(Асачева М. В.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 3)
ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ЖИЛЬЕ ГРАЖДАН, ИМЕЮЩИХ ПРАВО НА СОЦИАЛЬНУЮ ПОМОЩЬ <*>
М. В. АСАЧЕВА
——————————— <*> Asachyova M. V. Factors efficient implementations constitutional law to housing citizens entitled to social assistance.
Асачева Мария Владимировна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права СибАГС.
На основе анализа федерального и регионального законодательства и практики Конституционного Суда РФ рассмотрены проблемы реализации права на жилье социально незащищенных категорий населения, сделан вывод о том, что причина слабой реализации жилищных социальных программ и конституционных гарантий граждан, имеющих право на социальную защиту, не столько в несовершенстве законодательства, сколько в экономической ситуации в стране, слабости бюджета и высоком уровне коррупции.
Ключевые слова: право на жилье, жилищное право, конституционное право.
Based on the analysis of the federal and regional legislation and practice of the Constitutional Court of the Russian Federation considered the problem of the right to housing of vulnerable categories of the population, it was concluded that the cause of the poor implementation of housing programs of social and constitutional guarantees of citizens entitled to social protection, not so much flaws in the legislation as the economic situation in the country, the weakness of the budget and the high level of corruption.
Key words: the right to housing, housing law, constitutional law.
Реальное наполнение принятой два десятилетия назад Конституции Российской Федерации юридическими гарантиями прав и свобод, т. е. общими социальными, политическими, экономическими, духовно-нравственными предпосылками и условиями, обеспечивающими реальность и исполнимость прав и свобод, а также конкретными способами, формами, средствами реализации, охраны и защиты прав и свобод продолжается и сегодня. Этому способствует как юридическая наука и законотворчество, так и в значительной степени деятельность Конституционного Суда РФ. Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашенные в Конституции РФ цели социальной политики России предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования <1>. ——————————— <1> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. N 20-П // СЗ РФ. 22.12.1997. N 51. Ст. 5878; Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 376-О-П «По жалобе гражданина Алексеева Романа Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации» // Российская газета (федеральный выпуск). N 4942. 01.07.2009.
Особое внимание Конституционный Суд обращает на то, что, если человек в силу объективных причин не способен самостоятельно достичь достойного уровня жизни, он вправе рассчитывать на получение поддержки со стороны государства и общества. Данные конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило в том числе международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень <2>. Закрепляя в соответствии с этим право каждого на жилище и предполагая прежде всего ответственное отношение самих граждан к его осуществлению, Конституция РФ одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище, при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40). ——————————— <2> Ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
Одним из приоритетов обеспечения и защиты конституционных прав граждан, в особенности тех, кто в соответствии с законодательством имеет право на социальную помощь, и наиболее сложным для решения является вопрос обеспечения жильем. При этом, как справедливо подчеркивает Б. Е. Стрельцын, «есть необходимость в том, чтобы снять иронический оттенок с самого понятия «право на жилище», поскольку ряду исследователей данная правовая категория представляется бессмысленной политической декларацией» <3>. ——————————— <3> Стрельцын Б. Е. Проблемы реализации и защиты конституционного права на жилище в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н.: 12.00.02. Санкт-Петербург, 2004. С. 5.
Политический курс в социальной жилищной политике определен в следующих направлениях: государство помогает получить жилье ветеранам, офицерам армии, молодым семьям с детьми, обитателям ветхого жилья, где нет человеческих условий для жизни <4>. Действующее законодательство содержит существенно более широкий перечень льготных категорий, которые перечислены в п. 1 ст. 98, ст. 98.1, п. 2, 5 ст. 103 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) <5>. ——————————— <4> Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 13.02.2012. <5> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 (в ред. от 25.12.2012) N 188-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
В соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» (ст. 23.2) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, по обеспечению жильем категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 г., по обеспечению жильем в соответствии со ст. 14, 15, 17 — 19 и 21 ФЗ «О ветеранах» категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий <6>. Меры по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны предусмотрены также Указом Президента РФ от 07.05.2008 N 714 <7>. ——————————— <6> Федеральный закон от 12.01.1995 (в ред. от 16.10.2012) N 5-ФЗ «О ветеранах» // СЗ РФ. 16.01.1995. N 3. Ст. 168. <7> Указ Президента РФ от 07.05.2008 N 714 (в ред. от 09.01.2010) «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 — 1945 годов».
Особую актуальность в связи с реформированием Вооруженных Сил приобрела проблема жилищного обеспечения военнослужащих, что широко обсуждается в правовой литературе <8>. ——————————— <8> Пчелинцева Л. М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации: Дис. … д. ю.н.: 12.00.03. М., 2004; Будников С. В., Титов В. В. Некоторые аспекты реализации права обеспечения жильем военнослужащими, увольняемыми с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 9; Заикин А. В. Правовое регулирование ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих: Дис. … к. ю.н.: 12.00.03. М., 2007 и др.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2012 г. N 1099 «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» в части обеспечения права отдельных категорий граждан на приобретение жилья экономического класса» <9> введен перечень отдельных категорий граждан и оснований их включения в списки граждан, имеющих право на приобретение жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, переданных в безвозмездное срочное пользование или аренду для строительства жилья экономического класса, в том числе для их комплексного освоения в целях строительства такого жилья, в соответствии с Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства». ——————————— <9> СЗ РФ. 29.10.2012. N 44. Ст. 6042.
В региональном законодательстве регулируются вопросы обеспечения жильем так называемых региональных льготников. Закон г. Москвы «Основы жилищной политики города Москвы» <10> (ст. 27) определил отдельные категории граждан, определенные законами и иными правовыми актами города Москвы, которые имеют право на предоставление жилых помещений жилищного фонда г. Москвы по договорам социального найма, найма, безвозмездного пользования, предоставление субсидий для приобретения или строительства жилых помещений, приобретение в собственность жилых помещений жилищного фонда г. Москвы с рассрочкой платежа, использованием заемных (кредитных) средств и т. д. ——————————— <10> Закон г. Москвы от 27 января 2010 г. (в ред. от 07.12.2011) N 2 «Основы жилищной политики города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 23.02.2010. N 11.
В Томской области принят Закон «О жилищном фонде социального использования в Томской области» <11>, призванный регулировать социальную очередь на получение жилплощади от государства. Закон указывает способы формирования жилищного фонда социального использования, определяет порядок предоставления жилых помещений в жилищном фонде социального использования, особенности предоставления и использования жилых помещений в специализированных домах. Кроме того, региональным законодательством предусмотрен порядок обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <12>. Аналогичное законодательство принято в Новосибирской, Ростовской, Калининградской областях, Красноярском крае и других субъектах Российской Федерации. ——————————— <11> Закон Томской области от 14 мая 2005 г. N 72-ОЗ «О внесении изменений в Закон Томской области «О жилищном фонде социального использования в Томской области» (принят Постановлением Государственной Думы Томской области от 28 апреля 2005 г. N 1949). <12> Закон Томской области от 17.12.2012 N 224-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Томской области в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (принят Постановлением Законодательной Думы Томской области от 29.11.2012 N 754) // Официальные ведомости Законодательной Думы Томской области. 19.12.2012. N 14(190).
В целом за двадцать лет действия Конституции России была создана система правового регулирования вопросов обеспечения жильем граждан, имеющих право на социальную помощь. За годы развития рыночных отношений в жилищной сфере и существования Конституционного Суда РФ в его практике сложилась определенная правовая позиция по вопросам конституционных гарантий граждан, имеющих право на жилье от государства. Данная позиция, прежде всего, исходит из конституционной нормы (ст. 40, ч. 1) о том, что каждый имеет право на жилище. Учитывая реалии рыночного типа экономики, Конституционный Суд РФ обоснованно отмечает, что в современных условиях граждане Российской Федерации осуществляют данное социальное право в основном самостоятельно, используя различные способы. Обязывая органы государственной власти создавать для этого условия, Конституция России вместе с тем закрепляет, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40, ч. 2 и 3), предписывая тем самым законодателю определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства <13>. ——————————— <13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан».
Как правило, Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы граждан, нуждающихся в социальной защите в жилищной сфере во взаимосвязи с иными конституционными правами. Так, например, право ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС на улучшение жилищных условий в решениях Конституционного Суда РФ взаимоувязано с конституционно признаваемым и защищаемым правом на охрану здоровья, а также правами на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением (ст. 41 и 42 Конституции Российской Федерации), с которыми корреспондирует обязанность государства обеспечить экологическое благополучие путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных <14>. ——————————— <14> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2009 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 части первой статьи 14 и пункта 1 части первой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) в связи с запросом Курчатовского городского суда Курской области и жалобами граждан А. В. Жестикова и П. У. Мягчило» // СЗ РФ. 30.11.2009. N 48. Ст. 5866.
При рассмотрении жалоб граждан, связанных с вопросами обеспечения жильем, Конституционный Суд РФ исходит из того, что Конституция Российской Федерации, ее ст. 7, в соответствии с целями социального государства, каковым является Российская Федерация, устанавливая гарантии социальной защиты, в том числе социального обеспечения в предусмотренных законом случаях (ст. 39, ч. 1), вместе с тем не определяет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Из этого следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты <15>. ——————————— <15> Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2006 г. N 6-О.
Как показывает практика Конституционного Суда РФ, действующее законодательство в сфере социальной жилищной политики практически не вступает в противоречия с конституционными нормами, за редкими исключениями, связанными в основном с развитием военного социального права. Таким образом, можно сделать вывод о том, что комплекс федерального и регионального законодательства, подзаконных актов обеспечивает общее регулирование предоставления жилья категориям граждан, имеющим на это право, однако проблема далека от решения. По данным статистики и социологических опросов, 58,4% населения России нуждаются в государственной поддержке и защите. При этом осуществляемой господдержкой удовлетворены и считают ее результативной лишь 15,9% респондентов, совершенно противоположную позицию занимают 50,3% опрошенных <16>. ——————————— <16> Михайлова Л. И. Социальное самочувствие и восприятие будущего россиянами // Социологические исследования. 2010. N 3. С. 48.
Главной помехой в полной реализации жилищных социальных программ и конституционных гарантий граждан, имеющих право на социальную защиту, мы считаем не столько несовершенство законодательства, сколько экономическую ситуацию в стране, слабость бюджета и высокий уровень коррупции. При этом высокий уровень криминогенных процессов наблюдается именно на первичном жилищном рынке <17>, на который, как правило, ориентированы социальные жилищные программы. ——————————— <17> Сушина Т. Е. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением законов о праве граждан на доступное жилище: Автореф. дис. … к. ю.н.: 12.00.11. М., 2010. С. 5.
