(Елисеев С. Г.) («Журнал российского права», 2009, N 10)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА РЕАЛИЗАЦИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ ПРАВА НА ЖИЛЬЕ
С. Г. ЕЛИСЕЕВ
Елисеев Сергей Геннадиевич — аспирант ИЗиСП.
Основой института обеспечения жильем военнослужащих является право каждого на жилище, закрепленное в ст. 40 Конституции РФ, в которой также предусматривается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище, а малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Прежде всего, необходимо обратить внимание на противоречие, имеющее место между определениями права на жилье, содержащимися в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» и в Конституции РФ. В соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <1> (далее — Закон о статусе военнослужащих) государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данные положения существенно расходятся с положениями ст. 40 Конституции РФ. Во-первых, право военнослужащих на жилье может быть реализовано только в определенном порядке и на определенных условиях. Во-вторых, порядок и условия устанавливаются не только законом, но и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Право на жилье военнослужащих согласно ст. 15 данного Федерального закона приобретает самостоятельное значение по отношению к общему праву на жилье, закрепленному в Конституции РФ. ——————————— <1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
В связи с этим В. Н. Литовкин пишет: «Можно ли давать то же имя другому явлению, другой юридической природы, другого содержания? Это уже не основное (конституционное) право, наполненное иным содержанием — административными и гражданскими правами, их совокупностью, образующее иные, неконституционные отраслевые правоотношения, имеющее свой «окрас». Это другая группа прав — жилищных прав, правоотношений, которую нельзя называть тем же именем, они производны от основного права граждан на жилище, носителями которого военнослужащие являются как граждане» <2>. ——————————— <2> Литовкин В. Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства // Жилищное право. 2008. N 2, 4, 5, 6.
В статье 15 Закона о статусе военнослужащих перечислены такие права военнослужащих, связанные с обеспечением их жильем, как: право на предоставление жилого помещения в государственном жилищном фонде по договору социального найма; право на предоставление служебного жилого помещения по договору найма служебного жилого помещения в государственном специализированном жилищном фонде; право на получение общежития по договору найма жилого помещения в общежитии в государственном специализированном жилищном фонде; право быть участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, получать денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и иных видов услуг. Таким образом, указанная статья содержит положения, предусматривающие исчерпывающий перечень специальных форм реализации права военнослужащих на жилье, что также позволяет говорить о самостоятельности права военнослужащих на жилье в сравнении с общим правом, закрепленным в ст. 40 Конституции РФ. В Определении КС РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О <3> по жалобе гр. С. В. Зимницкого Конституционным Судом на основании ст. 37 (ч. 1 и 3) и 59 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «в», «м», «т») и 72 (п. «б» ч. 1) сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой «военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливаются их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу». ——————————— <3> Определение КС РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 944.
Однако такая позиция КС РФ с трудом реализуется в сложившейся общественно-правовой действительности России. Право военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями сталкивается с различными проблемами, причины которых кроются в недостатках действующего законодательства. Изменения законодательства о статусе военнослужащих, которые произошли со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <4>, привели к замене льгот в натуральной форме денежной компенсацией. Обеспечение жильем военнослужащих, ставших на учет до 1 января 2005 г., стало происходить исключительно посредством выдачи органами исполнительной власти субъектов РФ государственных жилищных сертификатов. При этом суммы денежных средств, предоставляемых по данным сертификатам, оказываются существенно ниже стоимости площади жилья, для приобретения которого они выдаются. ——————————— <4> См.: Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
В Постановлении КС РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П <5> было отмечено несоответствие указанного положения ст. 19 и 40 Конституции РФ. Установление различия в правах лиц, находящихся в сходных ситуациях в зависимости лишь от произвольной даты, недопустимо. А обеспечение жильем только лишь путем предоставления сертификатов существенно ухудшает положения соответствующей категории граждан, что также является нарушением конституционных прав. ——————————— <5> См.: Постановление КС РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П // СЗ РФ. 2007. N 15. Ст. 1820.
Согласно Определению КС РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О «федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, в частности при выборе или изменении формы их предоставления — денежной или натуральной. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан — получателей мер социальной поддержки». Действующая редакция ст. 15 Закона о статусе военнослужащих устранила отмеченное противоречие. В соответствии с п. 2 данной статьи обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 г. принятых на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется в соответствии с жилищным законодательством, а также за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов РФ. В случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, для обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 г. принятых на учет в муниципальных образованиях в соответствии с жилищным законодательством в качестве нуждающихся в жилых помещениях, по выбору указанных граждан им могут предоставляться жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти или жилые помещения, переданные в порядке, установленном федеральным законом, из федеральной собственности в муниципальную собственность по договору социального найма органом местного самоуправления по месту принятия указанных граждан на учет. Указанным гражданам жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности или переданные из федеральной собственности в муниципальную собственность, предоставляются в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения. Таким образом, граждане, уволенные с военной службы и до 1 января 2005 г. принятые на учет в муниципальных образованиях, могут выбирать: государственный жилищный сертификат или жилое помещение в натуре. Другая проблема жилищных сертификатов — несоответствие предоставляемой по ним денежной суммы фактически необходимым затратам на приобретение того жилья, для которого сертификат выдавался. Данная проблема, хотя и нашла свое отражение в Постановлении КС РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П, не была решена. Акты федеральных органов исполнительной власти, на основе которых определяется сумма денежных средств, предоставляемых по сертификатам (приказы Министерства промышленности и энергетики РФ и Министерства регионального развития РФ), не подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства. Сложившаяся ситуация явно нарушает предусмотренные гарантии и Конституцией РФ, и Законом о статусе военнослужащих, а также противоречит позиции КС РФ об уровне социальной защиты военнослужащих, однако ее решение без властного распоряжения «сверху» не представляется возможным. В соответствии с положениями абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих «военнослужащие — граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений». Значение данного абзаца во взаимосвязи с абз. 1 п. 1 ст. 23 упомянутого Закона представляется в том, что у военнослужащего в соответствующей ситуации есть право выбора: остаться на военной службе, пользуясь служебным жилым помещением и дожидаясь предоставления положенного жилого помещения, либо уволиться с военной службы, лишаясь права проживания в служебном жилом помещении, но сохраняя право на предоставление жилого помещения. С 2007 г. Московский окружной военный суд, а соответственно вслед за ним и подведомственные ему гарнизонные военные суды начали принимать судебные акты с иным толкованием действующего законодательства <6>. В обоснование тому суд приводит ссылку на п. 24 Постановления Пленума ВС РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 <7>. Возникла следующая ситуация. Военнослужащие, указанные в абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих, должны выбирать: ждать им обещанного обеспечения жильем, продолжая военную службу, либо уволиться с военной службы под условием отказа от предоставления положенного им жилья. Абзац 2 п. 24 указанного Постановления гласит: «Военнослужащие, имеющие право на обеспечение жилыми помещениями, не могут быть уволены с военной службы с оставлением их в списке очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему месту военной службы при отсутствии их согласия на такое увольнение». Из данного и остальных положений Постановления Пленума ВС РФ вовсе не следует отрицание варианта, при котором гражданин может уволиться с военной службы и остаться в списках очередников на получение жилых помещений. Конституционный Суд РФ своим Определением от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О <8> фактически подтвердил позицию Московского окружного военного суда: лица, выразившие несогласие на увольнение без обеспечения жилым помещением, считаются принявшими решение о продолжении военной службы до обеспечения жильем, несмотря на поданный ими рапорт об увольнении. ——————————— <6> См.: Акчурин З. Х. Практика применения военными судами законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих при увольнении с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 4. <7> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 // БВС РФ. 2000. N 4. <8> См.: Определение КС РФ от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президиума Московского окружного военного суда о проверке конституционности положения абзаца 2 пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» // Вестник КС РФ. 2008. N 1.
Учитывая то обстоятельство, что в указанном Определении КС РФ не раскрывается позиция Суда относительно возможности увольнения военнослужащих с последующим (после увольнения) обеспечением жильем, военные суды трактуют его как предусматривающее, что единственная возможность для военнослужащего в подобной ситуации получить жилье — продолжить свою службу. Получается, что предусмотренное законом право военнослужащих остаться на военной службе до момента обеспечения их жилыми помещениями на практике превратилось в обязанность военнослужащих оставаться на военной службе, если они хотят получить жилье. В пункте 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в Вооруженных Силах РФ, утвержденной Приказом Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. N 80 <9>, закреплено положение о том, что гражданам, увольняющимся с военной службы по льготным основаниям, согласно абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди. ——————————— <9> См.: Приказ Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. N 80 «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации» // РГ. 2000. 19 окт.
Согласно Определению КС РФ от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О «военнослужащие… обеспечиваются жилыми помещениями в общем порядке в соответствии с существующей очередностью федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба». Указанное Определение Конституционного Суда во взаимосвязи с п. 2 ст. 57 ЖК РФ, в котором содержится перечень случаев внеочередного предоставления жилья, способствует тому, что военными судами и иными правоприменительными органами власти п. 12 Инструкции понимается как противоречащий п. 2 ст. 57 ЖК РФ и не подлежащий применению. Однако в соответствии с п. 5 ст. 5 Жилищного кодекса РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Согласно п. 6 ст. 12 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента РФ. В решении Военной коллегии ВС РФ от 6 февраля 2008 г. N ВКПИ08-5 <10> в отношении п. 12 Инструкции однозначно указано следующее: «Указанный нормативный правовой акт в оспариваемой части регламентирует порядок предоставления жилья, относящегося к жилищному фонду РФ, закрепленному за Министерством обороны РФ, что фактически является реализацией Министром обороны РФ своих полномочий, установленных п. 6 ст. 12 ЖК РФ и п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», не противоречит ЖК РФ и не нарушает права и законные интересы военнослужащих…» ——————————— <10> См.: решение ВС РФ от 6 февраля 2008 г. N ВКПИ08-5 // СПС «КонсультантПлюс». 2008.
Таким образом, законность права военнослужащего на внеочередное предоставление жилья была подтверждена судом. Однако на практике в каждом конкретном случае органы исполнительной власти всячески отказываются признавать данный внеочередной порядок, ссылаясь на исчерпывающий перечень случаев внеочередного предоставления жилья согласно ЖК РФ и на Определение КС РФ от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О. Верховным Судом РФ были рассмотрены обращения граждан в связи с тем, что п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237, в той части, которая позволяет увольнять военнослужащих с военной службы без их согласия до обеспечения жильем в случае выражения ими желания быть обеспеченными жильем не по месту прохождения военной службы, противоречит ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и нарушает их права. Верховный Суд своим решением от 20 июня 2007 г. N ВКПИ07-30 <11> отказал в удовлетворении указанных заявлений и привел следующие доводы. ——————————— <11> См.: решение ВС РФ от 20 июня 2007 г. N ВКПИ07-30 // СПС «КонсультантПлюс». 2008.
В абзаце 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих, по мнению Верховного Суда, содержатся дополнительные гарантии для отдельных категорий военнослужащих, согласно которым, в частности, они не могут быть уволены с военной службы без предоставления жилья. Отмечается, что иное толкование абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих уравнивало бы в социальных гарантиях как подлежащих увольнению военнослужащих, не имеющих никакого жилья, так и тех, кто обеспечен им, но выразил желание изменить место жительства в связи с увольнением. В соответствии с п. 13 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих военнослужащие — граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с данным Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанный порядок обеспечения жилыми помещениями распространяется и на военнослужащих, увольняемых с военной службы по «льготным» основания, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более. С учетом изложенного ВС РФ делает вывод, что абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих устанавливает запрет на увольнение по указанным в нем основаниям военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, без их согласия до обеспечения жильем именно по месту военной службы, т. е. в населенном пункте, где дислоцирована воинская часть. Верховный Суд подчеркивает, что законодательство Российской Федерации не исключает возможность обеспечения военнослужащего жильем сначала на общих основаниях, а затем в целях последующего увольнения и с учетом выраженного им желания — по избранному им месту постоянного жительства. Однако такие военнослужащие даже после признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий по избранному месту жительства не могут претендовать на социальную гарантию, установленную в абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих, поскольку они обеспечены жильем по прежнему месту жительства — по месту военной службы. Следовательно, препятствий для их увольнения не имеется. В этом случае за ними сохраняется право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по избранному после увольнения месту жительства за счет средств федерального органа исполнительной власти, в котором они проходили военную службу. В подтверждение правильности приведенной выше позиции ВС РФ ссылается также на положения п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ, утвержденной Приказом Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. N 80, устанавливающие в качестве оснований снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий улучшение жилищных условий по общим основаниям и получение служебного жилья. Получается, что на военнослужащего, подлежащего увольнению с военной службы по «льготным» основаниям, обеспеченного служебным жилым помещением по месту военной службы, распространяется законодательный запрет на увольнение с военной службы до обеспечения его жилым помещением для постоянного проживания по месту военной службы, а на военнослужащего, подлежащего увольнению с военной службы по «льготным» основаниям, обеспеченного служебным жилым помещением по месту военной службы и изъявившего желание получить жилье по избранному им после увольнения месту жительства, запрет на увольнение с военной службы до обеспечения его жильем по избранному месту жительства не распространяется <12>. ——————————— <12> См.: Выскубин А. А. Проблемы предоставления жилых помещений военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы по «льготным» основаниям, изъявившим желание получить жилье по избранному ими после увольнения месту жительства // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 7.
Вместе с тем в соответствии с подп. «ж» п. 7 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства <13>, одним из оснований признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий является проживание в общежитиях и на служебной жилой площади. ——————————— <13> Постановление Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. N 1054 // СЗ РФ. 1998. N 37. Ст. 4627.
Согласно ст. 93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность либо в связи с избранием на выборные должности. Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрено, что военнослужащий, обеспеченный служебным жилым помещением по установленным законодательством нормам, в случае его увольнения с военной службы должен освободить занимаемое служебное жилое помещение, в противном случае он и члены его семьи подлежат выселению из указанного жилья в судебном порядке <14>. ——————————— <14> Выскубин А. А. Указ. соч.
Статьей 56 ЖК РФ определен исчерпывающий перечень оснований для снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях. Среди таких оснований нет ничего похожего на «предоставление гражданину служебного жилого помещения по установленным нормам». Указанные законодательные нормы имеют императивное действие и не предоставляют право федеральным органам исполнительной власти устанавливать иные основания снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» <15> впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и указанному Федеральному закону. Следовательно, с 1 марта 2005 г. п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ в части отнесения к основаниям снятия военнослужащих с учета нуждающихся в жилых помещениях предоставления им служебных жилых помещений по установленным нормам не применяется (не имеет юридической силы). ——————————— <15> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 15.
Обоснование ВС РФ своей позиции путем ссылки на п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ в части признания достаточным основанием для снятия военнослужащего с учета нуждающихся в жилых помещениях предоставления ему служебного жилого помещения по установленным нормам является достаточно спорным. Соответствие позиции Верховного Суда РФ, изложенной в его решении от 20 июня 2007 г. N ВКПИ07-30, в целом действующему законодательству России также представляется неоднозначным. В соответствии с законом суды связаны обязанностью не следовать ранее вынесенным по сходным делам решениям (в том числе вышестоящих судов), а разрешать дела на основе положений действующего законодательства, на практике дела обстоят иначе и реализация социальной гарантии, предусмотренной ст. 23 Закона о статусе военнослужащих, является проблематичной. Таким образом, вышеупомянутые проблемы реализации права военнослужащих на предоставление им жилых помещений свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства данной области правоотношений. Как подчеркивает КС РФ со ссылкой на правовую позицию Европейского суда по правам человека, «закон во всяком случае должен отвечать установленному Конвенцией о защите прав человека и основных свобод стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия» <16>. ——————————— <16> См.: Постановление КС РФ от 27 ноября 2008 г. N 11-П // СЗ РФ. 2008. N 51. Ст. 6205.
