(Оноколов Ю. П.) («За права военнослужащих», 2010)
ВОЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НУЖДАЕТСЯ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ
Ю. П. ОНОКОЛОВ
Оноколов Ю. П., кандидат юридических наук, доцент Новороссийского филиала Московского гуманитарно-экономического института, судья военного суда (первого квалификационного класса) в отставке, полковник юстиции.
Военное законодательство нередко имеет спорные, неясные, двусмысленные, противоречивые и непоследовательные правовые нормы, что негативно сказывается на деятельности военной организации государства, способствует реализации корыстных интересов воинских должностных лиц, уклонению военнослужащих от установленной законом ответственности, приводит к снижению законности и правопорядка в войсках. При этом действует различная правоприменительная практика, а большое количество военнослужащих на протяжении многих лет вынуждены обращаться в военные суды, которые только в 2008 г. рассмотрели 45260 гражданских дел <1>. ——————————— <1> См.: Интервью с заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации — председателем Военной коллегии В. В. Хомчиком // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 7. С. 2 — 6.
В ходе совершенствования военной организации государства и реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации будет осуществляться оптимизация их численности. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1878сс штатная численность Вооруженных Сил Российской Федерации с 1 января 2016 г. должна составлять 1 млн. военнослужащих <1> (на начало 2009 г. численность военнослужащих составляла 1134800 человек) <2>. Формирование нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации предполагает, что в 2009 — 2011 г. общее количество офицеров должно быть сокращено с 355 тыс. до 150 тыс. <3>, т. е. на 205 тыс. При этом в 2007 г. осуждено 2244, а в 2008 г. — 1974 офицера, причем в 2008 г. к лишению свободы условно было приговорены 35% осужденных военнослужащих <4>. Представляется целесообразным в законодательном порядке решить вопрос об обязательном увольнении в запас военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, совершивших умышленные преступления и осужденных к лишению свободы условно. Для этого необходимо изменить ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», поскольку п. 2 данной статьи устанавливает, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, осужденные к лишению свободы условно и к лишению права занимать воинские должности в течение определенного времени, могут быть досрочно уволены с военной службы. Данное обстоятельство оставляет возможность для военнослужащих-контрактников, совершивших умышленные преступления, продолжать проходить военную службу по контракту даже в условиях значительного сокращения численности военнослужащих. Сейчас их увольнение фактически зависит от решения командиров частей, которые часто оставляют на военной службе условно осужденных к лишению свободы офицеров, прапорщиков, сержантов и старшин, в том числе избивавших подчиненных, получавших взятки, совершавших хищения, злоупотребления. Как результат, в 2009 г. более 2 тыс. условно осужденных за умышленные преступления «кадровых» военнослужащих по-прежнему носили погоны, руководили армейскими коллективами, занимались призывом, отвечали за материальные ценности. Причем условно осужденные к лишению свободы офицеры нередко вновь совершают преступления и, как правило, аналогичные (в 2006%. зафиксировано 67 таких случаев) <5>. ——————————— <1> Выписка из Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1878сс «О некоторых вопросах Вооруженных Сил Российской Федерации» // Красная звезда. 2009. 15 янв. <2> Шишлова О. В. Социальное содержание «нового облика» Вооруженных Сил Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 7. С. 90 — 91. <3> Гацко М. Ф. Правовые основы реализации социальных гарантий военнослужащим, увольняемым с военной службы в 2009 — 2011 годах // Там же. С. 12 — 17. <4> Интервью с заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации — председателем Военной коллегии В. В. Хомчиком. С. 2 — 6. <5> Гаврилов Ю. Условный «дембель» // Рос. газ. 2009. 30 сент. С. 11.
Вследствие большого сокращения численности военнослужащих, особенно офицеров, многие военнослужащие, подлежащие сокращению и имеющие право на обеспечение жильем, находятся в распоряжении сверх установленных законом сроков, в течение длительного времени (часто — годами). Но еще до принятия решения о названном сокращении, на 1 июля 2008 г., в Вооруженных Силах Российской Федерации в распоряжении находились 5278 офицеров, из которых 4012 человек пребывали в распоряжении сверх установленных законодательством Российской Федерации сроков <1>. Основной причиной этого является необеспечение постоянным жильем увольняемых военнослужащих, которые, часто прослужив свыше 20 лет и имея право на получение жилья, годами находятся в распоряжении, получают небольшое денежное довольствие, нередко устраиваются на работу на «гражданке», уклоняются от исполнения возлагаемых на них обязанностей по военной службе, в течение длительного времени даже не появляются в воинской части, что негативно сказывается на воинской дисциплине. За административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с ДУ ВС РФ, кроме административных правонарушений, за которые они несут ответственность на общих основаниях (см. ст. 2.5 КоАП РФ). Привлечение же их к дисциплинарной ответственности является практически бесполезным. Иногда их привлекают к уголовной ответственности за уклонение от военной службы, в том числе после окончания срока контракта, что вряд ли правильно, поскольку во многом виновато государство, своевременно не обеспечившее их жильем. ——————————— <1> Указания Министра обороны Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 205/2/356 // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 10. С. 122 — 123.
В 2009 — 2011 гг. запланировано досрочно уволить в запас более 117,5 тыс. офицеров в возрасте от 30 до 40 лет, в том числе 60,3 тыс. — с выслугой 20 и более лет и правом на пенсию, а 57,2 тыс. — без пенсии, но с правом на предоставление жилья. По сведениям Управления реализации жилищных программ Министерства обороны Российской Федерации, за три года реформ необходимо обеспечить постоянным жильем 112,9 тыс. увольняемых военнослужащих, а для данной категории за последние пять лет в среднем выделялось 13,8 тыс. квартир в год, в 2008 г. — 22,2 тыс., в 2009 г. предусмотрено получить 44,8 тыс., причем в 2009 — 2011 гг. Министерство обороны Российской Федерации рассчитывает также получить 94,2 тыс. служебных квартир для неувольняющихся военнослужащих <1>. ——————————— <1> Шишлова О. В. Указ. соч. С. 89 — 94.
Значительное сокращение численности военнослужащих приведет к увеличению пребывающих в распоряжении сверх установленных законом сроков военнослужащих, которые часто не являются на службу в течение длительного времени, имея на то определенные уважительные причины. Вместе с тем военнослужащие, совершившие те или иные правонарушения, в том числе и уклонения от военной службы, должны в каждом случае реально привлекаться к ответственности. Другие категории военнослужащих, проходящих службу по контракту, также нередко совершают уклонения от военной службы при смягчающих обстоятельствах. Поэтому целесообразно внести соответствующие изменения в ст. 20.26 КоАП РФ <1> с тем, чтобы военнослужащих, проходящих службу по контракту, при их чистосердечном раскаянии и наличии других смягчающих обстоятельств можно было привлекать не к уголовной, а к административной ответственности за неявку на службу продолжительностью свыше десяти суток, но не более месяца. В данном случае они понесут реальную административную ответственность, и это не скажется на их судьбе так негативно, как факт привлечения к уголовной ответственности. ——————————— <1> Шанхаев С. В. О применении и необходимости изменения статьи 20.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 2. С. 28.
В связи с совершенствованием Вооруженных Сил Российской Федерации, в целях оказания им социальной поддержки и придания нового облика, Министром обороны Российской Федерации 2 августа 2008 г. был издан Приказ N 400 «О награждении деньгами офицеров Вооруженных Сил Российской Федерации», которым также была утверждена Инструкция по награждению деньгами офицеров Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — Инструкция). Данный Приказ 15 августа 2009 г. был зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации за номером 12127. Согласно Приказу и Инструкции выплата денег награжденным осуществляется не одноразово, как это предусмотрено ст. 19 ДУ ВС РФ, а в течение календарного года ежемесячно в равных долях на основании приказа Министра обороны Российской Федерации одновременно с выплатой денежного довольствия за текущий месяц и отражается в платежной ведомости в отдельной графе. Размеры сумм достаточно велики и значительно превышают денежное довольствие. В 2009 г. награждены деньгами в размере от 35 тыс. руб. в месяц — командиры взводов, до 150 тыс. рублей в месяц — командиры авиационных дивизий, атомных подводных лодок <1>. Поощрены могут быть офицеры, проходящие военную службу в воинских частях, включенных в перечень, утверждаемый Министром обороны Российской Федерации, и отвечающие критериям, указанным в Инструкции. Однако позволит ли предусмотренная приказом и Инструкцией система избежать выплаты награжденными денежной «благодарности» командирам? Вряд ли. По поводу мздоимства в армии главный военный прокурор С. Н. Фридинский в ноябре 2008 г. на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Вооруженных Сил Российской Федерации, других воинских частей, воинских формирований и органов отметил: «Командиры различных степеней без зазрения совести собирают с подчиненных деньги за продвижение по службе, за предоставление отпусков, увольнений, берут «откаты» за выплату положенных видов довольствия и даже «боевых» <2>. Поэтому могут найтись командиры, которые включат в список тех, кто будет передавать им часть денежного поощрения, кто имеет влиятельных покровителей. В п. 9 Инструкции сказано, что представленные на офицеров сведения могут обсуждать аттестационные комиссии воинских частей, а результаты служебной деятельности офицеров могут (но не должны) обсуждаться на офицерских собраниях и военных советах объединений. Необходимость обсуждения общественностью также определяет командир, который единолично указывает тех, кто достоин награждения деньгами. Вместе с тем офицер или возглавляемое им подразделение по итогам проверки весной могут получить неудовлетворительную оценку, офицер может совершить грубый дисциплинарный проступок или преступление. Однако механизма досрочного прекращения поощрительных выплат не предусмотрено. В связи с изложенным Приказ Министра обороны Российской Федерации от 2 августа 2008 г. N 400 и утвержденная им Инструкция также нуждаются в изменениях и уточнениях. По нашему мнению, следует значительно сократить срок, на который назначается выплата денег награжденным, определить условия и механизм досрочного прекращения выплаты, а также предусмотреть обязательный характер рассмотрения и утверждения офицерскими собраниями кандидатур награждаемых <3>. ——————————— <1> Терехин А. М. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 2 августа 2008 года N 400 противоречит Конституции России? // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 7. С. 83 — 89. <2> Денисов В. Коррупция — скрытый враг // Красная звезда. 2008. 7 нояб. <3> Корякин В. М. Награждение офицеров деньгами: как избежать мздоимства? // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 1. С. 31 — 33.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 12 июня 1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» возмещение ущерба, размер которого не превышает одного оклада месячного денежного содержания военнослужащего и одной месячной надбавки за выслугу лет, производится по приказу командира воинской части. Данная норма изложена таким образом, что возникает вопрос, о каком же понятии идет речь: о размере ущерба, причиненного военнослужащим или о размере возмещения ущерба, подлежащего взысканию. Такое изложение нормы может способствовать нарушению прав военнослужащих. Полагаем, что законным толкованием следует признать привлечение военнослужащего в административном порядке к материальной ответственности в том случае, когда размер причиненного ущерба не превышает одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет. Максимальная денежная сумма в названном случае невелика, что может не позволить командиру части решить вопрос возмещения ущерба во внесудебном порядке. Чтобы не выносить сор из избы, не тратить время на судебное разбирательство и сбор необходимых доказательств, воинские должностные лица часто по-своему толкуют понятие «размер возмещения ущерба», привлекая военнослужащих в административном порядке к материальной ответственности вне зависимости от размера причиненного ущерба. Согласно абз. 2 п. 3 ст. 11 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, участвующим в мероприятиях, которые производятся при необходимости без ограничения общей продолжительности еженедельного служебного времени, по их просьбе вместо предоставления дополнительных суток отдыха может выплачиваться денежная компенсация в размере денежного содержания за каждые положенные дополнительные сутки отдыха. Таким образом, чтобы военнослужащий воспользовался своим правом на получение денежной компенсации вместо дополнительных суток отдыха, необходимо не только желание военнослужащего, но и согласие командира части, от субъективного мнения которого будет зависеть возможность реализации права военнослужащего на названную денежную компенсацию, что может способствовать совершению им коррупционных действий. Вопросы вызывает и содержание абз. 2 п. 1 ст. 29 Положения о порядке прохождения военной службы. В нем сказано, что по просьбе военнослужащих, проходящих службу по контракту, ежегодный основной отпуск может предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части не может быть менее 15 суток. Однако как толковать словосочетание «одной части» — как одну часть отпуска из нескольких или как каждую часть отпуска? Официальное толкование отсутствует. Решения же принимаются в письменном приказе на основании личного волеизъявления командиров частей, что может способствовать злоупотреблениям с их стороны. Целесообразно изменить и п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предоставляющий военнослужащим и членам их семей право регистрироваться по адресам воинских частей. Пункт изложен следующим образом: «Военнослужащие-граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Указанным военнослужащим-гражданам и членам их семей до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, или общежития». Из данной нормы можно сделать вывод о том, что по адресу воинских частей могут быть зарегистрированы только те военнослужащие, которые прибыли на новое место службы <1> и имеют право на получение жилых помещений по соответствующим нормам. В этом случае не могут иметь права на регистрацию по адресу воинской части те военнослужащие, которые ранее прибыли в нее и утратили право на регистрацию по месту предыдущего проживания (в съемной квартире, в гражданском общежитии, у знакомых и др.). Из приведенной нормы также следует, что зарегистрироваться по адресу воинской части могут только военнослужащие, имеющие право на получение жилых помещений по предусмотренным законодательством нормам. А на это, в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», имеют право только те военнослужащие, проходящие службу по контракту, которые заключили контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Те же, кто заключил контракт позднее, обеспечиваются на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, что, согласно ст. ст. 99, 100, 104 ЖК РФ, не требует соблюдения норм, установленных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Получается, что давно прибывшие в часть военнослужащие, а также заключившие контракт после 1 января 1998 г. не могут быть зарегистрированы по адресу воинской части? Это не соответствует смыслу действующего законодательства. При этом некоторые воинские должностные лица, сославшись на буквальное толкование упомянутой нормы, своими действиями или бездействием могут препятствовать регистрации военнослужащего и членов его семьи по адресу воинской части. ——————————— <1> Глухов Е. Л., Епихин И. Л. Проблемы регистрации военнослужащих по месту жительства по адресу воинской части // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 6. С. 53.
Таким образом, военное законодательство нуждается в совершенствовании с тем, чтобы оно было полноценным, содержало простые и однозначные для понимания каждым военнослужащим нормативные правовые акты.
