дело.
2. О полномочиях органов местного самоуправления по разработке и принятию правовых актов в области физической культуры и спорта
Пермский краевой суд в своем решении отметил, что суд первой инстанции правильно установил тот факт, что бездействие администрации сельского поселения по исполнению требований Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» имеет место, чем нарушаются права жителей поселения на занятие физической культурой и спортом и не обеспечиваются условия для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта. Однако при этом краевой суд констатировал, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о наличии оснований для возложения на администрацию сельского поселения обязанности по принятию в определенный срок нормативных правовых актов в данной сфере. Краевой суд указал, что в данном случае судом не были учтены положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Из конституционного принципа разделения государственной власти на самостоятельные ветви вытекает необходимость гарантий нормального функционирования каждой из них, в том числе от несанкционированного вмешательства в их деятельность. Из вышесказанного Пермский краевой суд сделал общий вывод, что, поскольку решение вопросов принятия нормативных правовых актов местного значения отнесено к исключительной компетенции соответствующих органов местного самоуправления, вмешательство в их деятельность исключается <1>. ——————————— <1> Определение N 33-3431 от 27 мая 2009 г. Цит. по: Обзор кассационной и надзорной практики Пермского краевого суда по гражданским делам за I полугодие 2009 года. Утвержден на заседании Президиума Пермского краевого суда 31 июля 2009 г.
Однако в данном случае аргументация Пермского краевого суда представляется нам ошибочной. Сделав вывод о нарушении институционного принципа разделения государственной власти на самостоятельные ветви, краевой суд здесь не учел, что в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет достаточно широкую степень независимости органов местного самоуправления от решений и действий органов государственной власти. Поэтому и положения ст. 10 Конституции Российской Федерации в данном случае к органам местного самоуправления применяться не могут. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Что именно необходимо понимать под структурой органов местного самоуправления, в Конституции Российской Федерации не уточняется. Полагаем, что структура органов местного самоуправления включает в себя перечень органов местного самоуправления, которые делятся на выборные и иные органы. Данные органы должны образовываться в соответствии с общими принципами построения системы органов местного самоуправления и уставом муниципального образования. В Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области <1> была выражена правовая позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта Российской Федерации. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 700.
В настоящее время федеральное законодательство предусматривает, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным. Однако при этом имеется существенная оговорка: за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, согласно ст. 25 этого Федерального закона в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Поскольку местное самоуправление отражает все признаки, характерные для публичной власти, оно должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом, в том числе на принципе обеспечения системы сдержек и противовесов в деятельности органов местного самоуправления <1>. Таким образом, хотя данный аргумент вполне применим к комментируемому судебному решению, полагаем, что ссылка краевого суда только на ст. 10 Конституции Российской Федерации, без ее системного рассмотрения со ст. 12 Конституции, недопустима. ——————————— <1> См.: Хабриева Т. Я. Современная Конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 17.
Другое судебное решение также касается полномочий органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов. 25 октября 2007 г. решением N 142 окружного Совета депутатов Славского городского округа утверждена Целевая программа муниципального образования «Славский городской округ» «Физическая культура и спорт — для всех на 2007 — 2016 годы». Пунктом 3 решения предусмотрено, что оно вступает в силу со дня подписания. Прокурор Славского района обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, указав, что данный пункт решения является незаконным. В обоснование этого были приведены положения ч. ч. 2, 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). В ч. 3 вышеуказанной статьи предусмотрено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечить возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Славский районный суд Калининградской области решением от 28 ноября 2008 г. заявление прокурора Славского района удовлетворил решение окружного Совета депутатов N 142 от 25 октября 2007 г. было признано недействующим и не подлежащим применению со дня принятия. Оценивая содержание оспариваемого прокурором решения, суд пришел к выводу, что утвержденная этим решением Целевая программа муниципального образования «Славский городской округ» «Физическая культура и спорт — для всех на 2007 — 2016 годы» содержит правовые нормы, которыми устанавливаются основные направления развития физической культуры и спорта в этом муниципальном образовании. Ее нормы рассчитаны на многократное, долгосрочное применение и распространяются в отношении неопределенного круга лиц, регулируют как существующие правоотношения, так и те, которые могут возникнуть в будущем. Суд также отметил, что данный нормативный акт реально участвует в процессе правового регулирования, его содержание затрагивает права и интересы неопределенного круга лиц, предусматривает установление для них обязательных правил, в частности введение обязательного третьего урока по физической культуре в учреждениях общего среднего и основного образования; внедрение физической культуры и спорта в систему организации труда и отдыха через коллективные договоры между работодателями и трудовыми коллективами. В кассационной жалобе ставился вопрос об отмене решения суда на том основании, что утвержденная оспоренным решением программа не является нормативным актом. Проверив законность и обоснованность решения суда, Судебная коллегия по гражданским делам Калининградского областного суда нашла его подлежащим отмене. С приведенным выше выводом суда первой инстанции Судебная коллегия не согласилась, так как Целевая программа не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Как видно из названия оспоренного документа, он, по существу, является планом конкретных действий муниципальный органов Славского городского округа для достижения целей и решения задач, определенных в п. п. 5 и 6 Программы. Судебной коллегией также было отмечено, что реализация указанной Программы зависит не только от воли ее исполнителей, т. е. той сферы, в которой только и возможно нормативное регулирование, но и от социально-экономических условий и финансовых возможностей, т. е. от объективных факторов, предусмотреть которые при принятии Программы невозможно. Как указывается коллегией, из изложенного следует, что в самой природе оспоренного документа заложена возможность его неисполнения по объективным причинам. Это в корне противоречит природе нормы права, которая должна исполняться и может быть исполнена при любых условиях, так как зависит только от желания лица ее исполнить. Что касается содержания Программы, то непосредственно в ней никакие вопросы не разрешаются. В ней говорится только о необходимости принятия тех или иных мер. Так, введение обязательного третьего урока по физической культуре в учреждениях общего среднего и основного образования, на что ссылается суд первой инстанции в решении, названо в Программе как необходимость. Положение же о внедрении физической культуры и спорта в систему организации труда и отдыха через коллективные договоры между работодателями и трудовыми коллективами, по мнению коллегии, также является только пожеланием, но никак не обязательным правилом, учитывая, кроме изложенного выше, его декларативный характер, компетенцию муниципального образования и правовой статус сторон коллективного договора. При таких обстоятельствах, делает вывод Судебная коллегия по гражданским делам Калининградского областного суда, оспоренное прокурором решение не требовало обязательного обнародования (опубликования) и не должно было вступать в силу с момента опубликования, на что ссылался прокурор. Руководствуясь ст. ст. 360 и 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила: решение Славского районного суда Калининградской области от 28 ноября 2008 г. отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Славского района отказать <1>. ——————————— <1> См.: кассационное Определение от 4 февраля 2009 г. N 33-348-09.
В комментируемом деле примечательно то, что практически все внимание Судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда было сосредоточено на установлении того факта, является ли Целевая программа муниципального образования «Славский городской округ» «Физическая культура и спорт — для всех на 2007 — 2016 годы» нормативным правовым актом или же нет. И, сделав вывод о том, что данная Программа не является нормативным актом, Судебная коллегия оставила без внимания вопрос о необходимости обязательного опубликования (обнародования) Программы. При этом судами было однозначно установлено, что вышеуказанное решение не опубликовывалось в газете «Славские новости». Не был Судебной коллегией также затронут и вопрос о соотношении оспариваемой Программы с программами развития муниципального образования. Ведь при принятии программ развития муниципального образования его жители должны быть заблаговременно ознакомлены даже с проектом такого муниципального правового акта, не говоря уже об опубликовании (обнародовании) принятого решения (ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При рассмотрении данных вопросов необходимо учитывать, что в федеральном законодательстве под муниципальными правовыми актами понимаются акты, носящие как нормативный, так и ненормативный характер. Дефиниция «муниципальный правовой акт» дана в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 2 этого Федерального закона муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Следует учитывать, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. При этом в соответствии с ч. 3 указанной статьи представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Таким образом, представительный орган муниципального образования правомочен принимать только два вида своих решений: либо устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, либо по вопросам организации собственной деятельности. Хотя в данном случае имеется определенное несовершенство правовой нормы Федерального закона. Представляется, что Судебная коллегия должна была принять ее во внимание. Из содержания оспариваемой Целевой программы муниципального образования «Славский городской округ» «Физическая культура и спорт — для всех на 2007 — 2016 годы» можно сделать вывод, что в ней не содержится положений, касающихся именно вопросов организации деятельности представительного органа муниципалитета. Следовательно, в данном случае было принято решение, устанавливающее правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Представляется, что в этом случае на такое решение представительного органа муниципального образования должны распространяться требования, установленные в ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для вступления в силу муниципальных правовых актов. Это касается в том числе и правила, в соответствии с которым порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Обстоятельства комментируемого дела показывают также необходимость внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это касается как вопроса уточнения полномочий представительных органов местного самоуправления по принятию ненормативных правовых актов, не относящихся к организации деятельности представительного органа, так и вопроса об обязательной публикации (обнародовании) целевых программ муниципальных образований в различных сферах. Жители муниципального образования должны быть своевременно извещены о программах и планах, касающихся развития всего муниципалитета, а в конечном итоге — и каждого его жителя.
