(Долгошеев М. А.) («Семейное и жилищное право», 2010, N 1)
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЖИЛИЩЕ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ <*>
М. А. ДОЛГОШЕЕВ
——————————— <*> Dolgosheev M. A. Problems of securing rights of citizens of the Russian Federation to living accommodation: constitutional-law aspects.
Долгошеев М. А., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина.
Автор предлагает обзор проблем обеспечения прав граждан Российской Федерации на жилище, состояние обеспечения государством этих прав.
Ключевые слова: жилищное право, право на жилище, программа «Жилище».
The author proposes the review of problems of securing rights of citizens of the Russian Federation to living accommodation, the status of securing by the state of these rights.
Key words: housing law, right to living accommodation, program «Living accommodation».
Суть жилищной проблемы заключается в создании системы, которая способна удовлетворить потребность каждого члена общества в жилище, отвечающем запросам индивида и уровню экономического развития этого общества <1>. В историческом плане жилищная проблема была поставлена перед обществом и государством, что называется, с незапамятных времен, но ее решению пока не видно конца. Этому препятствуют два обстоятельства. ——————————— <1> См.: Диордиева О. Н. Новый ЖК РФ // Юрист. 2005. N 4. С. 39.
Первое из них заключается в том, что определить границы разумных желаний индивида относительно его потребности в жилище трудно, если не невозможно, поскольку удовлетворенность каждого человека в этом отношении основывается не на абсолютной, а на относительной величине, а именно на соотношении притязаний субъекта и его материальных возможностей. В этом смысле каждый имеет свою собственную сферу возможного, исходя из объема которой и удовлетворяет свою жилищную потребность. Второе препятствие вызвано соотношением спроса на жилье и его предложения. В известной работе «К жилищному вопросу» Ф. Энгельс показал, что этот вопрос «решается совершенно так же, как всякий другой общественный вопрос: постепенным экономическим выравниванием спроса и предложения, а это такое решение, которое постоянно само порождает вопрос заново, то есть не дает никакого решения». С полной уверенностью можно утверждать, что современная российская система удовлетворения потребностей граждан в жилище не отвечает требованиям времени. По мнению Е. С. Филипповой, проблема доступного и комфортного жилья в последнее время вышла на первый политический план. С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась не за счет общественных фондов потребления, а за счет собственных средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции России). В то же время провозглашается, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов. Кроме того, поставлена задача — создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т. е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В настоящее время приватизирована большая часть государственного и муниципального жилья <2>. ——————————— <2> Экономика и жизнь. 1995. N 42.
В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации <3> 2004 г. проблема качества и доступности жилья поставлена на первое место среди других социально-экономических задач, затрагивающих, как подчеркнул Президент, «практически каждого гражданина, каждую российскую семью». ——————————— <3> Российская газета. 2004. 27 мая.
В настоящее время приняты четыре составляющие оценки развития страны: реальные доходы граждан, обеспеченность жильем, уровень образования и здравоохранения. Два первых показателя тесно связаны с проблемой доступности жилья. Проблема повышения обеспеченности граждан жильем делится на две взаимосвязанные задачи: а) расширить объемы и улучшить качество жилищного строительства, т. е. увеличить предложение на рынке жилья; б) повысить возможности граждан в приобретении жилья, т. е. увеличить платежеспособный спрос на рынке жилья. Общий объем жилищного фонда России составляет 2,85 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений). Однако из них 62,1% старше 30 лет, 3,1% (88,7 млн. кв. м) — это ветхий и аварийный фонд, в котором проживают более 2,5 млн. человек. Более 15 млн. человек проживают в панельных зданиях, построенных в 50 — 60-е годы, около 40 млн. человек — в неблагоустроенных квартирах. Средняя обеспеченность жильем в России составляет 19,7 кв. м на человека. Это в 2 — 3 раза меньше, чем в развитых странах (например, Мадрид — 24, Париж, Лондон — 32, Стокгольм — 40 кв. м на человека) <4>. ——————————— <4> См.: Грудцына Л. Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. 2005. N 6.
Падение объемов строительства жилья связано с тем, что в условиях перехода к рынку доля капитальных вложений государства в данный сектор экономики сократилась с 85% в конце 80-х годов до 20% в настоящее время. При этом до сих пор не сформированы механизмы, обеспечивающие приток необходимого объема внебюджетных инвестиций. Главная причина — в административных и бюрократических барьерах, препятствующих внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность. В жилищном законодательстве существуют несомненные пробелы, сдерживающие: 1) спрос на рынке жилья, в том числе: а) все еще высокие процентные ставки по ипотеке (11 — 13%); б) высокие цены на жилье; в) смешанный состав очереди на получение социального жилья; г) высокие ограничения в области определения жилищных прав; 2) предложение на рынке жилья, в том числе: а) большое количество согласований исходной разрешительной документации; б) отсутствие земельных участков с инфраструктурой и процедур доступа к этим участкам. Для существенного увеличения объемов и качества жилищного строительства, формирования рынка доступного жилья необходимо снять организационные, административные и нормативные правовые ограничения. Новая редакция Градостроительного кодекса наряду с Земельным кодексом и другими федеральными законами должна обеспечить комплексность и взаимосогласованность норм, регулирующих деятельность по территориальному планированию, подготовке и реализации инвестиционных проектов в сфере жилищного и иного строительства, устранить препятствия, стоящие перед инвестированием в недвижимость и жилищное строительство, урегулировать деятельность в этой сфере государства, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, выработать правила землепользования с целью застройки на территории муниципальных образований. Более полутора десятков законопроектов направлены на снятие ограничений и развитие системы ипотечного жилищного кредитования и привлечение инвестиций в жилищное строительство, уменьшение транзакционных издержек, в том числе за счет отмены нотариального удостоверения договора ипотеки (сегодня — 1,5% от суммы сделки), на формирование кредитных историй и системы страхования ипотечных кредитных рисков. Формирование и реализация государственной политики, направленной на решение жилищной проблемы, в настоящее время определяется Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002 — 2010 гг., устанавливающей следующие количественные приоритеты: а) сокращение времени ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15 — 20 лет до 5 — 7 лет; б) обеспечение такого уровня доступности приобретения жилья, при котором средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года. С 2005 г. начался основной шестилетний второй этап (2005 — 2010 гг.) программы «Жилище», в котором намечается: — совершенствование и развитие созданной на первом этапе нормативно-правовой базы жилищной сферы с учетом итогов реализации программы на практике в субъектах Российской Федерации; — широкомасштабное внедрение организационных, финансовых и экономических механизмов реализации программных мероприятий по всем направлениям; — продолжение реализации подпрограмм и мероприятий программы. Оценка эффективности и социально-экономических последствий реализации программы «Жилище» будет производиться на основе системы индикаторов <5>, которые представляют собой не только количественные показатели, но и качественные характеристики и описания. Система индикаторов обеспечит мониторинг реальной динамики изменений в жилищной сфере за оцениваемый период в целях уточнения или корректировки поставленных задач. ——————————— <5> Приведены в приложении 4 к программе «Жилище».
С 1 января 2006 г. в России стартовал приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», рассчитанный на шесть лет (до 2012 г.). Он включает подготовительный (2005 г.), первый (2006 — 2007 гг.) и второй этапы (2008 — 2010 гг.). На первом этапе Президент России определил четыре приоритета: — увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования; — повышение доступности жилья; — увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры; — выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан. Таким образом, решение жилищных проблем невозможно без значительного роста объемов жилищного строительства. Эта задача может быть решена в результате соединения усилий как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, граждан, отдельной семьи. Увеличение финансирования жилищной сферы из бюджетов всех уровней должно сопровождаться превращением ипотеки в реально действующий механизм, способный предоставить возможность значительной части россиян за счет собственных сбережений реализовать закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище. Государство лишь тогда сможет обеспечить право малоимущих и иных граждан на бесплатное или за доступную плату жилище, гарантированное ч. 3 указанной статьи Конституции России, когда на подобные меры государственной поддержки не будут претендовать экономически активные, трудоспособные слои населения. Хотелось бы отметить, что речь не идет о каком-либо ограничении юридически правомерных притязаний. Нет, речь идет об изменении иждивенческих настроений, о появлении обширной социальной группы, способной собственным трудом с помощью государственной поддержки ипотечных программ обеспечить себе и своей семье такое благо, как жилище.
