(Свининых Е. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2014, N 1)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. А. СВИНИНЫХ
Свининых Е. А., кандидат юридических наук, доцент.
Автором статьи рассматриваются положения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» о централизации государственных закупок. В результате анализа сложившейся в Вооруженных Силах Российской Федерации организации закупочной деятельности, автор приходит к выводу о необходимости ее дальнейшей децентрализации.
Ключевые слова: государственные закупки, заключение договоров, Вооруженные Силы Российской Федерации.
Legal aspects of the organization of purchasing activity of the Armed Forces of the Russian Federation E. A. Svininyh
The author of the article considers the provisions of the Federal Law of April 5, 2013 N 44-FZ «On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for state and municipal needs» on centralization of government procurement. As a result of analysis of the situation existing in the Armed Forces of the Russian Federation for organization of purchasing activities, the author comes to the conclusion about the necessity of its further decentralization.
Key words: government procurement, contracting out, Armed Forces of the Russian Federation.
Военные организации <1> Вооруженных Сил Российской Федерации являются одними из основных государственных заказчиков по сумме заключаемых контрактов <2>. Это объясняет повышенное внимание к вопросам организации закупочной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации. ——————————— <1> Одним из существующих в военно-правовой науке подходов к определению военной организации является дефиниция В. В. Бараненкова, в соответствии с которой военная организация представляет собой непосредственно выполняющую задачи военной безопасности, комплектуемую военнослужащими полностью или частично штатную организацию ведомства, в котором предусмотрена военная служба (Бараненков В. В. Юридическая личность военных организаций. М., 2008. С. 101). <2> По информации с официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг Минобороны России, являющееся органом управления Вооруженными Силами Российской Федерации, занимает второе место среди заказчиков по сумме контрактов (общая сумма контрактов, заключенных в 2012 г., составляет 204565,3 млн. руб.) // URL: http://zakupki. gov. ru/epz/main/public/home. html (дата обращения: 20.11.2013).
Одной из ключевых новаций Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ) является уделение в тексте данного Закона повышенного внимания вопросам централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Согласно ч. 4 ст. 112 Закона N 44-ФЗ до 1 января 2016 г. федеральные органы исполнительной власти (в том числе и Минобороны России как орган управления Вооруженными Силами Российской Федерации. — Прим. авт.) вправе, а после указанной даты — обязаны осуществить выбор способа организации закупочной деятельности. В ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ закреплены возможные способы организации закупочной деятельности. Они соответствуют выделяемым в теории права и управления моделям организации закупочной системы: централизованной и децентрализованной <3>. ——————————— <3> Подробнее см.: Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения. М., 2012. С. 177 — 228.
Так, подп. «а» п. 1 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ предусмотрена частичная централизация закупочной деятельности: полномочия государственного заказчика по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков — подведомственных учреждений осуществляются исключительно федеральным органом исполнительной власти. Подпунктом «б» п. 1 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ определена возможность полной централизации закупочной деятельности. При таком способе организации закупочной деятельности полномочия федерального органа исполнительной власти не исчерпываются определением поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для подведомственных учреждений. Эти полномочия охватывают весь цикл закупочной деятельности (планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для государственных заказчиков — подведомственных учреждений) <4>. Таким образом, при выборе федеральным органом исполнительной власти способа организации закупочной системы, предусмотренного в подп. «б» п. 1 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ, деятельность подведомственных данному органу учреждений будет сводиться к потреблению закупаемой продукции (товаров, работ, услуг). ——————————— <4> Из рассмотренного положения Закона N 44-ФЗ не вполне ясно, кому (государственному заказчику или уполномоченному органу) предоставлены полномочия по обеспечению оплаты поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг. Например, в ч. 3 ст. 26 Закона N 44-ФЗ данное полномочие выделено отдельно от полномочия на исполнение государственных контрактов. По всей вероятности, в подп. «б» п. 1 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ законодатель включил данное полномочие в состав более широкого понятия «исполнение государственного контракта».
Помимо вышеописанных способов организации закупочной деятельности, положения п. 2 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ дают федеральному органу исполнительной власти возможность наделения так называемого уполномоченного органа или учреждения <5> (нескольких уполномоченных органов или учреждений) полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для всей ведомственной системы государственных заказчиков. В п. 3 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ предусмотрен несколько отличающийся способ организации закупочной деятельности: федеральный орган исполнительной власти наделяет уполномоченный орган (уполномоченные органы) всем комплексом полномочий в сфере закупочной деятельности. Как видим, способы, предусмотренные п. п. 2 и 3 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ, предполагают частичную или полную централизацию закупочной деятельности. При этом полномочия в сфере закупочной деятельности реализуются не самим федеральным органом исполнительной власти, а определенным им уполномоченным органом (органами) (полномочие на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может реализовываться уполномоченным учреждением (учреждениями). — Прим. авт.). ——————————— <5> Согласно п. 10 ст. 3 Закона N 44-ФЗ к уполномоченному органу, уполномоченному учреждению относятся соответственно государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, на которые возложены полномочия, предусмотренные ст. 26 Закона N 44-ФЗ.
Децентрализация закупочной деятельности, предусмотренная п. 4 ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ, предполагает осуществление каждым заказчиком своих полномочий самостоятельно. Это означает, что федеральный орган исполнительной власти и подведомственные ему учреждения участвуют в закупочной деятельности независимо друг от друга. Как централизованная, так и децентрализованная модель организации закупочной системы имеет свои достоинства и недостатки <6>. В этой связи очень важно правильно определить наиболее эффективный в рамках ведомственной системы государственных заказчиков способ организации закупочной деятельности. ——————————— <6> Подробнее см.: Воробьева О. М. Анализ эффективности функционирования системы размещения заказов в Российской Федерации // Государственные и муниципальные закупки — 2009: Сб. докл. IV Всерос. практ. конф.-сем. М., 2010. С. 17 — 29.
Закон N 44-ФЗ не закрепляет критериев принятия федеральным органом исполнительной власти решения о выборе способа организации закупочной деятельности. Это означает, что при решении данного вопроса федеральным органам исполнительной власти предоставлена полная свобода усмотрения. На наш взгляд, это является недоработкой законодателя, так как даже в случае целесообразности централизации закупочной деятельности решение об этом может быть так и не принято вследствие игнорирования руководством федерального органа исполнительной власти существующих объективных предпосылок для централизации. Между тем централизация закупочной деятельности позволяет достигнуть высокого уровня квалификации ведомственного персонала, на который возложены обязанности по организации и сопровождению закупочной деятельности. Децентрализованная модель организации закупочной деятельности в условиях разветвленной ведомственной системы государственных заказчиков, а также усложнения и увеличения объема нормативного материала по вопросам государственных закупок порождает проблему дефицита квалифицированных кадров, требуемых каждому государственному заказчику. Централизация закупочной деятельности позволяет эту проблему снять. В Законе N 44-ФЗ не определена возможность выбора федеральным органом исполнительной власти сразу нескольких способов организации закупочной деятельности из числа определенных в ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ. Ввиду отсутствия прямого законодательного запрета можно предположить допустимость сочетания сразу нескольких способов организации закупочной деятельности. В настоящей статье будет изучен опыт организации закупочной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации в начале XXI в. Исследование позволит оценить возможные варианты организации Минобороны России закупочной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации в целях исполнения возложенной на него в ч. 5 ст. 26 Закона N 44-ФЗ обязанности. После принятия в 2005 г. Федерального закона N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 94-ФЗ) в Вооруженных Силах Российской Федерации были апробированы две модели организации закупочной деятельности: централизованная и смешанная. Первоначально в Вооруженных Силах Российской Федерации применялась действовавшая на момент принятия Закона N 94-ФЗ смешанная модель организации закупочной системы. В качестве государственных заказчиков выступали как Минобороны России, управления военных округов (флотов), так и отдельные воинские части, имеющие статус юридических лиц. При этом Минобороны России и управления военных округов (флотов) осуществляли размещение государственного заказа не только для обеспечения собственных нужд в товарах (работах, услугах), но и в целях приобретения товаров, используемых в последующем довольствующими органами <7> при централизованном снабжении воинских частей. Централизованное снабжение Вооруженных Сил Российской Федерации материальными ресурсами осуществлялось на основе военно-административных актов и регулировалось нормами военно-административного права. Минобороны России и управления военных округов (флотов) являлись соответственно центральным и оперативными звеньями внутриведомственной системы снабжения войск материальными средствами. ——————————— <7> Здесь под довольствующими органами Вооруженных Сил Российской Федерации следует понимать органы военного управления и воинские части (учреждения), в обязанности которых входит материальное обеспечение войск.
Заметим, что на уровне центрального звена функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонному заказу (далее — ГОЗ) от имени Минобороны России в соответствии с предоставленными им полномочиями осуществляло большое количество структурных подразделений Минобороны России (подп. 48 п. 7, подп. 47 п. 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082). Что касается войскового звена внутриведомственной системы снабжения войск материальными средствами, то договорная работа в воинских частях являлась одной из составляющих войскового (корабельного) хозяйства. Она представляла собой то звено обеспечения, через которое не полученные в централизованном порядке материальные средства доводятся до воинской части (корабля) <8>. Ответственными за подготовку проектов договоров, заключаемых воинской частью в лице своего командира, являлись начальники различных служб (технической, автомобильной и др.) воинской части <9>. ——————————— <8> Правовая работа в военных организациях: Практ. учеб.-метод. изд. М., 2006. С. 231 (автор главы — С. С. Харитонов). <9> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 222 «Об утверждении Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации» // Рос. газ. 2004. 10 сент. (утратил силу 27 августа 2012 г.).
Таким образом, на первоначальном этапе реформирования закупочной системы в Вооруженных Силах Российской Федерации можно было выделить три уровня государственных заказчиков: — центральный (Минобороны России); — оперативный (управления военных округов (флотов); — войсковой (воинские части). Применение принципа сочетания централизации снабжения с территориальным подходом, с одной стороны, позволяло освободить командование соединений и воинских частей от непосредственных связей с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и сосредоточить основное внимание на решении вопросов боевой готовности войск; с другой — сокращало и упрощало расчеты с предприятиями, облегчало контроль за качеством продукции <10>. Вместе с тем организация закупочной деятельности, при которой определенная продукция закупалась исключительно государственными заказчиками центрального или оперативного уровня в целях последующей передачи данной продукции ее потребителям — воинским частям, а не полученная в централизованном порядке продукция закупалась воинскими частями самостоятельно, вызывала вопросы в юридической литературе. Так, по мнению В. В. Бараненкова, орган военного управления, являясь юридическим лицом, не вправе (согласно ст. ст. 120, 296, 298 ГК РФ) осуществлять передачу закупленной им продукции подчиненным ему учреждениям <11>. В этой связи делалось предложение наделить федеральный орган исполнительной власти как правом передавать и (или) перераспределять между подведомственными военными учреждениями имущество, находящееся в их оперативном управлении, так и правом поручать осуществление указанных полномочий своим органам (в том числе территориальным) <12>. ——————————— <10> Корякин В. М., Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Военно-административное право (военная администрация): Учебник. М., 2008. С. 299 — 300 (автор главы — В. М. Корякин). <11> Бараненков В. В. Указ. соч. С. 115. <12> Там же. С. 174.
В дальнейшем в Вооруженных Силах Российской Федерации были сделаны первые шаги на пути централизации ведомственных закупок. В 2005 — 2006 гг. на уровне центрального звена внутриведомственной системы снабжения войск материальными средствами функции различных заказывающих управлений Минобороны России по размещению государственного заказа выполняли два основных органа заказа: Центр заказов и поставок материальных и технических средств Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации и Орган заказа и поставок вооружения, военной и специальной техники Вооруженных Сил Российской Федерации, подчиненный начальнику вооружения <13>. В результате в центральном аппарате Минобороны России центральные органы военного управления (далее — ЦОВУ) были разделены на две группы: ЦОВУ, выполнявшие функции заказчиков продукции в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации, и довольствующие органы, в интересах которых размещались соответствующие заказы. Государственным заказчиком при этом выступало Минобороны России, так как ни Центр заказов и поставок материальных и технических средств Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации, ни Орган заказа и поставок вооружения, военной и специальной техники Вооруженных Сил Российской Федерации не имели статуса юридического лица. ——————————— <13> Подробнее см.: Оборонный заказ и военно-техническая политика государства // URL: http://www. oboznik. ru/?p=20559 (дата обращения: 20.11.2013).
В 2007 — 2008 гг. функции Минобороны России по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов по ГОЗ по всей номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (за исключением специальной техники и материальных средств, номенклатуру которых утверждал Министр обороны Российской Федерации) были переданы уполномоченному федеральному органу исполнительной власти — Рособоронпоставке <14>. При этом в части номенклатуры, утверждаемой Министром обороны Российской Федерации, функции Минобороны России как государственного заказчика ГОЗ и федеральных целевых программ в части вооружения и военной техники осуществлялись Департаментом Минобороны России по обеспечению ГОЗ. ——————————— <14> Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. N 119 «О Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 7. Ст. 862; Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2008 г. N 150 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» // Там же. 2008. N 11 (ч. 1). Ст. 1024.
В начале 2009 г. центральное звено внутриведомственной системы снабжения войск материальными средствами вновь было подвергнуто реформированию. В соответствии с директивой Министра обороны Российской Федерации на базе Центра заказов и поставок материально-технических средств Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации было сформировано Управление государственного заказа (далее — Управление госзаказа). Этот орган военного управления был подчинен непосредственно Министру обороны Российской Федерации и осуществлял планирование, организацию и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения деятельности армии и флота. Управление госзаказа осуществляло закупки товаров (работ, услуг) по линии всех заинтересованных ЦОВУ, начиная от вещевого и продовольственного обеспечения и заканчивая закупкой жилья для военнослужащих, а также вооружения и военной техники <15>. ——————————— <15> Андреева М. Ю. Армии — надежный поставщик // Оборонно-промышленный комплекс России: Федер. справ. М., 2010. Т. 6. С. 415; URL: http://federalbook. ru/files/OPK/Soderjanie/OPK-6/III/Andreeva. pdf (дата обращения: 20.11.2013).
ЦОВУ Минобороны России, на которые ранее возлагались функции по формированию государственного заказа по закрепленным направлениям деятельности, были освобождены от проведения торгов, аукционов и запросов котировок. Департаменты, главные и центральные управления, отдельные службы выступали лишь в качестве заказывающих органов. Порядок взаимодействия Управления госзаказа и ЦОВУ был определен Положением о порядке организации работы по размещению государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, заключению и контролю исполнения государственных контрактов <16> (далее — Положение). Согласно Положению (п. п. 3 — 7) ЦОВУ отвечали лишь за подготовку и согласование проекта конкурсной документации (документации об аукционе, в том числе в электронной форме), в частности проекта государственного контракта и технического задания на размещаемый государственный заказ с указанием предмета и способа его размещения. ——————————— <16> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. N 2350 «Об утверждении Положения о порядке организации работы по размещению государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, заключению и контролю исполнения государственных контрактов» // СПС «КонсультантПлюс».
Вместе с изменениями в центральном звене внутриведомственной системы снабжения войск материальными средствами изменился и порядок осуществления децентрализованных закупок в военных округах и на флотах. Управление госзаказа (а до него — Центр заказов и поставок материальных и технических средств Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации) на основании утвержденной Министром обороны Российской Федерации потребности в централизованных и децентрализованных закупках осуществляло доведение до подчиненных Управлению территориальных отделов заказов и поставок материальных средств служб тыла потребности в децентрализованных закупках. В свою очередь, действовавшие при управлениях военных округов (флотов) отделы заказов и поставок материальных средств служб тыла отвечали за организацию и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд управлений военных округов и флотов, а также отдельных воинских частей. При этом управления военных округов (флотов) и отдельные воинские части выступали в качестве государственных заказчиков и заключали государственные контракты <17>. Отделы же заказов и поставок материальных средств служб тыла при размещении государственных заказов выполняли функции уполномоченных органов <18>. ——————————— <17> Андреева М. Ю. Указ. соч. С. 416 — 417. <18> Отметим, что возложение на территориальные отделы заказов и поставок материальных средств служб тыла функций по размещению заказов для заказчиков противоречило положениям ч. 2 ст. 4 Закона N 94-ФЗ, в соответствии с которыми в качестве уполномоченных органов могли выступать только федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Между тем на официальном сайте госзакупок отделы заказов и поставок фигурировали именно в качестве уполномоченных органов (см., напр.: Извещение о проведении запроса котировок на выполнение работ по ремонту кровли здания автомобильных боксов для нужд ФГУ «Войсковая часть 30152» в 2010 г. (извещение N 101020/895734/743) // URL: http://zakupkiold. gov. ru/Tender/ViewPurchase. aspx? PurchaseId=910696 (дата обращения: 20.11.2013)).
Следующий этап централизации коснулся всей внутриведомственной системы государственных заказчиков. В 2012 г. в Минобороны России вместо Управления госзаказа было создано новое структурное подразделение — Департамент размещения государственного заказа. Исходя из положений Приказа Министра обороны Российской Федерации от 23 августа 2012 г. N 2450 <19> (п. п. 1 и 3) можно сделать вывод, что указанный Департамент выполнял функции Минобороны России как уполномоченного органа по отношению ко всей ведомственной системе государственных заказчиков. Вследствие этого отпадала потребность в деятельности территориальных отделов заказов и поставок материальных средств служб тыла. ——————————— <19> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 23 августа 2012 г. N 2450 «Об утверждении Порядка взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков при размещении государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации путем проведения торгов (конкурсов, аукционов в электронной форме), запроса котировок цен» // СПС «КонсультантПлюс».
Кроме того, согласно п. 32 Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденного в 2012 г. <20>, устанавливалось исключительно централизованное снабжение соединений и воинских частей материальными ценностями. Это означало, что все закупки материальных ценностей осуществляются исключительно одним государственным заказчиком — Минобороны России, а оперативный и войсковой уровни государственных заказчиков фактически ликвидировались. Следует заметить, что при аутсорсинге отдельных функций обеспечения соединений (воинских частей) согласно п. 140 названного Руководства допускалось заключение государственных контрактов не только Минобороны России, но и подведомственными ему федеральными бюджетными учреждениями. Однако с учетом того, что управления объединений, соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации могут являться юридическими лицами лишь в форме федерального казенного учреждения (п. 1 ст. 11.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне»), можно сделать вывод, что при использовании аутсорсинга они отстранялись от заключения государственных контрактов и отвечали лишь за приемку результатов выполненных работ и оказанных услуг. Этому способствовало и создание в 2008 г. холдинга с ОАО «Оборонсервис» во главе <21>. Компании, входящие в состав холдинга, определялись на уровне распоряжений Правительства Российской Федерации в качестве единственных поставщиков товаров (работ, услуг) для нужд Минобороны России. Государственные контракты с ними заключались в централизованном порядке: в качестве государственного заказчика выступало Минобороны России, а подведомственные ему воинские части, учреждения и организации — в качестве потребителей. При этом согласно п. п. 2 и 3 Приказа Министра обороны Российской Федерации от 9 марта 2013 г. N 170 на управления эксплуатационного содержания и обеспечения коммунальными услугами воинских частей и организаций военных округов и их структурные подразделения были возложены права и обязанности так называемых окружных представителей государственного заказчика, а на командиров воинских частей — районных представителей государственного заказчика <22>. ——————————— <20> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 27 августа 2012 г. N 2222 «Об утверждении Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». <21> Указ Президента Российской Федерации от 15 сентября 2008 г. N 1359 «Об открытом акционерном обществе «Оборонсервис» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 38. Ст. 4273. <22> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 9 марта 2013 г. N 170 «Об организации исполнения государственных контрактов на оказание услуг, заключенных в централизованном порядке со специализированными сторонними организациями, другими поставщиками и исполнителями» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, в 2012 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации была осуществлена полная централизация закупок: в качестве государственного заказчика выступало только Минобороны России. По всей видимости, причиной такого решения явилась реформа финансовых органов войск. Имевшиеся в воинских частях, соединениях, объединениях, военных округах, видах Вооруженных Сил Российской Федерации и родах войск финансовые органы были ликвидированы. Вместо них были созданы территориальные финансовые органы (далее — ТФО) в качестве отдельных самостоятельных структур — федеральных бюджетных учреждений. ТФО были призваны осуществлять обслуживание воинских структур на соответствующей территории независимо от их подчиненности <23>. ——————————— <23> Подробнее см.: Реформы по кругу или деньги на ветер: Моногр. / Под общ. ред. В. В. Воробьева. Смоленск, 2012; Преобразования в системе финансовых органов войск (сил) // URL: http://www. oboznik. ru/?p=20556 (дата обращения: 20.11.2013).
С созданием ТФО осложнилось удовлетворение потребностей воинских формирований по многим направлениям деятельности, которые ранее обеспечивались в децентрализованном порядке по государственным контрактам, заключаемым управлениями военных округов (флотов) и воинских частей (ассигнования для их заключения выделялись в распоряжение соответствующих командующих, командиров и начальников). В результате реорганизационных мероприятий лицевые счета воинских частей в органах Федерального казначейства закрывались и, соответственно, лимиты бюджетных обязательств до них не доводились. Как следствие, воинские части не могли принимать бюджетные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе путем заключения государственных контрактов. На переходном этапе это породило проблему расчетов воинских частей по государственным контрактам, заключенным ими до проведения вышеуказанных реорганизационных мероприятий. В итоге получила распространение практика внесения изменений в государственный контракт путем заключения с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) дополнительного трехстороннего соглашения, по которому заказчиком по государственному контракту продолжала оставаться воинская часть, а плательщиком становился ТФО (являющийся самостоятельным юридическим лицом. — Прим. авт.) <24>. ——————————— <24> См., напр.: Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2012 г. N 05АП-6269/2012 по делу N А51-1647/2012 // СПС «КонсультантПлюс»; письмо Минфина России от 18 ноября 2011 г. N 02-03-07/5023 «О правомерности санкционирования Казначейством Российской Федерации оплаты денежных обязательств органов финансового обеспечения Минобороны Российской Федерации на основании государственных контрактов» // СПС «КонсультантПлюс».
Попытка Минобороны России максимально централизовать размещение заказов оказалась неудачной, так как находящиеся в процессе реорганизации ЦОВУ были не способны решать задачи по формированию требуемой для размещения заказа документации. Заметим, что полная централизация закупочной деятельности вряд ли целесообразна по целому ряду причин. Во-первых, централизация закупочной деятельности влечет увеличение сроков между моментами возникновения у конечного потребителя (воинской части) потребности в товарах (работах, услугах) и ее удовлетворения. Это не позволяет оперативно обеспечить возникающие нужды. В связи с этим считаем, что воинские части должны иметь право самостоятельно заключать государственные контракты на поставку таких товаров, как расходные материалы для боевой подготовки и хозяйственных целей, скоропортящиеся продукты. В свою очередь, объединенные стратегические командования военных округов также должны обладать возможностью самостоятельно заказывать транспортные услуги и услуги связи, отдельные виды работ, медикаменты и другие материальные средства. Во-вторых, практика включения Минобороны России как единственного заказчика во внутриведомственной системе снабжения войск материальны ми средствами в состав лотов продукции, закупаемой для обеспечения нужд множества расположенных в разных местностях воинских частей, не оправдала себя. В результате подобных действий происходило увеличение стоимости закупаемых Минобороны России товаров, так как поставщик нес расходы по доставке товаров множеству удаленных друг от друга получателей. Кроме того, это приводило к ограничению круга лиц, участвующих в торгах и относящихся к малому и среднему бизнесу. Участие в торгах представителей малого и среднего бизнеса ограничивалось ввиду значительного увеличения размера обеспечения заявки и исполнения контрактов. Помимо этого, в большинстве случаев участники торгов, не относящиеся к крупным субъектам предпринимательства, были попросту не в состоянии надлежащим образом исполнить условия государственного контракта ввиду большой удаленности получателей продукции друг от друга. Решение проблемы путем разукрупнения лотов неизбежно приведет к потере экономической целесообразности централизации закупок, обусловленной повышением привлекательности крупных лотов для непосредственных производителей или крупных поставщиков товаров. Кроме того, в результате разукрупнения увеличивается объем работы государственного заказчика по оценке заявок, подаваемых участниками закупок, и, как следствие, возникает необходимость привлечения к этой работе дополнительных сотрудников. Это, на наш взгляд, является дополнительным аргументом в пользу децентрализации закупок. В-третьих, считаем неоправданной практику заключения Минобороны России государственных контрактов с акционерными обществами, входящими в холдинг с ОАО «Оборонсервис» во главе и определенными в качестве единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров (работ, услуг) для нужд Минобороны России. Подобная практика ограничивает возможности Минобороны России как государственного заказчика по расторжению государственного контракта в случаях, когда в результате его заключения возникают длящиеся обязательства (поставка товара партиями, выполнение работ этапами). Дело в том, что потребителями по условиям заключаемых Минобороны России государственных контрактов является, как правило, большое количество воинских частей, учреждений и организаций, подведомственных Минобороны России. В случае существенного нарушения контрагентом Минобороны России условий контракта в ходе его исполнения в интересах одного или нескольких потребителей вероятность выбора Минобороны России такого способа защиты своих имущественных прав, как расторжение государственного контракта, ничтожно мала. Причиной этого является возникающая в таком случае необходимость оперативного поиска новых поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для всех подведомственных Минобороны России воинских частей, ведомственных учреждений и организаций. Это, в свою очередь, создает риски снижения боевой готовности воинских подразделений (например, в случае отсутствия в течение длительного времени после расторжения государственного контракта технического обслуживания казарменно-жилищного фонда Минобороны России). Штатный персонал для обеспечения собственных нужд в работах и услугах в Минобороны России отсутствует <25>. ——————————— <25> Напомним, что создание холдинга с ОАО «Оборонсервис» во главе было произведено путем преобразования в акционерные общества более трехсот унитарных предприятий, ранее находившихся в ведении Минобороны России, а после преобразования вошедших в состав вышеупомянутого холдинга.
Очевидно, проблема расторжения государственного контракта с недобросовестным контрагентом решалась бы гораздо легче в случае, если бы потребителями товаров, работ и услуг по условиям контракта являлись бы не все воинские части, организации или учреждения, а лишь их небольшое количество. В целях получения возможности расторгнуть государственный контракт с недобросовестным контрагентом и заключить в последующем контракт с другим поставщиком (подрядчиком, исполнителем) необходимо отказаться от практики определения на нормативном уровне единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в тех случаях, когда для этого нет объективных предпосылок. Об этом убедительно свидетельствуют получившие широкую огласку примеры привлечения отдельными акционерными обществами, входящими в холдинг ОАО «Оборонсервис», третьих лиц в качестве субподрядчиков (соисполнителей) при выполнении работ (оказании услуг) для нужд Минобороны России <26>. ——————————— <26> Например, ОАО «Военторг», имеющее статус единственного исполнителя услуг по питанию для нужд Минобороны России, и его дочерние общества оказывали менее 2% указанных услуг, а почти весь их объем оказывался соисполнителями, привлекаемыми ОАО «Военторг» в соответствии с условиями заключенных с Минобороны России государственных контрактов (заключение Счетной палаты Российской Федерации «На проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 7 октября 2011 г. N 47К(814)) // URL: http://www. ach. gov. ru/userfiles/tree/resolution2012-tree_files-fl-555.pdf (дата обращения: 10.05.2013)).
Судя по всему, учет ряда из вышеназванных факторов привел Минобороны России к принятию решения о децентрализации закупок в Вооруженных Силах Российской Федерации: в качестве государственных заказчиков, помимо Минобороны России, будут выступать и объединенные стратегические командования военных округов <27>. Автор одобряет данный шаг, вместе с тем считает целесообразным продолжить децентрализацию. В настоящее время территория Российской Федерации разделена всего на четыре военных округа <28>, в связи с чем потребители закупаемой продукции — воинские части могут быть сильно удалены друг от друга даже в пределах одного военного округа. Следовательно, принимая во внимание существующую военно-административную территориальную структуру Вооруженных Сил Российской Федерации, при которой существенно возрос пространственный размах территорий военных округов, необходимо в целях закупки отдельных видов продукции наделить статусом государственного заказчика не только Минобороны России и объединенные стратегические командования, но и воинские формирования более низкого уровня в системе управления Вооруженных Сил Российской Федерации. ——————————— <27> Минобороны Российской Федерации приняло решение о децентрализации системы госзакупок // URL: http://www. itar-tass. com/c134/849210.html (дата обращения: 20.11.2013). <28> Указ Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 г. N 1144 «О военно-административном делении Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 39. Ст. 4929.
