(Шанхаев С. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2007, N 12)
ЗАКОНОДАТЕЛЬ РАЗРЕШИЛ ПРАВОВОЙ КАЗУС ПУНКТА 6 СТАТЬИ 19 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О СТАТУСЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ»
С. В. ШАНХАЕВ
С. В. Шанхаев, адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, капитан юстиции.
Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ устанавливает принципиальное положение, согласно которому правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций указанных лиц и иных мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации. При этом социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей предусматривает: — реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления; — совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц; — охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе. Реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий, а также является обязанностью командиров (начальников) (далее — командиры). Реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут также содействовать общественные объединения. Таким образом, федеральным законодательством установлено, что субъектами по реализации прав, а также социальных гарантий и компенсаций военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей являются: — органы государственной власти; — органы местного самоуправления; — судебные органы; — правоохранительные органы; — командиры (начальники); — в некоторых случаях общественные объединения. При этом необходимо отметить, что ключевым субъектом являются органы государственной власти, которые определяют основные направления социально-экономической политики, устанавливают механизм реализации прав (социальных гарантий и компенсаций), в административном порядке наделяют иных субъектов полномочиями по реализации установленных прав (социальных гарантий и компенсаций) военнослужащих (граждан, уволенных с военной службы), в том числе и членов их семей. Нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих» неоднократно подвергались изменениям. Изменения касались прав как самих военнослужащих, так и членов их семей. За все время своего существования основной законодательный акт о статусе военнослужащих подвергался изменениям около 40 раз. Несомненно, львиная доля всех изменений и дополнений касалась непосредственно военнослужащих, проходящих службу как по призыву, так и по контракту. Однако одновременно с этим необходимо заметить, что изменения касались также и членов семей военнослужащих. Рассмотрим одно из этих изменений. Так, всем известный Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ наряду с тем, что внес изменения практически во все законодательные акты Российской Федерации, затронул правовой статус членов семей военнослужащих. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ абз. 2 п. 6 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» изложен в следующей редакции: «Детям военнослужащих по месту жительства их семей в первоочередном порядке могут предоставляться места в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности. Военнослужащим-гражданам на содержание их детей (лиц, находящихся на их иждивении), посещающих государственные детские дошкольные учреждения, производятся выплаты по решению Министра обороны Российской Федерации (руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). Расходы по указанным выплатам осуществляются за счет средств Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба)». Как видно из приведенного текста абз. 2 п. 6 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», законодатель предусмотрел возможность установления выплаты военнослужащим на содержание детей, посещающих только государственные детские дошкольные учреждения. Как показала практика <1>, применение указанной правовой нормы было затруднено. Анализ законодательства и характер задаваемых вопросов выявили следующие проблемные вопросы, связанные с реализацией данной нормы Закона. ——————————— <1> См., например, вопросы, направленные читателями в адрес редакции нашего журнала: 260178, 683017, 190190, 090667, 324506, 444555, 260178, 683017 (N 3 за 2006 г.); 251964 (N 7 за 2006 г.); 135790, 097531, 666666, 531953, 196611 (N 6 за 2006 г.); 252627 (N 9 за 2006 г.); 400048 (N 9 за 2007 г.) и др.
1. Указанная норма вступила в силу с 1 января 2005 г. Однако в связи с тем, что норма п. 6 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» имеет относительно-определенный характер <2>, ее реализация до принятия Министром обороны Российской Федерации (иным руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) соответствующего акта была невозможна. После утверждения Министром обороны Российской Федерации Инструкции о порядке выплаты военнослужащим на содержание их детей, посещающих государственные детские дошкольные учреждения (Приказ от 20 мая 2005 г. N 190), ситуация разрешилась. Приказ содержал норму, указывающую на то, что выплата должна производиться с 1 января 2005 г. Поэтому по прошествии только шести месяцев данная ситуация была разрешена. ——————————— <2> Относительно-определенные — нормы, которые не содержат достаточно полных, исчерпывающих указаний об условиях действия, правах и обязанностях сторон или содержании юридических санкций и предоставляют право государственным и иным правоприменительным органам решить дело с учетом конкретных обстоятельств (Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М., 1981. С. 74).
Приказом предписано производить военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, на содержание их детей (лиц, находящихся на их иждивении), посещающих государственные детские дошкольные учреждения, выплату в размере: — 80% платы, взимаемой с родителей; — 90% платы, взимаемой с родителей, — имеющим трех и более несовершеннолетних детей; — 100% платы, взимаемой с родителей, — имеющим детей, у которых по заключению медицинских учреждений выявлены недостатки в физическом или психическом развитии, а также находящихся в туберкулезных государственных детских дошкольных учреждениях. 2. Вроде бы ситуация с порядком и условиями выплаты была разрешена. Однако следующий правовой казус был связан с вопросами налогообложения выплаты. Как показала практика, данная выплата облагалась налогом на доходы физических лиц (гл. 23 Налогового кодекса Российской Федерации). С подобной практикой нельзя согласиться по следующему основанию. В соответствии со ст. 217 Налогового кодекса Российской Федерации не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения), в частности, следующие виды доходов физических лиц: государственные пособия, за исключением пособий по временной нетрудоспособности (включая пособие по уходу за больным ребенком), а также иные выплаты и компенсации, выплачиваемые в соответствии с действующим законодательством. При этом к пособиям, не подлежащим налогообложению, относятся пособия по безработице, беременности и родам, а также другие доходы. В связи с тем что Приказ Министра обороны Российской Федерации от 20 мая 2005 г. N 190 издан в установленном порядке, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, является составной частью российского законодательства, представляется, что удержание налога на доходы физических лиц с предусмотренных указанным Приказом выплат, имеющих компенсационный характер, является неправомерным. 3. Самая главная проблема и правовой казус, с которыми пришлось столкнуться военнослужащим, — это возможность выплаты в случае, если дети военнослужащих посещают негосударственное детское дошкольное учреждение (муниципальное или частное). Вышеназванным Федеральным законом и Инструкцией было предусмотрено, что выплата производится только в том случае, если дети военнослужащих посещают государственные детские дошкольные учреждения. Поэтому в случае, если дети военнослужащих, например, посещали муниципальные детские дошкольные учреждения, то выплата им не предоставлялась. В соответствии с Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. N 677, учредителем (учредителями) государственного дошкольного учреждения могут быть федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Учредителем (учредителями) муниципального дошкольного образовательного учреждения являются органы местного самоуправления. Таким образом, в системной связи указанных выше Инструкции и Типового положения невыплата считалась правомерной. Однако данная ситуация не отвечала одному: здравому смыслу! Чем отличается государственное детское дошкольное учреждение от муниципального (условиями и порядком приема, размером взимаемой платы и пр.)? Основное отличие в данном случае — форма собственности. Сложившийся правовой казус разрешил Федеральный закон «О внесении изменения в статью 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 22 июня 2007 г. N 114-ФЗ, согласно которому в абз. 2 п. 6 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» было внесено изменение: абзац был дополнен после слов «посещающих государственные» словами «муниципальные и негосударственные». Таким образом, можно сделать вывод о том, что выплата положена практически всем военнослужащим, дети которых посещают детские дошкольные учреждения (но только с 1 января 2008 г. — с момента вступления в силу вышеназванного Закона). Однако видится другая проблема, с которой могут столкнуться военнослужащие. Как исторически сложилось, некоторые командиры и финансовые органы в своей деятельности руководствуются не законодательными актами, а приказами, указаниями, телеграммами и иными служебными документами. Поэтому может возникнуть такая ситуация, что норма указанного Федерального закона не будет действовать. Как быть в данном случае? Положена ли выплата? Ответ — однозначно да! Во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации <3>. ——————————— <3> На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 1993 г. N 18-П.
Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права <4>. ——————————— <4> Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М., 2002.
Во-вторых, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ законы действуют независимо от их объявления приказами и иными правовыми актами органов управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами. На основании вышеизложенного представляется, что законодатель устранил неопределенность в правовом регулировании порядка выплаты денежных компенсаций, предусмотренных п. 6 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих». В связи с этим видится, что руководителям федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, до 1 января 2008 г. необходимо привести нормативные правовые акты в соответствие с нормами указанного Федерального закона.
